新《海安法》实施后海事行政处罚执法中的问题及对策.pdf

水运法规第45 卷第8 期2 0 2 3 年8 月水运管理新海安法实施后海事行政处罚执法中的问题及对策彭宇,初乐宜（上海海事大学法学院，上海2 0 13 0 6）【摘要】新中华人民共和国海上交通安全法在行政处罚方面的规定变化较多,导致基层执法人员面临多种理解困境。为完善海事行政处罚执法工作流程，采用规范分析、价值分析及调查分析方法，梳理海事行政处罚工作的现状，针对海事行政处罚存在的处罚标准不清、处罚程序不完善的困境，依据比例原则、高效便民原则等行政法原则，提出行政处罚的适用标准和完善海事行政处罚程序的思路，以期为新中华人民共和国海上交通安全法行政处罚条款的贯彻实施，提高海上交通安全管理法治化水平提供参考。【关键词】海上交通安全法;行政处罚;执法（1）处罚金额加大。经比较，修订后的海安法对同一管理事项的罚金大幅提高。如针对船舶0引言全面修订后的中华人民共和国海上交通安全法以下简称海安法)的实施，将在加强船舶船员管理、落实安全保障制度、强化航行安全监管、完善搜救应急和事故调查处置机制、规范公正文明执法等方面发挥重要作用。然而，海安法中行政处罚的相关规定变化较大，海事执法人员在执法过程中存在一定的理解困境。因此，梳理海事行政处罚工作现状，分析具体执法困境，探索合理实施路径，具有十分重要的实践价值。1新海安法行政处罚现状1.1新海安法行政处罚内容变化修订后的海安法在“法律责任”一章中共计22条，较之旧法增加了18 条。修订后的海安法在行政处罚规定方面主要有3 个变化。收稿日期：2 0 2 2-12-2 7作者简介：彭宇（19 8 7 一),男，博士，讲师、硕士生导师，研究方向为海事治理、船员发展与权益保障研究；初乐宜（19 9 8 一）,女，硕士研究生,研究方向为国际法学16http:/缺员，处罚金额从原来对船舶所有人“处以3 0 0 0元以上2 万元以下罚款”，修改为“处2 万元以上2 0万元以下的罚款”；针对船舶未保持安全航速航行，处罚金额从原来对船舶所有人“处以3 0 0 0 元以上1万元以下罚款”，修改为“处2 万元以上2 0万元以下罚款”。（2）处罚种类增多。修订后的海安法规定了罚款、没收船舶、没收违法所得、暂扣船员适任证书、吊销船员适任证书、限制从业等6 种行政处罚，比修订前增加了没收船舶和限制从业处罚。没收船舶处罚可参见新海安法第九十五条“对存在严重安全隐患的船舶，可以依法予以没收”。限制从业处罚参见第111条关于船舶发生事故后受处罚者终身不得重新申请船员证书的规定。（3）处罚事项增多。修订后的海安法除了加大处罚金额外，其处罚事项的覆盖面更广、更加水运管理第45 卷第8 期2 0 2 3 年8 月水运法规具体。如针对大型化船舶，设置了超长、超高、超宽船舶未采取安全保障措施的处罚；针对引航安全问题，细化了引航机构存在过失情况的处罚；针对船舶安全问题，明确了擅自拆解、初始化航行数据记录装置的处罚；针对执法人员在执法过程中的违法行为，明确了滥用职权、玩忽职守、伺私舞弊的处罚。1.2海安法修订后带来的影响随着全球贸易量增加，船舶及其他海上设施向着大型化、专业化方向发展的同时，海上航行的船舶数量不断增多，海上通航环境日益复杂。同时，海上交通与人民群众的生产生活密切相关，不仅生活物资依靠海上运输，而且人民群众的日常安全出行更是与海上交通安全息息相关。因此，提升行政处罚力度在一定程度上能对航运的违法行为起到威作用。通过加重处罚，让违法人意识到违法行为后果的严重性，同时也能尽量避免发生海上安全事故，达到提高海事安全监管效果的目的。目前，新海安法正式实施不久，应考察执法人员在实际执法过程中是否能达到海安法修订的预期效果。笔者对江苏海事局、连云港海事局部分执法人员进行了访谈调研；对上海海事局局机关各职能处室及各分支局进行了问卷调研，共收集问卷13 0 份。经统计，在填写问卷的13 0 人中，处罚力度无法判断有16 人，占比为12.3 1%；认为处罚力度过重有7 7 人，占比为5 9.2 3%；认为处罚力度不重有3 7 人，占比为2 8.46%。其中，过重的处罚事项通常指船员配额不足、船舶未持有有效证书、船舶超速行驶等。执法人员普遍反映，由于处罚力度的大幅提升，导致在执法实践中部分当事人不愿配合，进而引发执法人员与当事人之间的冲突。在13 0 份问卷中,2 人在对比数据后发现船舶事故量有小幅增加，基本是从1起事故增加至2 起事故3 7 人提出事故量略微减少；3 8 人认为船舶事故量无明显变化；5 3 人认为新海安法实施时间尚短，无法判断发生事故的趋势。总体上，由于船舶发生事故的影响因素较多，因此无法判断新海安法实施后事故数量的趋势变化，调查结果也说明了实际执法成效并未完全达到海安法修订的预期效果。导致海安法修订后行政处罚实施困境的主要原因是立法规定与执法实效之间的差距所引起的。随着行政处罚力度的提升，对部分违法行为可以起到很好的震慢作用，如永久吊销肇事逃逸船舶船长的适任证书。但在处罚力度大幅提升带来威慢效果的同时，处罚力度大幅提高也会导致当事人内心不满，尤其是对于非主观故意发生的轻微违法行为，高额处罚容易使当事人产生巨大心理落差，导致在处罚过程中出现不配合情况，甚至引发执法人员与当事人之间的矛盾激化，造成不良的社会影响。目前，海安法已修订完成，处罚内容较之以往虽不断完善，但执法难度提升也给执法人员在执法活动中带来了困惑。2造成执法困境的原因2.1行政处罚标准不清晰新海安法从立法层面上大幅提高了对违法行为的行政处罚力度，目的是解决海上交通从业主体违法成本低的问题。然而，从基层执法人员对常见违法行为进行处罚的反馈，以及当事人大多不愿配合处罚工作的情况来看，自由裁量权仍缺乏具体的执行规范，主要原因是海事行政处罚标准不够明确。（1）不同违法行为情节的认定标准不够细化。虽然新海安法中规定了海事行政处罚在一般处罚、从重处罚情况下的处罚内容，但未提及从轻或减轻行政处罚的相关规定。在中华人民共和国海上海事行政处罚规定中，虽有依法从轻或者减轻海事行政处罚的规定，但却较为抽象，在具体执法中难以把握。在海安法裁量处罚细化规则的常见海事违法行为行政处罚裁量基准中，尽管规定了从轻、一般、从重情节下不同幅度的处罚金额，却仍未详细阐述不同违法情节的认定标准及考量E-mail:SYGL17.水运法规第45 卷第8 期2 0 2 3 年8 月水运管理因素，这就导致在实践中基层执法人员对于从轻、从重情节的认定缺乏理论依据，甚至执法过程中容易产生同案不同判等问题。另外，违法行为的认定缺乏细化标准同样不利于违法行为人的权益保障。在实践中一些常见的、轻微的违法行为,如船舶短时间内超速、船舶证书过期等未造成实质影响的轻微违法情节，由于缺乏对轻微违法情节的细化规定，执法人员不得不按照一般情节施以处罚。在海安法修订后处罚力度大幅提升的现状下，致使当事人面临高额的海事行政处罚，其处罚行为有违于行政合理原则下的比例原则。（2）行政处罚考量因素欠缺。新海安法对所管辖海域的船舶均采用统一的处罚标准，未考虑船舶吨位因素，这导致针对同一违法行为，大型船舶与小型船舶面临同样的罚款额度。这样的处罚对小型船舶而言显得过于严苛，容易引发过罚失当问题，不利于实现个案的实质正义。考虑到小型船舶所有人大多在背景、资历方面不如大型船舶公司，而且在营运收人、经营状况方面也远不及大型船舶公司，因此在未考量船舶吨位的情况下实施统一处罚标准，对经营规模不同的违法当事人产生的威慢效果必定不同。同时，过重的行政处罚可能导致当事人对处罚结果产生抵触情绪。长此以往，不仅容易引发执法机关与当事人的矛盾冲突，也不利于保护小型船舶所有人的权益。2.2行行政处罚程序不完善2.2.1处罚程序缺之灵活性尽管新修订的行政处罚法规定的简易处罚程序中金额也有所上涨，但处罚金额仍远远低于海安法中的处罚规定。根据行政处罚法对简易程序的规定，简易程序适用违法事实确凿、具有法定依据、且罚款金额较小的案件。由于海事领域的专业性和特殊性，其处罚金额普遍高于一般处罚金额，进而导致对于大部分海事案件几乎没有可以适用的简易程序，而只能适用普通程序。相较于简易程序，普通程序不仅对执法人员的专业素质要求更高，对证据的要求也有所提高。由于船舶18http:/的流动性特点，执法人员在取证、案件调查方面需要的时间更长，这提升了执法成本。尤其在当事人是外地船员的情况下，调查取证工作更是不便，严重影响了执法办案效率。2.2.2 处罚程序行使不规范“轻程序、重实体”一直是我国行政法规建设中长期存在的问题，不重视处罚程序容易导致执法程序违规现象。如针对涉及数额较大的处罚，海事管理机构在作出处罚决定前，未充分告知当事人享有听证权、申请行政复议及行政诉讼等相关权利，从而导致发生行政处罚纠纷。一方面，由于海安法修订不久，执法人员对于海事行政处罚的规定不甚了解，对于行政处罚程序的变化尚在学习中；另一方面，因执法人员专业素质不高，引发处罚程序行使不规范。考虑到海事监管的专业性较强，执法人员不仅需要具备严谨的法律思维和相关的法律知识，还需要了解海事专业的背景知识，因此执法人员的专业素质需要进一步提高。3对 策3.1明晰行政处罚适用标准新海安法关于行政处罚的规定更加具体，但法律层面的规定难免抽象化、原则化。由于处罚标准缺乏明确说明，导致可操作性较差，因此建议细化处罚条款，明晰行政处罚适用标准，使得在行政执法过程中适用的处罚条款更加准确。这样才能有助于执法人员加深对各处罚规定的理解，明晰具体内涵，有利于全面贯彻新海安法各项要求。（1）细化违法情节考量因素。明确不同违法情节下具体的处罚标准，尤其针对“从轻情节”“严重情节”的具体适用标准给予合理阐述。行政处罚的规定应考虑违法行为与损害后果之间的比例关系，即行政处罚的实施和设定须与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相适应，否则就有显失公平之嫌，同时也会影响执法效果。执法人员在实施处罚行为时，需要考虑到当事人的主观故意程度、危害程度和实际后果等因素，水运管理第45 卷第8 期2 0 2 3 年8 月水运法规在法律框定的处罚幅度内根据不同的违法情节划分出更加细致的处罚幅度区间，细化处罚幅度的认定。将船舶吨位纳人处罚考量因素。由于处罚金额的大幅提升，在未考虑船舶吨位因素的情况下对各类型船舶施以同一梯度的处罚标准，无法保障个案的实质公平。特别在法治化营商环境背景下，需要做到科学合理地立法、执法，建立共建、共治、共享的社会治理格局。（2）合理行使自由裁量权。新海安法实施后，较高的罚款容易造成当事人对行政执法的不理解。针对这一问题，海事执法部门应当充分考虑违法行为实际或可能产生的危害后果，结合案情合理行使自由裁量权。一方面，应防止自由裁量权的过度滥用，通过对规则的细化以避免自由裁量权的滥用，借助具体的、明确的、细化的规则填补法律规定的空白。如设置裁量基准将对相关因素的考量划分不同幅度的处罚内容，以避免裁量权的滥用。另一方面，也应防止自由裁量权被过度遏制而导致裁量的僵化。对此，可以考虑将法律规定留有一定空白，如设置逸脱机制，当基准设置针对个案不适用时，通过突破裁量基准的规定实现公正执法。总之，裁量权的行使不得肆意滥用也不可过度僵化，合理行使裁量权才符合裁量权存在的意义和目的。3.2完善海事行政处罚程序新海安法实施后，对违法行为的处罚力度大幅提升，违法的当事人极有可能对处罚结果、程序等产生质疑，进而增加海事行政处罚被诉的风险。因此，海事管理机构除了要规范行政执法程序、加强执法人员对新海安法的学习外，还应通过制定配套法规以完善处罚程序，使处罚程序的适用更灵活、便利。（1）明确简易程序适用规定。在对简易程序的制度管理方面，首先，建议海事管理部门对常见的海事违法行为进行梳理，将符合简易程序的行为归纳整理后供基层执法人员参考，以便执法人员对符合条件的案件进行快速、便捷的处理；其次，建议考虑到海事领域的特殊性及专业性，以新海安法和行政处罚法内容为参考，完善细化海事领域的简易程序规定，明确简易程序的适用范围、证据种类等。简易处罚程序是行政法高效便民原则的体现，在缩短执法人员办案时间、提升执法效率的同时，减少占用当事人时间，使他们能更快投人到经营活动中，有助于维持航运市场活力。（2）规范行政处罚权的行使程序。随着新海安法的实施，海事行政处罚力度的变化可能触及违法当事人的心理承受底线，进而引发不必要的行政纠纷。因此，海事执法人员需要遵循规范的行政处罚程序，避免产生因行政处罚的程序不规范而导致的行政处罚纠纷。具体而言，执法人员应加强对新海安法及配套法律法规的学习，明确处罚相关规定及处罚程序的适用范围；执法人员在作出处罚决定前，应当充分听取当事人意见，允许当事人进行陈述和申辩，并告知当事人作出处罚决定的事实、理由、依据以及依法享有申请行政复议、行政诉讼等权利；对于符合法定听证案件的处罚，还应通过召开听证会的方式规范实施听证程序。通过规范行政处罚权的行使程序，使新海安法的各项措施能落到实处。4结 语由于新海安法对海事行政处罚的相关规定变化较大，导致基层在执法实践过程中出现各种执法困境，如行政处罚标准不甚清晰、行政处罚程序不完善等。鉴于此，通过分析新海安法实施后行政处罚变化对执法活动的影响，提出了要明晰行政处罚适用标准和完善海事行政处罚程序的路径。目前，新海安法仍处于实施初期，新法的推进需要循序渐进的过程，处罚幅度的大幅提升必然要经历一段时间的“接受期”。因此,未来仍有必要对新海安法进行进一步细化，以利于推动我国海运事业的发展。水参考文献：1何心竹.以新旧处罚实例对比分析新海上交通安全法严格法律责任意义 J.中国海事，2 0 2 2(9)：16-18.E-mail:SYGL19.