因排污超标而暂扣机动车行驶证法律性质的界定.doc

因排污超标而暂扣机动车行驶证法律性质的
界定

[摘要] 提交广州市人大常委会第一次审议的 《广州市机动车排

气污染防治规定》 （修订草案修改建议稿）规定，上路行驶的机动车排

气不符合污染物排放标准规定的，由公安机关暂扣机动车行驶证。对

于该规定中暂扣行驶证的法律性质，大家看法不一，争论焦点主要在

于暂扣机动车行驶证到底属于行政处罚还是行政强制措施。 本文认为，

某些行政处罚与行政强制措施形式重合，如暂扣许可证既可成为行政

处罚的形式，也可成为行政强制措施的形式，在判断其具体属性时须

根据具体情况作具体分析。广州市在修订《广州市机动车排气污染防

治规定》时，宜将因车辆排污超标而暂扣行驶证的行为认定为行政强

制措施。

[关键词] 行政处罚 行政强制措施 暂扣机动车行驶证

为防治机动车排气污染，保护和改善大气环境，保障人体健康，

促进社会、环境、经济的协调发展，广州市正紧锣密鼓修订地方性法

规《广州市机动车排气污染防治规定》 提交广州市人大常委会第一次 。

审议的《广州市机动车排气污染防治规定》 （修订草案修改建议稿）第

三十三条规定：在道路上行驶的在用机动车排气不符合国家和地方规 "

定的在用机动车污染物排放标准的，由公安机关暂扣机动车行驶证，

环境保护行政主管部门责令限期维修合格。对于该条条文规定的暂扣 "

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行驶证的法律性质，大家看法不一，观点有异，争论焦点主要在于该

种因排污超标而暂扣机动车行驶证的行为到底属于行政处罚抑或属于

行政强制措施。下文，将结合相关资料，对这一焦点问题进行剖析，

力争得出客观、准确的结论。

一、行政处罚和行政强制措施的概念和性质

行政处罚具有以下几种本质属性：其一，行政处罚的主体是行政

主体，实施行政处罚必须符合法定原则，必须依据法定权限；其二，

行政违法性是产生行政处罚的前提，行政处罚是针对违反行政法律规

范的行为作出的；其三，行政处罚是行政主体对行政相对人的一种惩

罚，具有制裁性；其四，行政处罚是行政主体对行政相对人权利的处

分，而不是临时限制，因而具有处分性；其五，行政处罚的直接目的

是对违法者予以惩戒，促使其以后不再犯；其六，行政处罚的对象是

违反行政法律规范但尚未构成犯罪的行政相对人。

与行政处罚的情形不同，人们对于行政强制措施概念的理解存在

较大差异，观点不一。这主要体现在行政强制措施与行政强制执行的

关系问题上。但大多数学者认为，行政强制措施与行政强制执行应相

互独立，两者是并列关系。这种观点认为，行政强制措施与行政强制

执行最根本的区别在于：前者是特定的行政主体，出于维持社会管理

秩序的需要，预防或制止危害社会事件的发生，针对行政相对人的人

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身、行为、财产或其他权益所作出的限权性的强制行为；后者是指因

行政相对人逾期不履行行政处理决定，有关国家机关对其采取强制手

段，迫使其履行该义务的具体行政行为。目前，这种观点为大多数学

者论著认可，事实上已逐渐成为通论。

2005 年首次提请全国人大常委会审议的《中华人民共和国行政强

制法（草案）（以下简称行政强制法草案）对行政强制措施的概念进 》

行了明确说明，其第二条规定： "本法所称行政强制是指行政强制措施

和和行政强制执行。行政强制措施是指行政机关在实施行政管理的过

程中，依法对公民人身自由进行暂时性限制，或者对公民、法人或其

他组织的财产实施暂时性控制的措施。行政强制执行是指行政机关或

者由行政机关申请人民法院，对不履行发生法律效力的行政决定的公

民、法人或者其他组织，依法强制其履行义务的行为。 这种规定，肯 "

定了前文所述第三种观点，认为行政强制措施与行政强制执行是并列

关系，二者共同组成行政强制制度，同时，它还在立法层面上揭示了

行政强制措施的概念，这对于我们统一对行政强制措施的内涵、外延

的认识具有重要的作用。在此，需要着重说明的是，依照《法制日报》

刊登的《行政强制法草案审议实录》 全国人大常委会组成人员和列席 ，

人员在对行政强制法草案审议的过程中，并未对行政强制法草案第二

条的规定提出任何意见。由此，可以推断，草案第二条的规定将在该

法最终定稿通过时在很大程度上得以保留，该条确立的"行政强制法"

既要规范"行政强制措施"也要约束"行政强制执行"的立法思路，

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