从价值博弈看“巨型学校”的成因——基于A中学建设投资案例的分析.pdf

经济师 2023 年第 10 期摘要：“巨型学校”的产生通常被认为是政策放开、地方推动、名校逐利三重合力作用的结果。文章通过引入案例说明，“巨型学校”的形成具有“讨价还价”的特征，其推动力来自于地方政府和学校对于各自利益最大化的博弈。关键词：博弈论巨型学校建设规模逻辑思考中图分类号：F224.11文献标识码：A文章编号：1004-4914（2023）10-011-03一、引言“巨型学校”的概念在官方的文件和规范中均无明确定义，现有文献普遍引用张新平在 巨型学校的成因、问题及治理 一文中的解释，即在校生人数超过 3000 人、班级总数高于 60 班的超大规模中小学1。相关学者认为，政策放开、地方推动、名校逐利三重合力是导致巨型学校形成的根源，这些观点在有关“巨型学校”的论文中已经得到充分的论述，将不会成为本文讨论的重点。笔者希望引起关注的是，大多数巨型学校的建设标准（可换算为生均建筑面积）往往高于当地平均水平，如果说巨型学校的存在价值是通过提供更多的学位数以获取更多的经济利益（土地增值），那么过高的生均建筑面积则显然违背这一常识。因为在满足定量学位需求的基础上，保持较低限度的建设标准才是实现经济利益最大化的有效途径，至少对于作为投资一方的地方政府来理应如此。通过查阅现有文献资料，尚未发现对此种现象比较深入的研究和论述。为此，本文通过对现实案例进行分析，为该领域的研究提供新的思路。二、共谋者的产生在 韦氏新大学词典(第 9 版)中，“共谋者”指“秘密协议或合作，特别是为了达到一个共同的目的参与方”。在巨型学校形成的过程中，地方政府和学校往往被视为天然的共谋者。（需要申明的是所谓共谋者并非因为其存在不正当的目的，多数情况是合作方为减少社会舆论压力而采用了有限的信息披露的方式）本文的共谋双方来自作者所调研的城市，A 校系市级教育系统直属管理的重点中学，因办学成绩长期位于省市前列，是当之无愧的“明星学校”。B区是位于本市新兴市辖区，自撤县设区以来，B 区经济实力提升较快，区位价值得以凸显。为改善其基础教育设施发展相对落后的现状，经本市教育局（A校上级部门）和 B 区人民政府达成共识，双方将采用“地方建设，学校管理”的合作模式在 B 区创办 A 校分校（以下简称“分校”）。校舍由地方 B 区财政投资建设(其中部分经费由市级财政专项资金转移支付，市区两级费用的统筹在区级落实)，A 校负责分校管理和教育业绩。为充分沟通双方意见，协商明确建设需求，落实相关建设条件成为双方合作办校的首要条件。三、双方行为的博弈和选择1.博弈关系的形成。依据过往文献的分析，地方政府办校的动机符合“理性经济人”的假设，此种动机主要包括两个方面的内容，一是通过加大教育资金投放和引入名校可以有效改善地区教育发展的质量；二是利用高质量的教育资源将实现区域土地价值增值，并有助于彰显地方官员“政绩”2。学校方同样符合“理性经济人”属性，根据张新平、万明钢等、赵海山等的研究结果，名校办分校具有不仅具有来自经济方面的收益(包括获取更多的财政资金支持，部分学校可能还包括择校费、捐资助学费、赞助费等隐形收入)，规模化办学更有利于学校垄断优质生源，提升学校声誉，并有助于内部人员职位升迁。但是随着学校办学规模的持续扩张，则可能会出现师生沟通时间大幅减少、管理层级增加产生行政僵化、教师与行政人员沟通的障碍、内部机构过大致使运营成本增加等问题，并导致生均教育成本的上升3,即经济学中的“规模不经济”。在学校高边际成本已相对固定的前提下(如上级部门已经明确学校的办学规模)，根据“外部性”理论，“理性经济人”必然将考量成本效益的关系并寻求新的外部收益的输入，以实现投入产出新的平衡4。在本案例中，根据 B 区教育部门对地方学位需求的测算，新创办的分校需要达到 60 班（初中 30 班；高中 30 班）的办学规模，学生人数合计 3000 人，根据第三方工程咨询公司编制项目建议书，分校需建设教学及辅助用房 8000平方米、专用教室 7300 平方米，公共教学用房 8200 平方米，行政管理及教研用房 2700 平方米，合计 26200 平方米，即方案。其内容和规模可满足国家及地方规范和标准的基本要求，设定其收益全部来自于片区土地价值的增值,两者差值代表地方政府利益最大化。由于办学规模的扩大将直接导致边际成本的上升和边际收益的下降，即使考虑到择校费等收入，其总体机会收益仍然为下降（由于现有文献研究对关于办学规模“规模不经济”M 点无法形成定论，本文设定负增长也属于机会收益下降的一种情况）。加之校方无法直接从土地财政中获取收益，如果选择接受，则校方要单方面承担利益受损。如果选择不接受，为平衡其总体收益水平，其实施策略主要有两种：一是降低投入成本（消极办学），在现实案例中主要表现为校方领导甲在首轮会商中提出仅派出分校的校级领导和少量高素质的师资（或完全不派出），教师资源主要由地方政府自行招聘解决；二是提高收益水平，主要表现为校方领导乙在次轮会商中提出 B 区政府在分校中配建学校校史馆、国际交流中心以及体育场馆等，即方案。2.首轮博弈与选择。为充分双方的行为选择及动机，从而达到纳什均衡，本文预设函数如下：设定学校消极办学时成本为 0 且地方政府获取土地增值为 0，F 代表学校积极办学时地方政府获取土地增值，D 代表地方政府执行方案时的建设成本，X 代表校方预期收益的最小值，C 代表学校积极办学的成本，D 代表地方政府执行方案（包括按校方要求配建学校校史馆、国际交流中心以及体育场馆）时的新增建设成本，X 因地方政府执行方案时校方的新增收入。（1）作为项目的发起方和建设主体，地方政府在不清楚校方意图之前，其首选必然为方案，学校在无法取消合作的情况下，可以采用两种策略进行应对，一种是延续其传统办学模式，采用积极办学方针（成本 C），一种是消极办学（成本 0），由于在学校办学规模已从 价 值 博 弈 看“巨 型 学 校”的 成 因基于 A 中学建设投资案例的分析许丹云侯晋荫经济论坛11要要经济师 2023 年第 10 期经明确（3000 生），无论采用何种办学方式，其经济收益都是固定，那么在无外部力量干预的前提下（如双方的共同上级部门进行协调），则学校必然采取消极办学以提升其预期收益。（2）当地方政府执行方案时，校方几乎确定采用消极办学的策略，如果政府坚持方案，其风险将是承担土地增值收益为 0。如果政府采用方案，由于学校建设和办学的时序，其将面临两种可能，一是校方的利益得以满足，执行积极办学的方式，地方政府的收益为F-D-D；二是校方在利益满足的同时，进一步寻求更大的利益 X+X，在办学过程中仍采用消极办学的方式，则地方政府不仅无法获取增值收益，而且还将导致更多的损失X。由此可见，政府的收益变化将取决于校方积极办学（消极办学）的可能性 P（0P1），建立方程如下：地方政府 U=（1-P）（-D-D）+P（F-D-D）=-D-D+PF学校 U=（1-P）（X+X）+P（X+X-C）=X+X-PC（3）根据已设定博弈方程，保证项目顺利实施的前提如下：地方政府 U0 且学校 U0；即 P（D+D）/F 且P（X+X）/C，即保证（X+X）/CP（D+D）/F 时，双方可以达成共识。而（X+X）/C（D+D）/F 则是保证 P 有解的关键，对公式两侧求倒数，将公式变形为 C/（X+X）F/（D+D）。由于 X 和 D 均可理解为为常数，公式成立的基础在考察 C/X以及 F/D 的线性关系。假设X=C，C/X 的值趋近于 1，即校方积极办学的可能性最大，而此时土地价值的增值通常远远大于D,由于 F/D 具有更大的弹性系数，说明只要地方政府愿意为学校配建，便可以使得学校获得更高的正常收益，学校选派高素质的师资的可能性将会增加，合作办学趋于合理的可能性也将有效增加。反之学校可能不会受到损失，地方政府则将失去获得土地财政带来巨大收益的机会。（4）由于上文中的逻辑关系的存在，在现实情况下，地方政府选择接受校方要求，在建设计划中明确配建要求，其中配建学校校史馆建筑面积为2000 平方米，国际交流中心 11000 平方米，体育场馆 10000 平方米，项目建设规模较之方案有增加 23000 平方米。3.次轮博弈与选择。考虑到校方自利动机的存在，方案实施后，仍无法完全杜绝校方在运营过程中消极办学的可能性。为保障既定目标的实现，在分校建设思路中，地方政府同时采用两种操作路径（方案），一方面地方政府提出考虑到未来新高考和走班制对学校教室和师资的要求，每个学校的教室数量至少应该达到已有行政班数量的1.5 倍，才可以维持正常的课程和教学安排，即普通教室数量需要增加 90 间。另一方面地方政府提出在合适的条件下，学校国际交流中心以及体育场馆将统筹学校和社会共同使用的需要。根据标准测算，增加 30 间教室的建筑面积约为 4200 平方米（方案），较之方案的建筑面积约增加 6%左右，等价于地方政府总成本需要增加6%。相比地方政府而言，新增 30 间普通教室无论作走班制教室使用，还是用于扩招生源，都意味着校方办学成本可能增加，加之如果地方政府将体育场馆作为学校和社会共同使用，则校方的收益会进一步降低。为把握在次轮博弈中利益关系，预设函数如下：E 代表增加新增 30 间普通教室的建设成本，Y 代表因校方消极办学从国际交流中心以及体育场馆项目中减少的收益，F 代表因校方积极办学时地方政府获取土地新增增值，C 代表因新增 30 个班校方的新增成本。当地方政府执行方案时，校方又将面临消极办学和积极办学两种选择，如果选择消极办学，则校方要承受从国际交流中心以及体育场馆项目中减少的收益Y，如果Y=X，校方的收益将回归 X，而与此同时，地方政府的投入成本为最大，为 D+D+E。但此种情况出现的可能性较小，因为在地方政府同意执行方案时，已取得超额收益X，对于校方而言，其代表的价值不仅是国际交流中心和体育场馆项目固定资产和相关收益，承载项目土地价值的稀缺性也是校方难以拒绝的，其总值远远大于校方积极办学的成本 C 以及新增 30 个班成本C 之和。随着学校积极办学策略的确立，C 所引发新增土地价值增值F，也为校方进一步提升博弈能力和博弈机会预留了筹码。四、博弈关系和“巨型学校”的成因1.在土地财政的大背景下，地方政府和学校都直接或间接的希望通过土地增值获取超额的收益，通过文章的分析可知，在所谓“共谋者”关系内部，实际上存在着较为明显的利益纷争，其根本原因在于学校的固定资产对于地方政府主要意味着投入成本，对于校方来说则是投资收益。基于“理性经济人”的假设，双方对于新校的建设内容、建设规模以及建设投资将必然存在分歧，博弈关系以此得以确立。2.由于校地两方既有的博弈关系，“巨型学校”的成因来源于建立一个能够充分满足双方利益诉求的“最大公倍数”，其有效性的关键在于能够满足地方政府土地增值目标的实现，也依赖于学校方积极主动地进行教学管理。在此过程当中，地方政府的价值取向在于实现土地增值利益最大化，校方的价值取向是在补偿边际成本的同时，尽可能高地取得来自项目的额外收益。所以，要使得政府顺利完成土地价值增值，校方积极投入办学，学校规模和建设内容必须达到一种相对均衡的状态。为此双方可以在充分学习对方策略的基础上相继行动，轮流提出谈判要求，形成了一个多阶段的动态博弈。3.优质教育资源的稀缺性决定了博弈的初始状态，也使得学校建设规模在计划阶段持续调增成为一种必然。相比地方政府初始阶段提出 26200 平方米的建设方案，项目最终定格的建筑面积为53400 平方米，建筑面积增加 27200 平方米，表面上是看学校方获取超额收益。但是通过博弈的全过程可以发现，27200 平方米不仅包含了学校可能取得的收益，也涵盖了可能会应对的成本，较为明显的标记是学校生均建筑面积指标的变化。通过简单计算可知，方案中学校生均建筑面积为 8.7 平方米，方案中学校生均建筑面积调增为16.4 平方米，方案中学校生均建筑面积名义上调增为 17.8 平方米，但如果校方消极办学，则地方政府存在将办学规模提升至 90 班（4500 生）的动机，潜在生均建筑面积将调减为 11.8 平方米，学校收益存在减小的可能性。如果校方采取积极办学的策略，将使得地方政府的收益具有进一步提升的可能，学校获利的机会将相应提升，其博弈地位也将重新回归主动（类似方案阶段）。4.此外，“巨型学校”的形成还有来自制度层面的原因，最具代表性的便是国家和地方出台的建筑类标准和规范仅对生均建筑指标的下限值(如初中生均建筑面积10 平方米)进行约束，不限定学校自主选择建设的项目类型(如近年来兴起的 3D 打印实验室、STEM教室等项目，均不在规范要求之列）。政策制定者出台相关文件的初衷希望各地政府能否正视自身经济实力和现实条件而实施差异化的发展策略，但从现实情况来看，社会对优质教育资源的热衷以及地方政府积极发展经济的热情空前高涨，以至于无论是落后地区还是发达地区都希望可以通（下转第 15 页）荫经济论坛12要要经济师 2023 年第 10 期（上接第 12 页）过集中地方财政力量完成超大规模的校舍建设并引进名校资源，这也导致了官方颁布的办学标准多数时间都流于形式，无法对学校建设标准起到真正意义上的指导作用。5.正是由于地方学校博弈以及制度环境软约束双重因素的影响，名校的办学规模得以持续放大，对优质师资和优质生源的垄断能力进一步增强，此种效用经历多轮叠加，在经济相对发展的地区已可以衍生出类似“集团化办学”等新型办学形态。但同时也要看到，名校规模化以及集团化也存在多种风险，一是学校同质化风险；二是品牌稀释的风险5。因此，作为地方教育主管的政府部门，应合理控制学校办学规模，较少或避免“巨型学校”负面效应的出现。五、关于“巨型学校”的理性思考通过本文分析可知，“巨型学校”的成因往往是多元化的，即便是不考虑博弈关系，也可能存在其他方面原因所产生的巨型学校(在土地资源紧张的地区，地方政府倾向于在可利用的土地上最大规模的建设学校，以满足未来发展所需，此种行为往往被认为合理)，因此“巨型学校”利弊也不能一概而论。为促进“巨型学校”健康发展，笔者提出相关建议如下：1.合理评价学校生均指标。较高的生均建筑面积虽然在一定程度上代表了较高资源投入水平，但要评价资源投入的质量，仍需要进一步分析学校单项建设指标。如本文中案例所展示的情况，地方财政在投资规模上不断提高，但在与学校教学紧密相关的教室、实验室以及教学管理用房方面并无实质上变化，由此产生的投资效益必然有所降低。2.发挥学校设施外部效用。在传统的学校创办中，学校校舍及运动场、停车场等设施往往为学校所专用，存在使用效率低和运营成本高等问题。目前国家鼓励公办学校创造条件向公众开放体育设施，停车场也可以根据实际需求对外放开，建议统筹相关设施的相关特点，科学合理地制定开放计划，充分发挥校内设施的外部效用，为地方和学校提供配套服务。3.灵活运用学校校舍空间。充分利用“巨型学校”校内空间较为充足的特点，通过优化课程结构，设置多样化的课程，为学生提供学习内容的选择机会展开多样化的课程体系，促进学校的个性发展和全面发展。也可以利用“巨型学校+名校”的龙头引领作用，通过科学管理校舍用房，开发人力资源课程，促进教师培养事业的发展，以改善地区课堂效率和教学质量。参考文献：1 张新平.巨型学校的成因、问题及治理J.教育发展研究,2007,000(01A):P.5-11.2 李勇刚,高波,王璟.晋升激励、土地财政与公共教育均等化J.山西财经大学学报,2012，000(012):1-9.3 杨晓霞,郭万利.学校最适办学规模分析以广州市黄埔区为例J.广州大学学报（社会科学版）,2010，009(11):51-56.4 亚当.斯密.国富论(精华本)M.中国商业出版社,2009.5 安富海.超越集体行动的困境：制度规约与重构边界推进名校集团化办学的路径与方法J.教育发展研究.2020（06）（作者单位：广州南方学院外国语学院广东广州510970；广州城市建设咨询有限公司广东广州510060）（责编：赵毅）率、持续发展、满意度评价四个指标很难达到令人满意的效果。因此，我们建议将公立医院的内部控制报告与公立医院的绩效考核挂钩。比如，内部控制报告等次为“中”或“差”的，不能评为 A 级。内部控制报告等次为“良”以上的，才有资格评为A 级及以上等次。（四）建立激励机制一般地，公立医院的内部控制建设被看作是公立医院内部的事务，事实上并非如此。内部控制建设并非只是约束性措施，也有激励性的一面。公立医院的内部控制建设也关系到国家医疗服务体系的总体布局，关系到广大人民群众的切身利益。内部控制做得好的公立医院是实现高质量发展的前提，也是赢得政府部门和人民群众信赖的基础。可见，公立医院的内部控制也具有外部性，不单纯是公立医院内部的事情。因此，政府部门应建立对公立医院的激励机制，促使医院负起责任。公立医院也可以通过激励措施促使业务科室狠抓落实。通过内外部激励措施使财政资金与医院自有资金形成合力，一起发挥作用。（五）在关键点和难点上下功夫内部控制建设的关键在于解决内部控制的关键点和难点。抓住了内控建设的“牛鼻子”就可以使内控建设的成效事半功倍。公立医院内部控制的关键点在于一把手是否重视、各部门的职责是否清晰、各项业务流程是否科学合理、各关键岗位职责是否定期轮岗、各岗位之间是否分工明确、是否体现了制衡性原则、是否实现业务归口管理等。这些内容都是公立医院内部控制的关键点，围绕这些关键点制定相应的控制措施就能够发现问题，找出对策，做到持续改进。基金项目：本文为广东省财政厅 2021 年广东省财政科研课题（第一批）非财政系统类立项课题的研究成果（课题编号：Z202104）。参考文献：1 财政部.行政事业单位内部控制规范（试行）Z.财会201221号2 财政部.关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见Z.财会201524 号3 财政部.关于印发行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）的通知Z.财会20171 号4 国家卫生健康委，国家中医药管理局.关于开展公立医疗机构经济管理年活动的通知Z.国卫财务函2020262 号5 国家卫生健康委，国家中医药管理局.关于加强公立医院运营管理的指导意见Z.国卫财务发202027 号6 国家卫生健康委，国家中医药管理局.公立医院内部控制管理办法Z.国卫财务发202031 号7 人力资源社会保障部，财政部，国家卫生健康委，国家医保局，国家中医药局.关于深化公立医院薪酬制度改革的指导意见Z.人社部发202152 号8 南方医科大学第三附属医院内部控制体系建设成果资料（作者单位：南方医科大学第三附属医院广东广州510000）作者简介：许明辉，南方医科大学第三附属医院党委书记，广东省卫生经济学会副会长、内部控制建设与评价专业委员会副主任委员，研究方向：医院党建、医院运营管理；张友昌，南方医科大学第三附属医院总会计师，正高级会计师，财政部全国高端会计人才，硕士生导师，研究方向：医院财务管理、行政事业单位财务与会计；董莹，南方医科大学第三附属医院组织人事科科长，研究方向：医院人力资源管理；崔国庆，南方医科大学第三附属医院财务科科长，会计师，研究方向：医院财务管理；刘婷媚，南方医科大学第三附属医院财务科副科长，会计师。研究方向：医院财务管理。（责编：若佳）荫经济论坛15要要