特别法人定位下农村集体经济组织财产权制度重构探讨_梅龙生.pdf

第 32 卷 总第 157 期Vol.31 Sum No.1572023 年第 1 期No.1,2023广东开放大学学报JOURNAL OF GUANGDONG OPEN UNIVERSITY【摘要】在特别法人定位下，我国农村集体经济组织财产权制度有必要进行重构。集体所有是我国公有制经济的组成部分，同时农村集体经济组织兼具营利性和社会保障等职能，其财产权制度重构不能简单照搬其他类型法人财产权制度。我国农村集体经济组织财产权制度重构应当以坚持社会主义公有制经济制度为基础，以特别法人定位为前提，以农村集体经济组织财产股权化为主线。我国农村集体经济组织财产权制度重构的内容主要包括：股权配置制度、经营决策制度、财产流转制度、行政监管制度、损害救济制度和有限破产制度等。【关键词】农村集体经济组织；特别法人；财产权制度；重构【中图分类号】D922.4【文献标识码】A【文章编号】2095932X（2023）01004508特别法人定位下农村集体经济组织财产权制度重构探讨梅龙生 秦静（河南财经政法大学，河南郑州，450046）【收稿日期】20230107【作者简介】梅龙生（1968），男，河南固始人，河南财经政法大学副教授；秦静（1987），女，河南新乡人，河南省高级人民法院法官助理。2017年10月1日施行的中华人民共和国民法总则首次规定了农村集体经济组织可设立为法人，并将其归类于特别法人。2021年1月1日施行的我国民法典延续了民法总则的规定。在此之前，我国民事立法及民法理论一般将农村集体经济组织定位为非法人组织，其财产权制度也是基于非法人组织的定位而设置。若将农村集体经济组织设立为法人，就意味着农村集体经济组织具备人格独立、财产独立和责任独立的基本特征。在特别法人定位下，农村集体经济组织在成立制度、组织构造制度、股权配置及行使制度、财产范围及流转制度、经营管理制度、财产保护制度、收益分配制度、监管制度、清算和破产制度等诸多方面必然不同于非法人组织，当然和其他法人的各项制度也有所区别。在特别法人定位下，农村集体经济组织各项制度，特别是其财产权制度必须重构，否者将会发生现行农村集体经济组织财产权制度与农村集体经济组织特别法人定位难以契合的结果。因为我国农村集体经济组织财产权制度具有政治职能、经济职能和社会保障职能，所以我国农村集体经济组织财产权制度重构不能简单照搬其他类型法人财产权制度，如公司财产权制度和农民专业合作社财产权制度等，而应当在现有农村集体经济组织财产权制度基础上，在特别法人定位下，重构我国农村集体经济组织财产权制度。一、我国农村集体经济组织财产权制度立法现状和不足（一）我国农村集体经济组织财产权制度立法现状建国后，我国农村集体经济组织的发展历程大致可以分为两个时期：“政社合一”时期和“政社分离”时期。在上述两个时期，农村集体经济组织财产权制度也相应发生了一些变化。“政社合一”时期开始于20世纪50年代初期的农业互助合作化运动。在该时期，农村集体经济组织的形式为“三级所有、队为基础”的人民公社体制。上个世纪60年代初期，“政社合一”的农村集体经济组织逐步建立，人民公社成为农村集体经济组织的基本形式。人民公社既具有政治组广东开放大学学报 （第 32 卷 总第 157 期）462023年第 1 期织属性，又具有经济组织属性1。该时期，集体经济组织财产权由人民公社或者生产大队行使，按劳分配和按需分配是农村集体经济组织主要的分配方式。“政社分离”时期开始于我国农村改革开放以后，1983年10月中共中央、国务院专门颁发了关于实行政社分开建立乡政府的通知，要求“政社分开”，在生产大队一级恢复建立基层群众性自治组织，并和农村集体经济组织相分离。该时期，农民集体或者农村集体经济组织作为其财产权的主体，只是享有财产权，财产权的行使由村委会代为行使。由于该时期我国大部分地区已经实行了农地承包经营改革，农村集体经济组织收益的分配方式也发生较大变化，成员资格是农村集体经济组织收益分配的主要依据。我国现行农村集体经济组织财产权的相关制度主要分散规定在我国民法典和土地管理法等法律法规中。具体而言，我国民法典第二百六十条规定了农民集体所有的财产范围，土地管理法第十条规定了农民集体土地所有权，民法典第二百六十一条、第二百六十二条和第二百六十三条对农民集体所有的财产经营管理、收益分配和法律保护等方面进行了规定。从立法层面看，上述法律仅仅对农民集体财产权作了原则性规定，且内容较为分散；农村集体经济组织财产的范围、经营决策、利益分配和损害救济等诸多具体制度并不完善。从司法实践角度看，上述法律规定均是原则性规定，滞后于司法实践的需求，不能有效解决农村集体经济组织财产纠纷案件，更不利于农村集体经济组织及其成员利益的保护。当前，我国部分省、市也制定了规范农村集体经济组织的地方性法规和地方性规章，地方性法规如浙江省人大常委会制定的浙江省村经济合作社组织条例，地方性规章如广东省人民政府制定的农村集体经济组织管理规定，湖北省人民政府制定的湖北省农村集体经济组织管理办法，浙江省农业厅制定的浙江省农村集体资产股权管理暂行办法等。上述地方性法规和地方性规章规定的农村集体经济组织财产权制度主要是根据当地具体情况制定，能够很好地适应当时和当地的社会需求，有力地促进了农村经济发展。就上述地方性法规和地方性规章的本身而言，其缺陷显而易见，一是上述地方性法规和地方性规章因时因地而制定，适用时间和地域范围有限；二是有些规章立法水平不高，其设置的诸多制度，特别是农村集体经济组织财产权制度缺乏系统性和前瞻性，且未能考虑农村集体经济组织的特别法人定位。（二）特别法人定位下我国现行农村经济组织财产权制度立法的不足随着我国政治、经济和社会改革的不断推进，我国现行法律、地方性法规和地方性规章规定的农村集体经济组织财产权制度的不足逐步显现，难以解决农村经济改革中出现的各种新问题。特别在我国民法典对农村集体经济组织的特别法人定位情况下，我国现行农村集体经济组织财产权制度的立法不足也愈加明显，主要表现在以下方面。第一，农村集体经济组织的财产权的权利主体不明确。我国村民委员会组织法第八条规定，农民集体所有的财产由村民委员会代为管理；村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权。尽管该规定是权宜之计，但该规定却导致农村集体经济组织财产权的权利主体不明确。实践中，村民委员会虽然事实上是农民集体或者农村集体经济组织的代理人，但却往往以权利人自居。由于缺乏有效监督，该条规定很容易诱发代理人的道德和诚信危机，导致乡村基层工作人员贪污、浪费农村集体经济组织财产的现象大量出现，致使农村集体经济组织财产流失严重2。我国未来农村集体经济组织财产权制度的立法首先要解决的问题就是明确农村集体经济组织财产权的权利主体。无论是在理论层面上还是在立法层面上，农村集体经济组织财产权的主体当然是农村集体经济组织。实践中，在我国一些农村地区，农村集体经济组织及其成员，甚至地方政府的工作人员都未能真正意识到农村集体经济组织是独立的民事主体，而是将农村集体经济组织和农村群众性自治组织混为一谈。权利主体不明确，财产范围不明确，直接导致农村集体经济组织难以行使其财产权，严重损害农村集体经济组织利益和其成员利益。第二，农村集体经济组织成员的成员权具47政治法律梅龙生 秦静:特别法人定位下农村集体经济组织财产权制度重构探讨体包括哪些内容及如何行使，没有明确的法律规定。作为农村集体经济组织的成员农民，其对农村集体经济组织财产应当享有的重要权利包括经营决策权、监督管理权和收益分配权，上述权利应当是其成员权的主要内容。虽然我国法律中对上述权利有些原则性规定，但是却缺乏具体的法律规定；在实践中，这些原则性规定的可操作性差。另外，上述权利如何行使，我国现行法律、法规也没有系统且完善的规定，直接导致农村集体经济组织成员的上述权利行使几乎没有法律保障，进而使农村集体经济组织财产权代为行使者处分农村集体经济组织财产时缺乏行之有效的监督。在特别法人定位下，赋予农村集体经济组织成员享有成员权，特别是经营决策权和监督管理权，那么农村集体经济组织成员就可以对农村集体经济组织财产依法行使上述权利。第三，在农村集体经济组织财产保护方面，我国现行法律缺乏完善的行政监管制度和司法救济制度。由于农村集体经济组织财产属于公有财产，非常有必要进行行政监管；而我国现行法律、法规并未规定具体的行政监管条件、监管程序和监管的方式等。实践中，尽管有些地方政府出台了一些非规章性文件，但这些文件并没有严格的监管标准和监管方式，可操作性差，效果也极不理想。另一方面，司法救助法律制度缺失，尤其是程序性制度缺失。理论上，尽管农村集体经济组织及其成员可以成为适格的原告，能够以自己的名义提起诉讼或者代位诉讼；而在实践中，由于村民委员会代行农村集体经济组织的职权，农村集体经济组织很少以自己的名义提起诉讼，其成员以自己的名义提起代位诉讼也没有法律依据。第四，中共十八届三中全会提出了农村集体经济组织财产股权化论断，但农村集体经济组织的财产如何股权化，是集体股和成员股共存，还是只包含成员股，股权是否能够自由流转，我国现行法律并没有予以回应。目前，我国个别省份制定了农村集体经济组织财产股权化的地方性法规或者地方性规章，但缺陷明显。一是地方性法规或者地方性规章效力层级较低，各地发生的农村集体经济组织财产股权化纠纷，司法机关是否参照各地方政府制定的规章完全由其自行决定，其结果是相同或者相似的农村集体经济组织股权纠纷各地裁判结果迥异；二是各地股权化的做法不一，甚至在股权类别方面都未能一致；特别是在集体股和成员股行使及保护方面，差别更大。在上述情况下，无法通过司法手段实现保护农村集体经济组织财产权的目的。在特别法人定位下，虽然农村集体经济组织财产股权化问题的解决就具有了法律基础，但在股权类别、股权行使与保护、股权收益分配和股权流转等方面，问题仍然未得到有效解决。第五，在特别法人定位下，农村集体经济组织法人能否破产，其财产均可以作为破产财产，我国现行法并没有明确的法律规定。农村集体经济组织的营利性决定了农村集体经济组织可以破产；而农村集体经济组织的社会保障职能又要求农村集体经济组织不能破产。针对上述问题，我国现行法律、法规对此并没有解决方案。在是否设置农村集体经济组织法人破产制度以及如何设置破产制度问题上，应当兼顾农村集体经济组织法人的营利性和社会保障性两个方面的特点。在特别法人定位下，我国未来农村集体经济组织法可以规定农村集体经济组织不同于营利法人的破产制度，即对农村集体经济组织规定有限破产制度。具体做法是：对农村集体经济组织的财产区别对待，其经营性资产可以作为破产财产，其资源性资产和公益性资产不能作为破产财产。二、特别法人定位下农村集体经济组织财产权制度重构的基础和前提（一）社会主义公有制是农村集体经济组织财产权制度重构的基础社会主义公有制包括全民所有制和劳动群众集体所有制，社会主义公有制是社会主义优越性的根本所在，也是区别于其他社会形态的主要标志。即使是在特别法人定位下，农村集体经济组织财产权制度重构也不能背离社会主义公有制，这是维护我国基本经济制度的根本要求。另外，农村集体经济组织的社会保障职能也离不开集体经济的发展；如果将农村集体经济组织财产通过股权化方式完全私有化，则农村集体经济组织的制度保障职能和社会保障职能必将丧失。基于上广东开放大学学报 （第 32 卷 总第 157 期）482023年第 1 期述原因，在农村集体经济组织的股权类别中，必须设置集体股。近些年来，有人建议将我国农村群众集体所有的土地私有化，以适应市场经济发展的需要。这种观点不仅背离了农村集体经济组织设立宗旨，而且也背离了我国社会主义的基本经济制度，实不可取。（二）农村集体经济组织的特别法人定位是重构其财产权制度的前提1983年10月，中共中央、国务院专门颁发了关于实行政社分开建立乡政府的通知，农村开始逐步实现“政企分开”。在实践中，农村集体经济组织和农村群众性自治组织并没有真正分离，二者混为一体，许多地方都是“一套班子、一个牌子”，农村集体经济组织很难有自己的独立意志。作为立法认可的民事主体，农村集体经济组织并没有真正实现独立人格、独立财产、独立责任。农村集体经济组织没有真正行使其财产所有人的权利，其财产权利实际上被村民委员会、或者被地方政府代为行使，农村集体经济组织对其财产决策、管理、处分的权利几乎被完全剥夺。农村集体经济组织财产权的权利主体缺位，地方政府或者村民委员会的越位。这种做法造成的不利后果明显：第一，在法治观念方面，无法培育农村集体经济组织法人财产权观念和农村集体经济组织法人意思自治观念，更无法培育农村集体经济组织法人成员的权利保护意识。第二，在权利保护方面，上述做法可能严重损害农村集体经济组织法人及其成员的合法权益，更制约了农村集体经济组织法人成员管理、保护和监督农村集体经济组织法人财产的积极性。我国民法典明确规定农村集体经济组织可依法取得法人资格，该规定的重要意义不仅在于观念引导，使参与经济活动的民事主体，都能切实认识到农村集体经济组织不仅是法律意义上的民事主体，而且也是市场交易主体，具有独立的人格、独立的财产，且能够独立承担民事责任。在农村集体经济组织财产权制度重构时，必须围绕农村集体经济组织特别法人的定位，各项制度均应当以特别法人定位为核心展开；完全可以这样说，特别法人的定位是农村集体经济组织财产权制度重构的前提。在重构农村集体经济组织财产权制度时，要重点考虑农村集体经济组织法人的独立人格、独立财产和独立责任基本特点，这是构建农村集体经济组织财产权制度各项具体内容的前提条件和基本条件。三、特别法人定位下农村集体经济组织财产权制度重构的考量因素特别法人定位下，我国农村集体经济组织财产权制度重构将受到多种因素影响，除了股份化是必须考虑的因素之外，农村集体经济组织成员权利的保障，资源性资产和公益性资产是否限制流转等，都是需要考量的因素。（一）农民集体所有的财产能否股份化和如何股份化关于农民集体所有的财产能否股份化，在政策和理论层面争议不大。但是如何股权化，争议较大。实践中，我国当前农民集体所有的财产股份化的模式主要有：上海模式、东莞模式、浙江北仑模式和南海模式等3。其中，东莞模式将股份分为两类，即集体股和成员股，该种模式较为合理。长期以来，我国农民集体所有的财产之所有利用效率低下，流失严重，主要是权利主体的主体观念丧失，权利意识淡薄；其成员更无主体意识，他们对集体财产的利用效率、监督管理并不积极。解决上述问题最有效的方法是将农民集体所有的财产股份化，使农村集体经济组织的成员成为股东，提高其对农村集体经济组织财产决策经营和监督管理的积极性。更为重要的是，农民集体所有的财产股份化是重构农村集体经济组织财产权制度的主线，农村集体经济组织法人的诸多制度均要围绕农民集体所有的财产股权化展开，如股权配置制度、收益分配制度、经营管理制度和权利救济制度等。（二）如何健全农村集体经济组织成员权益的保障措施公司的股东对公司享有股东权，与此相类似，农村集体经济组织法人的成员应当依法享有成员权。具体而言，农村集体经济组织法人成员权是集体经济组织成员依照法律及章程对集体经济组织财产权的行使和其他重大事务处理所享有的管理权及收益分配权等权利的总称4。基于法49政治法律梅龙生 秦静:特别法人定位下农村集体经济组织财产权制度重构探讨人和其成员关系的一般理论，农村集体经济组织成员对该组织财产当然享有经营管理权、收益分配权和监督权。上述权利本应是成员权的基本内容，但在我国现有法律、法规中，农村集体经济组织成员的经营管理权、收益分配权和监督权等却被漠视，特别是代表农村集体经济组织诉讼的权利。农村集体经济组织法人财产权制度的重构必须明确其成员有参与农村集体经济组织法人财产的经营决策、利润分配的权利，尤其是损害救济权。当农村集体经济组织法人成员的成员权受到损害时，以自己的名义提起诉讼；此时，农村集体经济组织法人成员本人是适格的原告。只有健全了农村集体经济组织法人成员权益的保障制度，才能有效保护农村集体经济组织的成员权益。（三）农民集体所有的资源性资产和公益性资产股权化后是否限制流转农民集体所有的财产应当分为三类，即经营性资产、资源性资产和公益性资产。上述资产股权化后，经营性资产应当允许自由流转，而公益性资产和资源性资产，特别是土地所有权应当禁止流转。除了合法征收之外，农村集体土地所有权禁止流转主要考虑三个因素，一是经济制度因素。集体所有和国家所有是我国公有制经济的两种表现形式，农民集体所有的资产最重要的是土地所有权，土地所有权是农村集体所有权的基石；如果可以随意流转，则集体所有就丧失了财产基础和经济基础。二是法律因素。正是基于我国基本的经济制度，我国土地管理法第二条第三款明确规定，土地所有权禁止转让，即土地所有权依买卖、赠与等方式流转或者以土地所有权作为出资，均违反法律的强制性规定，应当无效。三是农村社会保障因素。当前，我国农村的社会保障仍然主要依靠农村集体经济组织，而在我国大多数地方，农村集体经济组织的社会保障功能的实现主要靠土地收入，如果土地所有权可以流转，则农村的社会保障任务将无法完成。基于上述原因，农村土地所有权禁止流转。当然也有例外，在允许农村集体经济组织法人合并、分立，乃至破产的情况下，集体土地所有权可以在农民集体之间，或者在国家和农民集体之间进行流转。由于我国农村集体经济组织的主要职能是从事生产经营活动，并且以其财产独立承担责任，因此，除资源性资产及其他公益性资产之外，必须赋予农村集体经济组织法人对其其他财产享有处分权，即自由流转的权利。该权利是构建农村集体经济组织法人合并、分立，乃至破产制度的基础。我国有学者认为，农村集体经济组织法人不可适用破产制度，也不可清算5。此种观点显然有损于农村集体经济组织法人有效参与市场经济活动，有损于他方当事人利益。同时，基于政策或者经济发展等原因，农村集体经济组织法人也可能出现合并、分立情况，进而就需要对合并或者分立的农村集体经济组织法人进行清算。综上，农村集体经济组织法人对其资源性资产和公益性资产限制流转是必要的，对经营性资产允许流转更是农村集体经济组织实现营利性宗旨的重要手段。四、特别法人定位下农村集体经济组织法人财产权制度重构的主要内容近年来，我国学者对农村集体经济组织财产权制度重构问题已经进行了一些有益探索，形成了一些颇有见地的学术观点。主要包括：农村集体经济组织应按照财产权规则重构成员权制度，依据市场规则建立主体运行制度6。农村集体经济组织财产范围要有明晰的界定，并进行确权登记，即建立农村集体经济组织财产权的确认制度7。农村集体经济组织财产权行使应当受到行政机关的监管，即建立农村集体经济组织财产权保护机制。农村集体经济组织不能破产，其财产当然也不能作为破产财产被分配，农村集体经济组织的财产能否作为清算财产8。总体而言，当前我国学者对农村集体经济组织财产权制度重构研究是零散的，对我国农村集体经济组织财产权制度的研究并未形成系统且完整的观点和理论。从我国农村集体经济组织基本职能的角度看，其财产权的基本法律特征包括三个方面。第一，从宪法等公法的角度讲，农村集体经济组织以社会主义的公有制为基础、以农民集体所有的财产为主要生产资料的社会主义经济组织，其财产权是我国公有制经济的重要组成部分。从宪法等公法角度讲，农村集体经济组织法人财产权制度具有维护社会主义基本经济制度的政治职能。广东开放大学学报 （第 32 卷 总第 157 期）502023年第 1 期第二，从私法的角度看，农村集体经济组织法人为民事主体，依法设立，有自己独立名称，有执行和监督等组织机构，有经营场所，有独立于成员的财产，在一定的财产范围内独立承担民事责任，完全符合私法主体的资格条件。从私法角度看，农村集体经济组织对其财产当然享有占有、使用、收益和处分等民事权利，同时也享有利用其财产对外设定担保、对外投资入股等自由流转的权利。第三，从社会保障法的角度看，农村集体经济组织承担着农村社会保障功能，其财产也必须用于保障其成员的生存和发展。鉴于农村集体经济组织职能的特殊性，农村集体经济组织财产权制度重构不能脱离上述基本特性。（一）股权配置及流转制度在特别法人定位下，我国农村集体经济组织法人的股权结构可由集体股和成员股组成。首先，以农民集体所有的土地等资源性资产以及各种公益设施等公益性资产作为出资，设置集体股，农民集体持有集体股，这是农村集体经济组织法人和公司法人的主要区别之一。集体股的收益应当归农民集体所有，可作为农村社会保障和公共事务的经济来源，实现农村集体经济组织的社会保障职能。集体股不得流转，即不能转让、抵押、赠与等，农民集体所有的土地等资源性资产以及各种公益设施等公益性资产也不得作为破产财产。其次，农民集体所有的经营性资产可以根据其成员数量划分若干等份，作为成员股，由其成员享有，成员股具有身份属性，只能在农村集体经济组织成员之间转让。成员股收益除了可以分配给农村集体经济组织成员之外，根据成员大会决定，也可以提取任意公积金。最后，至于集体股、成员股在农村集体经济组织法人全部股权中所占比例，可以对集体所有的各种财产评估后，按照其客观价值予以确定，当然，也可以由农村集体经济组织成员大会协商决定。（二）经营决策制度在特别法人定位下，行之有效的方法是农村集体经济组织财产的经营决策应当贯彻公正公开、民主管理、民主决策原则，由其全体成员共同参与决策9。基于此，农村集体经济组织应成立成员大会或者成员代表大会，并作为其权力机关，行使农村集体经济组织财产经营决策权。农村集体经济组织成员大会行使经营决策权，并通过表决方式行使。农村集体经济组织每年至少召开一次成员大会，对农村集体经济组织的生产经营计划、投资计划、重大财产处分、盈余分配、分立合并和申请破产等重大事项进行表决；一股一票，赞成票过三分之二通过；对于其他事项，赞成票过半数通过。除了上述决策内容之外，农村集体经济组织的重大人事安排和重大财务管理也可纳入到表决范围之内，这样不仅可以避免农村集体经济组织财产权的主体缺位，也能强化农民作为农村集体经济组织成员的权利意识。同时，农村集体经济组织法人应当成立理事会，由理事会贯彻执行农村集体经济组织成员大会的各项决议。（三）财产流转制度基于农村集体经济组织目的的特殊性，其财产流转不同于企业法人的财产流转。农村集体经济组织法人财产流转制度主要包括以下内容：一是流转财产的范围。农村土地的集体所有不仅是集体所有制的基础。也是农村社会保障等公益事业的主要经济来源，更是我国社会主义公有制经济的基础，因此，除了法律规定的由集体所有的土地可以通过征收变更为国家所有之外，集体土地所有权不得在其他民事主体之间自由流转，其他公益性资产也不得流转。由于农村集体经济组织也具有营利性的法人目的，除了上述集体土地所有权等资源性资产和各种公益设施等公益性资产之外，农村集体经济组织的其他财产均可以纳入自由流转的范围之内，这样才能促进农村集体经济组织财产增值和保值目标。二是流转的方式。农村集体经济组织的财产和其他民事主体的财产一样，可以采取转让、抵押、互换等方式自由流转。农村集体经济组织财产的自由流转对活跃农村市场，促进农村土地规模化经营和促进农村经济发展均具有重要意义。在立法、行政和司法层面，应当尽量减少对农村集体经济组织财产自由流转的干预。三是流转的程序。农村集体经济组织财产的流转应当严格按照法律规定和其章程规定的条件和程序进行流转，处置重大资产应当召开成员大会来表决决定，并向行政机关相应51政治法律备案。（四）行政监管制度当前，我国部分地区农村集体经济组织的财产流失严重，其主要原因是缺乏有效的监管。一方面，农村集体经济组织财产权权利主体缺位，农民即使想行使其成员权也无法律制度保障。另一方面，地方政府的行政监管制度不健全，不能制度化、程序化和常态化，人浮于事现象严重，监管不力。笔者认为，除了从私法角度，赋予农村集体经济组织及其成员对农村集体经济组织财产的监督管理权之外，还应当建立行之有效的行政监管制度。行政监管主要从两个方面入手：一是重大财产处置的行政备案制度。即农村集体经济组织法人在处置重大财产或者决定其他重大事项时，不仅要经过成员大会决议通过，而且必须到县级或者区级政府相应的行政主管部门备案。备案制度不仅能够使地方政府及时了解农村集体经济组织的重大财产变化情况，而且能够使地方政府对损害农村集体经济组织财产权益行为及时制止。二是年度审计制度。即在每个会计年度，要对农村集体经济组织的财产进行行政审计，这是行政监管的主要方式。地方政府对农村集体经济组织进行行政审计，不仅能够反映农村集体经济组织年度财务情况，而且也是地方政府对农村集体经济组织监管最直接的方式。（五）损害救济制度在特别法人定位下，参照我国公司法相关公司损害救济方面的规定，我国未来农村集体经济组织立法应当建立农村集体经济组织财产损害救济制度，这是保护农村集体经济组织财产权益的主要手段。其一，当农村集体经济组织财产权益受损时，农村集体经济组织应当是适格原告，可以以自己的名义起诉，农村集体经济组织的执行机构（理事会）和监督机构（监事会）也可以代表农村集体经济组织起诉。其二，在农村集体经济组织的执行机构、监督机构怠于行使权利时，农村集体经济组织的成员可以以农村集体经济组织名义起诉，诉讼后果由农村集体经济组织承担，即所谓的成员代表诉讼。成员代表诉讼作为一种替代救济措施，不仅有利于对农村集体经济组织财产保护，也有利于保护农村集体经济组织及其成员的合法财产权益。（六）有限破产制度优胜劣汰是市场经济基本规则，破产制度就是为了实现该规则而设置。破产制度是企业法人退出市场、对其剩余资产进行破产分配并终止民事主体资格的制度。该制度的主要功能包括三个方面：一是维护市场经济正常秩序、化解市场交易风险。二是强化对债权人合法权益的保护，实现平等、公平公正私法价值10。三是提高资产利用效率，实现资源优化配置。由于农村集体经济组织具有营利性职能，为了维护市场经济正常秩序，化解市场风险，实现平等、公平、公正的私法价值，我国有必要建立农村集体经济组织法人破产制度。同时，由于农村集体经济组织法人承担一定的社会保障等公益职能，不同于一般的营利性法人。我国未来的农村集体经济组织法人立法，可以参照我国企业法人破产的相关法律、法规的规定，建立农村集体经济组织法人的破产制度。鉴于农村集体经济组织法人宗旨的特殊性，其破产制度和企业法人破产制度存在重要区别，主要表现在以下三个方面。第一，破产财产的范围有限。破产财产的范围仅限于经营性资产，资源性资产和公益性资产不得划入破产财产的范围；如果将资源性资产和公益性资产划入破产财产范围，其后果将损害我国社会主义公有制经济制度，农村集体经济组织法人的社会保障职能也将丧失。第二，除了分立、合并等情况外，农村集体经济组织法人不得因破产清算而被注销，因为农村集体经济组织法人的破产财产被清算之后，农村集体经济组织法人仍然需要承担其他职责，如社会保障等公益职能。第三，农村集体经济组织法人被司法机关宣告破产之后，其农村集体经济组织法人成员身份不变，包括依法享有土地承包权在内，其享有的身份利益不受影响，并且与身份相关的财产利益，如资源性资产和公益性资产的收益分配权仍然享有。五、结语在特别法人定位下，基于农村集体经济组织法人财产的集体所有、自主经营、独立核算、民梅龙生 秦静:特别法人定位下农村集体经济组织财产权制度重构探讨广东开放大学学报 （第 32 卷 总第 157 期）522023年第 1 期主管理和社会保障等法律性质，以及农村集体经济组织法人营利性和公益性职能，我国未来农村集体经济组织立法应当重构独具特色的农村集体经济组织财产权制度。该制度的设立应当以坚持社会主义公有制经济制度为基础，以农民集体所有的财产股权化为主线，以促进农村经济发展为目标，提高农民收入，做到公私兼顾。该制度的主要内容包括：股权配置制度、经营决策制度、财产流转制度、行政监管制度、损害救济制度和有限破产制度等。在上述制度的基础上，建立完善的农村集体经济组织法人现代产权运行体制。【参考文献】1 童彬.农村集体经济组织的现实困境和法律构造研 究 J.重庆理工大学学报（社会科学），2018（5）:111.2 高达.农村集体经济组织成员权研究 D.重庆：西南 政法大学，2014:22.3 赵万一，张长健.农村集体经济组织法权关系的创新 以社区型股份合作制法人组织的构建为研究对象 J.西南民族大学学报（人文社会科学版），2012（6）:90.4 王利明.物权法研究（上卷）M.北京：中国人民大学 出版社，2007：537.5 杜国明.农村集体经济组织立法探讨 J.法学杂志，2010（5）:41.6 张安毅.我国农村集体经济组织的角色扭曲与社会 变革背景下的立法 J.理论与改革，2017（3）:130.7 陈现宾，石珩，姜武汉.明晰集体土地财产权，确权 先行 N.中国国土资源报，2011-11-16(09).8 屈茂辉.农村集体经济组织法人制度研究 J.政法 论坛，2018（2）:39.9 杜国明.农村集体经济组织立法探讨J.法学杂志，2010（5）:42.10 张艳丽.现代破产法立法目标与制度构成 J.北京 理工大学学报（社会科学版），2006（1）:34.（责任编辑：楚和）Discussion on Reconstruction of Property Rights System of Rural Collective Economic Organizations Under Positioning of Special Legal PersonMEI Long-sheng QIN Jing(Henan University of Economics and Law,Zhengzhou,Henan,China,450046)Abstract:Under special legal person positioning,it is necessary to reconstruct the property rights system system of rural collective economic organizations in China.Collective ownership is an integral part of Chinas public ownership economy.At the same time,rural collective economic organizations have for-profit and social security functions,etc.property rights system reconstruction cannot simply copy the property rights system of other types of legal persons.Reconstruction of property rights system of rural collective economic organizations in China should be based on the socialist public ownership economic system,with premise of positioning of special legal person,and the property equity of rural collective economic organizations as the main line.The reconstruction of property rights system of rural collective economic organizations in China mainly includes:equity allocation system,operation decision-making system,property transfer system,administrative supervision system,damage relief system and limited bankruptcy system,etc.Key words:Rural collective economic organizations;Special Legal Person;property rights system system;Reconstruction