构建我国森林碳汇生态补偿机制的初步探讨.pdf

-116 -【资源配置】农业经济 2023/8构建我国森林碳汇生态补偿机制的初步探讨*吕金蔚 刘冰 摘 要：“中国将力争 2030 年前达到二氧化碳排放峰值，努力争取 2060 年前实现碳中和。”这是我国对国际社会作出的庄严承诺。我国计划用远少于发达国家所用的时间来实现碳达峰与碳中和，而这一过程与实现第二个百年目标的规划高度同步。因此我国要特别注意处理碳达峰、碳中和与经济社会发展的关系。森林碳汇是国际公认的有效碳吸收方式，与碳排放一样具有鲜明的外部性特征。森林还具有其他多重生态功能。应总结实践经验，坚持全国统筹、双轮驱动，研究构建补偿机制，充分发挥森林碳汇等生态功能。关键词：森林碳汇；生态补偿；碳达峰；碳中和森林具有如经济效益、社会效益等多重功能，生态效应更不容忽视。在固碳释氧方面，经济社会发展导致的二氧化碳排放，只有通过森林碳汇和其他人工技术或工程手段加以吸收，才能最终实现净增量为零。森林是陆地上最大的储碳库和吸碳器，一亩森林每天能吸收 67 公斤二氧化碳，释放出 49 公斤氧气。我国现有的森林覆盖率与碳储量较为可观。中科院大气物理研究所研究发现，以我国为主体的亚洲东部亚热带森林是巨大的碳汇能区，碳储量约占我国陆地生态系统碳储总量的 40.3。根据国家规划，到 2025 年我国森林覆盖率要达到 24.1%，森林蓄积量要达到 180 亿立方米；到2030 年我国森林覆盖率要达到 25%左右，森林蓄积量要达到 190 亿立方米。如期实现上述目标，将为我国实现碳达峰碳中和奠定坚实基础。一、森林碳汇等生态补偿的理论基础及国际经验1.基本理论。一是外部性理论。经济主体的经济社会活动通常存在一定的外部效应，国家、地区之间的经济社会活动也不例外。二是公共产品理论。社会产品分为公共产品和私人产品。公共产品与私人产品不同的三个显著特征为，效用的不可分割性、消费的非竞争性、受益的非排他性。由于公共产品非排他性和非竞争性的特征，在面对公共物品的消费中就产生了“搭便车”。生态补偿是生态产品价值实现的重要方式。森林承担的碳汇等生态效益具有较为典型的外部性特征，属于公共产品或者准公共产品。这就需要设计补偿机制来弥补市场失灵，一方面向森林使用者收取费用，将其外部性带来的成本内部化；另一方面对森林提供者进行补偿，正向激励其造林、护林的积极性。2.实现路径。我国实现碳达峰碳中和，有效实现森林的多重生态效益，既需要有为政府，也需要有效市场。森林碳汇等的生态补偿，要综合运用政府、市场两种手段。市场手段方面，基于科斯定理，通过市场交易和自愿协商实现资源的最优配置。由于不同国家、地区、企业、个人之间存在着不同的碳排放或碳吸收成本，这就形成了价格差，从而形成了交易的必要性和可能性。将碳减排活动设置在拥有比较优势，也就是相对成本最低的地方，或者由成本最低的国家地区、组织、企业或个人来承担，可以高经济效益地实现最大减排量。因此，可以运用比较优势理论来设计完善森林碳汇等市场化补偿机制。政府手段方面，基于庇古理论，可以通过第三方规制即国家征税，进而由政府进行转移支付对有关经济主体增加森林碳汇、改善森林生态的活动给予补偿。3.国际经验。国际上的生态补偿实践大都是有条件的支付，兼顾法定和约定双重属性，融合政府和市场两种手段，主要包括三种模式：一是公共产品由政府购买，政府向生态服务提供者购买生态服务或产品。二是私人产品由市场交易，受益者与提供者之间直接交易。三是准公共产品采取政府与市场相结合的路径。通过法律或行政管控等方式创造交易需求，通过交易实现其价值。具体到森林生态补偿，各国的实践形式多样。例如，新西兰对私人造林行为，补贴成本的50%；奥地利对接近自然林状态的私有林提供资金补贴；哥斯达黎加建立政府主导下的生态补偿市场化机制，成立国家森林基金，通过多渠道筹集资金，以环境服务许可证方式购买水源涵养、生态固碳、生物多样性和生态旅游等生态产品。二、我国森林碳汇生态补偿实践我国包括森林碳汇在内的生态补偿实践，随着碳交易市场、生态功能区建设等工作不断推进，并从市场交易、政府补贴两个维度开展探索。1.我国的碳汇市场交易发展历程，经历了以下历程：参与国际碳交易市场，开展国内区域试点，最后推动构建全国碳交易市场。（1）清洁发展机制（CDM）。通过 CDM，项目业主出售经核证的减排量（CERs）来获得额外收益。CERs 要符合清洁发展机制原则及要求，且经相关国际机构签发，一单位 CER 等同于一公吨的二氧化碳当量。例如，“中国东北部敖汉旗防治荒漠化青年造林项目”是京都议 通讯作者：刘冰-117 -【资源配置】农业经济 2023/8定书生效以来我国与国际社会合作的首个森林碳汇项目。在第一个有效期的 5 年时间内投资约合人民币 1300 万元（其中意大利资助 1150 万元），在内蒙古敖汉旗荒沙地造林达4.5 万亩，到 2012 年该项目产生的可认证的碳减排指标将归意大利所有。（2）我国的自愿减排机制（CCER）。CCER即国家核证自愿减排量，须根据国家有关规定进行备案登记。排放超标的企业可以通过在碳交易市场中购买 CCER 来进行抵消。我国借鉴 CDM 搭建碳交易市场，主要涉及强制性的碳排放权配额（CEA）交易市场和国家核证自愿减排量（CCER）市场两大市场。2.我国森林保护和补偿。随着生态文明建设的整体推进，主要有天然林保护、重点生态功能区建设等实践。（1）天然林资源保护。通过天然林资源保护工程，我国林业从以木材生产为主转为以生态建设为主。其中森林碳汇补偿主要是以项目建设或财政补贴等方式体现的。根据国家林业和草原局数据，到2020年，天然林保护工程投入资金达5083亿元，累计完成公益林建设 3.06 亿亩、后备森林资源培育 1651 万亩、森林抚育2.73亿亩，19.44亿亩天然林得到有效保护。（2）森林生态补偿。森林作为生态系统的重要组成部分，纳入生态补偿机制统筹考虑。党的十八大以来，我国出台多项政策文件，中央层面设立了与森林碳汇相关的国家重点生态功能区转移支付、森林生态效益补偿资金等，各地政府也积极探索实践模式。三、完善我国森林碳汇生态补偿机制的思考我国森林碳汇生态补偿存在机制建设面临着顶层设计不够清晰、不同层面合力发挥不够、手段都不尽完善等问题。因此，应综合考虑将碳汇交易与生态建设，加快完善市场机制和政府政策、利用分类补偿与综合补偿相互协调、纵向补偿与横向补偿相协调、激励与约束相协同的森林碳汇生态补偿机制。1.加强顶层设计。一是要研究森林生态产品总量。根据我国的自然禀赋和经济社会发展整体规划，分析森林系统的生态容量，即明确森林在供给水源涵养、固碳、污染净化等生态产品上的数量、质量及其空间布局。二是要建立森林生态产品占补平衡机制。参照耕地占补平衡，确定森林系统的发展规划、空间布局，加强分级分类分区管控，统筹考虑森林的资源公共性和经济价值性。三是要明确森林碳汇生态补偿的原则。森林碳汇生态补偿不但要补偿保护成本，还应当补偿为保护而放弃的产业发展机会成本。按照“谁消费、谁补偿”“谁保护、谁获益”的原则，建立多元化的占补平衡、生态补偿机制，推动绿色低碳转型。四是要协调规范政府和市场关系，建立以政府购买公共产品为主的纵向补偿机制、以市场交易购买私人产品为主的横向补偿机制，纵向补偿体现国家意志，更加权威、集中统一；横向补偿体现市场规则，更加公平、规范有序。2.夯实工作基础。对森林碳汇等生态产品和服务的价值进行科学计量和评估，是开展生态补偿的基础。因此，一是要强化科技支撑。加大科技投入，完善对我国森林系统的减排增汇等生态能力的研究、核算成本效益，建立便利的数据资源共享平台，建立森林系统碳计量体系。二是要精确核对基础数据。要加强森林系统定位观测与环境监测，在摸清“家底”的基础上掌握实物量数据。整合政策实施、生态环境监测和社会经济统计等方面的相关数据，构建生态补偿数据库，为生态补偿的大数据分析提供数据支持。三是要统一核算方法。借鉴联合国环境经济核算体系和国内外有关学术成果，统一核算方法。四是要完善森林碳汇评估体系。从经济效益、生态保护、社会影响等方面研究、精进效益评估指标，建立规范化的数据收集与量化流程，形成合理规范的生态补偿效益评估体系。3.坚持政府主导。森林生态环境保护、碳汇生态补偿机制建设涉及面广、利益关系复杂，必须发挥政府主导作用。一是要加强法治建设。通过立法，对森林碳汇生态补偿的主体、对象、相关法律责任等进行明确。要固化成功模式和长效机制，推动建立健全稳定长效的森林碳汇生态补偿制度体系。二是要坚持以政府提供公共产品为主。适度加大对森林等重点领域和重点生态功能区等生态补偿投入力度，推动完善生态环境损害的相关赔偿与保护制度。三是要“纵向”补偿走在前。合理划分中央与地方政府责任，对国家级天然林等自然资源，应主要由中央承担责任；对地方确定的各类森林资源地，由地方政府承担。四是横向补偿要“跨地域”。遵循生态共建、利益共享的原则建立横向补偿机制。4.发挥市场作用。一是要健全碳排放权抵消机制。坚持以国家温室气体自愿减排交易机制为基础的碳排放权抵消机制，推动将具有生态、社会等多种效益的森林碳汇项目纳入全国碳排放权交易市场，进一步做大森林碳汇的市场份额。二是要增加碳交易产品种类。目前全国碳交易市场的交易产品仍以现货为主，未来要对标欧洲和美国碳交易市场，从现货转向现货、期货、衍生品并行，形成真正的碳金融市场。要在此基础上，逐步做强包括森林碳汇项目在内的市场化、国际化的绿色金融与碳市场。三是探索将森林碳汇生态项目与产业发展项目有机整合。根据资源禀赋和比较优势，融合市场化生态补偿与推动区域绿色发展，促进生态保护地区生态优势转化为发展优势。参考文献1 虞慧怡，等.生态产品价值实现的国内外实践经验与启示.环境科学研究 J，2019：1-82 王鹏.我国山区森林碳汇项目的发展现状与对策研究D.中国海洋大学，2015.3于洪贤，李友华.生物碳汇类型的特性研究 J.经济研究导刊，2010（05）：244-245.4 王鑫惠.我国碳排放权交易市场发展现状与展望 J.经济研究导刊，2023（10）：66-70.作者单位：中国农业大学国际学院 北京 100083