新公共管理理论下政府绩效审计思考_任静文.pdf

披露制度，为资源环境审计实施做好铺垫。同时，可以参考借鉴发达国家的环境信息评价和管理体系，进一步健全和优化、量化我国的资源环境评价标准，构建系统、客观、可操作的评价指标体系，帮助审计人员对环境信息做出合理准确的评价，促进资源环境审计的发展。（五）培养资源环境审计专业人才。结合资源环境审计的实务发展需求，我国需要对现有的审计人才结构进行优化，加强人才引进和培养工作，提高审计人员能力和综合业务素质，努力建设资源环境审计的复合型人才队伍。可以从现实出发，构建环境审计师的能力框架。一方面在短期内开展资源环境审计时，可以利用环境和法律专家的工作，辅助环境审计人员完成审计工作，从而有效缓解审计人力与技术资源的不足；同时，加大审计人员资源环境专业相关知识的后续教育和培训力度，使其能够尽快具备从事资源环境审计的知识和能力。另一方面从长远来说，国家可以建立环境审计师的指导制度，对其审计程序、方法、质量控制和技能要求进行指导规范，也可以从高校相关专业的教育入手，在财会专业中增设资源环境类课程，也可以在资源环境科学专业中增设财会类课程，为资源环境审计发展储备人才。综上，资源环境审计在我国的生态文明建设中发挥了重要作用，但在其实践发展中仍存在审计依据不完善、相关部门之间缺乏协作、审计内容单一、环境信息披露制度不完备、复合型审计人才缺乏等问题。对此，本文从完善相关法律体系和制度、加强部门的协调与沟通、注重复合型专业人才的培养等方面提出了优化建议，以期能够对我国资源环境审计的健康发展提供一定的参考价值。主要参考文献：1 李曼，龙佳楠.资源环境审计：实践现状与优化建议基于审计署 2016-2020 年审计结果公告J.审计月刊，2021（08）.2 剧杰，邹颖.国外资源环境审计模式与启示 J.审计月刊，2021（10）.3 陈淑，王健姝.政府资源环境审计文献综述 J.财会月刊，2021（01）.4 洪宇.资源环境审计在推进生态文明建设中的作用及实施路径 J.商业会计，2021（10）.5 李兆东.影响我国政府资源环境审计开展的十个问题 J.财会月刊，2019（05）.6 马志娟，廖飞，戴欣妤.新时代资源环境审计发展现状与展望2017 年资源环境审计暨领导干部自然资源资产离任审计理论与实践研讨会综述 J.会计之友，2018（15）.20 世纪 70 年代以来，西方资本主义国家开始“重塑政府”运动，新公共管理理论由此应运而生。新公共管理理论旨在将私营企业的管理方式方法、相关科学技术水平应用到政府部门，这使得政府需要将有限的资源和资金进行充分利用，从而为人民提供更好的服务、提升至更佳的生活水平。政府绩效审计目标就是提高政府的施政水平，追求“良治”和“善治”。随着新公共管理理论的不断完善，政府绩效审计有了新的理论依据，也有了长久的发展。新形势下，面对与日俱增的公共管理和服务需求，传统合法合规性的绩效审计已不能满足政府工作需要。因而，迫切需要政府绩效审计来实现对被审计单位或项目的经济性、效果性评价，合理运用国家提供的资源和资金，满足人民监督政府办事的需求，更好地实现政府管理。但政府绩效审计在实际实施的过程中也面临诸多困境。本文回顾了新公共管理理论与政府绩效审计的相关文献，针对现阶段政府绩效审新公共管理理论下政府绩效审计思考文/任静文李盈孙雪斌（西京学院会计学院陕西 西安）提要 新公共管理理论倡导自由化、市场化与竞争机制，是一种全新的理论范式。政府绩效审计是国家经济社会运行的“免疫系统”。新公共管理理论强调引入私营企业治理方法，用市场的力量改造政府，增强政府的服务意识，明确政府经济责任。本文回顾新公共管理理论与政府绩效审计相关文献，针对现阶段政府绩效审计存在的问题，尝试对政府绩效审计发展提出建议。关键词：新公共管理理论；绩效审计；政府管理中图分类号：F239文献标识码：A收录日期：2022 年 11 月 23 日财会/审计合作经济与科技No.8x2023154-DOI:10.13665/ki.hzjjykj.2023.16.060计存在的问题进行分析，并对政府绩效审计发展完善提出建议。一、概念界定（一）公共管理理论。公共管理理论是指以政府以及其他政府部门为主体，对公共事务的日常行为进行管理，使得社会公众在这样的管理中获益。政府部门等作为公共管理的主体，管理的权利由社会公众赋予，肩负有直接的社会责任。因此，公共管理必须遵守法律，政府部门的工作绩效也不能简单的由利润的高低来评价。公共管理是为了实现社会公众的利益产生的，在管理过程中主要以政府部门和非政府组织的形式出现。而公共管理的主要工作内容就是对社会公共事务的管理，通过一系列的工作，实现政府部门等的服务职能、经济职能以及社会保障职能。（二）新公共管理理论。新公共管理理论是指在传统公共管理的基础上，引入私营企业的内部管理经验，从而实现政府部门智能的多元化管理，在政府部门内部建立竞争机制，以使政府为公民提供的服务达到最大化的目的。与公共管理理论相比，新公共管理理论主要的创新点在于在公共管理活动的日常操作中加入了“市场”这一因素的影响。把“竞争机制”这一在私营企业中经常出现的管理办法应用到公共管理中。新元素的出现，提高了政府部门在公共管理活动中的效率。外部取向的公共管理，明确和强化了政府的责任，改变了组织结构（政府部门由官僚机构转变为管理机构），加强了政府对管理和服务的重视，对政府和社会的关系做出了调整。（三）政府绩效审计。政府绩效审计是指独立的审计机构和人员对政府部门以及企事业单位的各项经济活动进行审计，在审计过程中运用现代的技术和方法，在经济性、效率性以及效果性三个方面对被审计单位进行评价并出具客观公正的审计报告。简单来说，经济性是指政府支出是否实现了利益最大化；效果性是指政府部门的工作是否达到了预期的效果。我国的政府绩效审计可以分为以下两个大类：财政性资金（或称公共资金）支出审计以及国有及国有资产占控股或主导地位的企业和金融机构的审计。政府绩效审计主体指的是“谁来实施绩效审计”，绩效审计主体与审计主体密不可分，因为绩效审计从本质上来讲就是审计的特殊情况。根据审计相关要求：审计主体可以通过委托人进行自行选择，然后自行建立审计机构；也可以在市场购买审计服务；或者自行设立机构与服务外包相结合。政府绩效审计客体指的是“绩效审计究竟审计谁”，绩效审计作为审计的关键部分，与审计的客体自然是一致的，因此绩效审计同时也是以审计客体为审计基础展开分析。政府机关或者企业高管中有可能出现代理问题或利益冲突的集体与个人都是潜在的审计客体。二、文献回顾（一）新公共管理理论。自 20 世纪六七十年代开始，西方资本主义国家进入“滞胀”时期，政府盲目增加税收等行为引发了民众的强烈不满。“重塑政府”成为社会热潮，新公共管理理论也顺势发展起来。不同于传统的公共行政理论，其致力于提高政府管理服务效率和质量，借以增强公众对政府管理的信赖。新公共管理理论主张权力制约及公共资源的分权化管理，以期建立一个讲究节约、追求效率的政府。新公共管理理论通过引入私营部门的成功经验，实现政府部门的良好治理。闫坤（2021）提出政府管理要引入市场竞争模式，尽可能让更多社会组织参与政府管理，提高政府效率。张博文（2022）认为新公共管理理论分为四部分：重新定位政府职能以及其工作人员的角色、更加注重政府履责过程中的产出效果、政府部门应制定严格的绩效目标和相对自由化的市场模式。吴晶晶等（2022）提出以结果为导向的新公共管理理论，致力于更少的资源更多地满足社会公众的需求。黄哲（2022）将新公共管理理论与我国社区管理相结合，从新公共管理的优势特征入手，将其融入在社区工作当中，实现社区各部门高效协调治理。（二）政府绩效审计。政府绩效审计是独立的审计机关依据相关的法律法规，运用特定的审计程序和审计方法，对政府部门及其相关组织对资源使用情况和管理行为的有效性进行监督评价。此处的“有效性”包括经济性、效率性和效果性。其中，经济性是指政府组织管理经营过程中资源消耗最小化；效率性是指经营管理过程中的投入产出比，追求效率最大化；效果性是指经营管理目标的实现程度。闫坤（2021）将政府绩效审计归类为高层次是政府审计活动，总结政府绩效审计的五个特点：审计范围广泛性，审计标准复杂性，审计主体权威性，审计结论建议性，审计风险大、成本高。李燕等（2018）认为中国政府绩效审计改革势在必行，从以下五个方面分析并提出了建议措施：绩效审计模式、审计主体、审计评价内容、审计评价指标体系以及审计问责。总体来看，目前我国政府绩效审计发展取得了较大的成就，但也存在理论滞后于实践等问题。政府绩效审计试点工作也缺乏科学合理的理论指导。因此，关于构建中国特色绩效审计管理体系任重道远。（三）新公共管理理论与政府绩效审计1、新公共管理理论对政府绩效审计影响的两面性。一方面新公共管理理论对政府绩效审计进步有益。其一，引入“竞争理念”，政府管理要引入市场竞争模式，尽可能让更多社会组织参与政府管理，提高政府效率；其二，强调“公民至上”的服务意识，积极推动转型为服务型政府。闫坤（2021）提出新公共管理理论是方法论，可以用来指导政府绩效审计发展。且两者都追求政府的“良治”和“善治”，政府更好地满足社会公众交付的责任，实现政府与公众的“双赢”。另一方面新公共管理理论也存在弊端。吴晶晶等（2022）认为新公共管理理论对政府绩效审计的影响不仅仅是有益的，也存在弊端，具体表现为：政府绩效审计强调“结果至上”，过程性和质量性无法保证。2、新公共管理理论的发展改进政府绩效审计的工作模式。审计部门的公共性质，从本质上决定了政府绩效审计的目标与传统的社会审计以及内部审计有所不同，在新公共管理理论的影响下，政府绩效审计的审计目标加入了公平这一指标。政府绩效审计的审计目标由原来的单方面的“效率”变成了“效率”+“公平”。新公共管理理论中强调在公共管理中引入市场管理，同样造成了政府绩效审计模式的转变。通过合同外包等方式，适当地分担了政府审计部门工作量，让审计部门的工作不再那么繁琐，在一定程度上节约了审计的人力资源，使得审计部门的工作效率有所提高。3、政府绩效审计发展反作用新公共管理理论。新公共管理理论发挥指导作用的同时，也在政府绩效审计的推动下不断更新，更好地适应中国特色社会主义的伟大实践。杜乔双（2022）提出任何理论都不是完美无缺，都是在不断探索中进步的。发155-现问题，寻找方案解决问题，指导实践，继续发现问题，然后改进，往复循环的过程中，也推动新公共管理理论的发展。三、现阶段政府绩效审计存在的问题（一）法律法规不完善。健全法规体系是政府绩效审计工作的有力保障。依法治国是我国基本国策，政府绩效审计工作也必须依法进行。目前，我国绩效审计领域相关法律法规并不完善，执行审计过程中缺乏配套的司法执法机制，审计人员在开展绩效审计工作时缺乏法规指导，导致审计工作不深入，审计效果差。（二）审计结果不透明，结果披露平台不完备。随着社会经济发展，人们思想水平不断提高，对政府绩效审计结果关注度不断提高。但政府绩效审计不同于社会审计与企业内部审计，具有极强的保密性和特殊性。审计结果的公布一直广受争议，包括公开结果平台、公开结果程度等。另外，社会公众对公开结果的平台并不了解，政府也没有建立完善正规渠道。社会公众不了解政府绩效审计的具体情况，这与建设服务型政府的初衷背道而驰。（三）尚未构建完善的绩效评价体系。与西方发达国家相比，我国政府尚未构建完善的绩效评价体系，绩效审计结构不合理、审计内容不完备。政府绩效审计工作需要做好全局性定量定性工作，设置科学合理的绩效评价指标。政府部门每年都收集大量数据，但有些并不需要应用到评价指标中，这种盲目收集数据方式加大了审计人员的工作量，且对审计工作毫无益处，不能满足现实需求。也存在审计重结果轻过程，过度关注事后管控指标现象。（四）政府绩效审计社会地位低，独立性差，审计建议得不到重视。目前，政府绩效审计工作并未得到应有的政策支持与公众关注，社会地位比较低。主要表现在绩效审计过度关注真实性与合法性，对效益的审查缺失；审计单位和被审计单位对政府绩效审计认识存在偏差；被审计单位看轻绩效审计。政府绩效审计缺失独立性，开展的任何工作将没有意义。我国政府审计体制不同于西方体制模式，独立性更弱。且我国采用“双重领导”模式，更严重制约了我国政府绩效审计的独立性。由于审计部门没有相应的司法权力，审计部门的社会地位不高。这直接导致了在政府绩效审计的工作结束后，对被审计单位提出相应的改进建议得不到被审计单位的重视。对审计部门来说，审计的目的不单单是对被审计部门的工作做出检查，还要发现被审计单位在工作中出现的问题，并针对这些问题提出建议，这样政府绩效审计的工作才算是圆满完成。但是，由于某些部门对审计建议的不重视，在审计工作结束后并没有做出相应的改进，审计工作不免流于形式。（五）审计队伍建设有待进一步加强。政府绩效审计工作对审计人员各项能力要求高，但我国审计队伍不足以满足当前绩效审计工作需要。其一，大部分审计人员为财务、会计、审计专业出身，计算机专业人才严重稀缺，缺乏复合型人才；其二，部分审计人员专业知识陈旧，审计方法落后，审计效率低，不能满足审计工作需要。四、政府绩效审计完善建议（一）加快绩效审计法制化进程。依法治国是我国基本国策，开展政府绩效审计工作，必须建立健全绩效审计相关法律法规，明确政府绩效审计地位、审计范围、审计方式、操作流程等，明确政府绩效审计具体由谁审、审什么以及怎么审，构建完善的现代政府绩效审计法治框架。只有这样，才能推动政府绩效审计完善规范，社会公众才会更加信服。同时，也应抓紧细化政府绩效审计准则、审计指南，完善审计质量控制办法和审计公告制度，推动绩效审计的规范化和可操作性。（二）搭建审计结果披露平台，审计结果公开透明。只有构建审计结果公示平台，审计结果向公众公开，才能满足社会公众对绩效审计结果日益关注的需求。当然，审计结果并非完全公开，涉及保密性质的项目审计结果公开就不合理。政府机关可以根据保密程度来设置审计结果是否公开以及公开程度。（三）构建完善的绩效评价体系。政府绩效审计工作达到预期良好效果需要构建科学合理完善的绩效评价体系。绩效评价体系的制定需要与时俱进，满足新时期的审计要求。构建指标体系时要坚持全面性、针对性、易于操作以及效益最大化原则。当地政府部门可以充分调动各个部门的力量，实现各部门合作共赢，最终促进绩效指标体系的动态调整与优化。（四）探索改革路径，提高政府绩效审计社会地位和独立性。积极探索政府绩效审计改革路径，提高政府绩效审计社会地位和独立性。其一，找准审计定位，加强政策支持与公共关注，建设“服务性政府”；其二，审计机关应拥有一定的司法权力，对拒不整改的被审计单位进行处罚，这样不仅可以提高政府绩效审计社会地位和独立性，也可以让被审计单位重视政府绩效审计工作；其三，推动我国政府绩效审计工作向激励制约机制发展，提高审计工作的独立性。（五）加强审计队伍建设。培养复合型人才成为新形势的新要求，单一的会计审计专业人才难以满足当前审计工作需要。一方面应优化人员配置。通过人才引进、社会招考等方法，储备一批专业覆盖财会类、法律类等综合性高素质人才。另一方面应加大绩效审计人员技能培训力度。定期开展培训，让审计人员及时学习补充新的专业知识，同时对有潜力的年轻人进行综合培训，更好地适应新形势下的审计要求。（六）优化审计管理体制。政府绩效审计行为受到政治体制的影响。国家审计是加强行政管理的重要手段，而绩效审计属于政府的内部审计范畴，因此其独立性受到影响，其监督的深度和广度自然也存在一定的局限性。对于政府绩效审计监督而言，要想体现审计的监督职能，就需要结合政治体制的特点进行改革，在经费、人员、决策等方面保持独立。主要参考文献：1 陈骏.我国政府绩效审计发展机制研究基于新公共管理背景下的辩证思考 J.审计与经济研究，2006（03）.2 何颖，李思然.新公共管理理论方法论评析 J.中国行政管理，2014（11）.3 包国宪，赵晓军.新公共治理理论及对中国公共服务绩效评估的影响 J.上海行政学院学报，2018，19（02）.4 李燕，张翔，张围红.中国政府绩效审计改革研究 J.云南财经大学学报，2018.34（04）.5 翁士洪.数字时代治理理论西方政府治理的新回应及其启示 J.经济社会体制比较，2019（04）.6 闫坤.新公共管理视角下探析我国政府绩效审计现状 J.今日财富，2021（18）.156-