完善基层公益诉讼检察参与社会治理的对策分析.pdf

412024年第 1 期北京政法职业学院学报总第 125期中图分类号:D925.2 文献标识码:A 文章编号:16729285（2024）0100416完善基层公益诉讼检察参与社会治理的对策分析杨艳芬 陈 博*【摘 要】随着社会的发展，基层公益诉讼的重要性日益凸显。作为社会治理的重要参与者，检察机关在基层公益诉讼中具有重要作用。本文对当前公益诉讼检察参与社会治理的情况进行分析，并在此基础上找出了基层公益诉讼检察参与社会治理存在的问题，如社会认知度不足、应用层面受限、效用与回报不匹配以及办案经费保障不到位等。最后有针对性的提出了相应的解决措施，包括增加法制教育普及，推广公益诉讼、优化公益诉讼工作机制，政府部门提供必要的资金支持、技术支持和人力保障以及建立公益诉讼的评估机制等这些对策和建议，可以有效地推动基层公益诉讼的进一步发展和提升检察机关在社会治理中的作用。【关键词】公益诉讼检察 社会治理 公共利益近年来，我国社会治理领域的改革和发展不断取得重要进展，但在基层公益诉讼检察参与方面仍存在许多问题和挑战。基层公益诉讼检察参与作为一项重要的社会治理手段和法律工作，对于推动社会公平正义、保护人民群众合法权益具有重要意义。1然而，由于各地区基层治理水平和法治观念存在差异，基层公益诉讼检察参与工作在一些地方尚未得到妥善落实和推进。此外，基层检察机关在工作中还面临着社会认知度不足、应用层面受限、效用与回报不匹配以及办案经费保障不到位等问题。为了进一步完善基层公益诉讼检察参与的工作，本文拟对当前存在的问题进行分析，并提出相应的对策，以期为基层公益诉讼检察参与的发展提供有益的借鉴和参考。一、公益诉讼对社会治理的重要性公益诉讼作为一种维护社会公共利益的司法手段，旨在保护公众的权益，促进社会公正与和谐。公益诉讼从诉讼主体、案件性质、审判程序等方面与民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼有所不同。公益诉讼是法院主动介入，独立行使法律职权保护公共利益的诉讼。公益诉讼在实践中取得了一定的成效，对于保障社会公共利益、促进社会公正和和谐、建设法治社会等方面都起到了积极的作用。*杨艳芬：内蒙古自治区呼和浩特市人民检察院一级检察官，中国政法大学 2020 级博士研究生；陈博：内蒙古自治区肿瘤医院中级药师，内蒙古医科大学 2023 级硕士研究生。1张悦：基层公益诉讼检察参与社会治理研究以 Y 县人民检察院为例，山西大学 2023 年硕士研究生学位论文，第60 页。42公益诉讼的重要作用之一是平衡社会资源分配。社会资源的分配如同水流，总是会向权力和财富聚集，导致不公正和不平等，而公益诉讼正是纠正这样的不平衡状态。通过公益诉讼，公众可以揭露一些不合理、不公正的现象，促使政府和相关部门在资源分配上更加公平合理，切实维护和保障公共利益和社会利益。公益诉讼的第二个作用是坚守社会公德。公益诉讼强调社会效益和社会责任，侧重于促进社会正义和公共利益，强化法律的正义感和公正性，维护社会秩序，保护关键资源，防止违法犯罪行为的蔓延。公益诉讼能够加强对违法行为的监督与制约，推动社会各界更加遵纪守法，共同建设法治社会。公益诉讼的第三个作用是促进司法公正和透明。公益诉讼要求诉讼主体具有社会认知精神和公共意识，遵循程序正义，强化司法的公信力，提高法律制度的有效性和可信度，并有效规范社会行为，建立起公平公正的司法环境，增强公民对司法的信任。公益诉讼的透明、公正、公开等性质也可以利用“阳光司法”机制来提高司法公信力，通过诉讼审判公开、信息公开、财务公开等方式达到透明和公开。总之，公益诉讼在社会治理中的作用不容小视。公益诉讼是一项充满社会责任和热情的活动。它不仅具有促进社会公正、维护公民权益、改善社会环境等作用，还改善了法治社会建设，推动了司法透明、公正、公开和公民力量，发挥了法律的保护作用。随着社会的不断发展，公益诉讼将在保障公共利益和社会公正方面有着越来越重要的作用，成为一种新型的社会治理手段和公共服务方式。2二、基层公益诉讼检察参与社会治理存在的问题（一）社会认知度不足在当下社会，公益诉讼检察作为基层检察机关参与社会治理最重要的手段之一，其参与度和贡献已渐为社会所认可。然而，在某些地区或某些场合，仍存在基层公益诉讼检察参与社会治理存在社会认知度不足的问题。这种现象在一定程度上制约了公益诉讼检察的发展和执法效果。究其原因，一方面，公益诉讼检察作为新兴事物，其概念运作和法律程序较为复杂，使得一般公众理解和认知程度相对有限。3在社会迅猛发展的快节奏背景下，大多数人的工作和生活时间较为紧张，很难全面认识和理解公益诉讼检察的工作内容和存量。同时，所涉及的公共利益和社会大局的概念比较抽象，使得公众很难直观地了解公益诉讼检察的必要性和作用。另一方面，公益诉讼检察的工作形式和方式相对隐蔽。它们的工作都是在办公室中进行的，对外宣传和公开活动较少，这使得公众难以直观地了解到其具体的工作内容和贡献。公益诉讼与原告的关系相对较为复杂，使得其影响和防控也显得复杂，这也给公众留下了不少困惑和认知上的障碍。此外，也有一定程度上的缺乏相关宣传和教育的原因。相比于其他执法机构，公益诉讼检察机关的宣传力度较弱。这可能与一些基层检察机关在宣传和公关方面的资源相对紧缺有关。在基层检察机关中，与公益诉讼检察相关的官员业务繁忙，宣传的力度较小。同时，公众对公益诉讼检察的认知主要依赖于传统媒体报道和个人经验，缺乏更为广泛和客观的信息源。（二）应用层面受限公益诉讼从提起到庭审、判决涉及复杂的流程和程序，其间还要合理分配检察资源和判决沉淀资金。因此，它往往只能用于那些有足够实力和预算以开展大规模公益诉讼活动的省份或市级检察机关。作为公益性质的一种诉讼方式，基层公益诉讼直接关系到人民群众的切身利益和社会稳定的维护，因此其重要性不言而喻。然而，当前基层公益诉讼的检察参与在应用层面存在诸多限制。一2刘枫：公益诉讼制度推进市域社会治理法治化研究，山西财经大学 2023 年硕士研究生学位论文，第 45 页。3梁春艳、杨琳：我国环境行政公益诉讼制度“国家化”的反思以 483 份环境行政公益诉讼案件为例，江西理工大学学报2023 年第 2 期，第 49-56 页。杨艳芬陈博：完善基层公益诉讼检察参与社会治理的对策分析432024年第 1 期北京政法职业学院学报总第 125期方面，在一些基层法院的审理过程中，检察机关未能积极参与，或者参与程度不够，这就使得公益诉讼的效果受到一定程度的制约；另一方面，在一些法院的审理中，检察机关虽然积极参与了公益诉讼案件，但是由于缺乏相关法律法规、标准的规范和实践经验，使得检察机关的应用效果欠佳。4这种情况的原因比较复杂。首先，一些基层法院存在审理难度大、时间和人力资源等方面因素的限制，不利于检察机关及时介入和参与，特别是在不少偏远和贫困地区。其次，一些基层法院和检察机关在公益诉讼中的合作关系还不够良好，部分地区检察机关和地方政府、法院之间的权责分工、职责定位模糊，没有形成协同合作、互补发力的局面，导致完成任务效果不尽如人意。最后，基层公益诉讼的检察参与面临理论和实践两方面的挑战，既要考虑合法性和应用性的结合，又要考虑技术专业性和社会责任的权衡，这就需要各级检察机关不断加强理论研究和实践总结，并提出有针对性的政策和举措。（三）效用与回报不匹配基层公益诉讼是一种重要的诉讼方式，旨在保护公共利益、促进社会和谐、维护生态环境等。而在这一过程中，检察机关作为诉讼参与者中的一员，起到了不可或缺的作用，确保公益诉讼案件的真实性、合法性和有效性。但实际上，在基层公益诉讼中，检察机关的参与效用却往往与其应得的回报不匹配的问题。一些检察机关在开展公益诉讼的过程中，往往会面临一些制约和瓶颈，如资金、人力、法律知识、技术设备等限制性问题。检察机关需要考虑投入的成本和结果之间的回报是否合理，以优化公益诉讼的工作机制。首先，就检察机关的参与效用来说，其在基层公益诉讼中主要起到两个方面的作用。一方面，它可以通过强制执行、法律援助、调查取证等方式，对被告方进行监督和制约，维护公共利益和社会稳定的正常秩序；另一方面，检察机关还可以通过向人民法院提供专业的法律意见和技术建议，提升公益诉讼案件的审判质量和效率。然而，实际上由于种种原因，检察机关的参与效用常常不尽如人意，会出现一些问题，如未能及时介入、证据不准确等等，不利于该项工作的顺利进行。其次，就检察机关的回报来说，由于基层公益诉讼涉及的对象较广、案件数量较多，因此检察机关所获得的回报往往无法与其在其中投入的精力、资源和时间相匹配。而这种不平衡的状况，又会进一步削弱检察机关的工作动力和积极性，从而对该项工作的开展造成负面影响。5这种情况的原因比较复杂，既与社会治理体系和机制的不完善有关，也与检察机关自身的问题有关。首先，由于社会治理体系的不完善，各个职能部门间合作不力、职责分工不清，检察机关的工作常常会受到一些相关部门的限制和阻碍。其次，检察机关自身也存在一些问题，如人员素质不高、制度不完善等，这些因素也限制了其在基层公益诉讼中的参与效用。（四）办案经费保障不到位基层公益诉讼检察参与社会治理中存在办案经费保障不到位的问题，这是一个影响公益诉讼工作正常开展的重要因素。在基层，经费保障不到位主要表现为公益诉讼检察工作所需要的经费资金不足，导致办案工作难以顺利开展，影响案件质量和处理效率。首先，由于公益诉讼案件数量庞大且复杂，需要专门的检察人员负责办理和跟进。然而，在一些基层地区，掌握公益诉讼技能的检察人员少，且工作压力大，这就需要投入更多的人力资源。同时，由于经费有限，无法提供足够的岗位和薪资，导致公益诉讼人才流失严重，难以保持工作的稳定性和连续性。其次，公益诉讼检察工作还需要一定的物质资源保障，如办公场所、办公设备、技术支持等。然而，在基层这些资源往往紧缺，投入不足。为了节约经费，有些基层单位的办公条件较差，检察人员的工作环境不佳，严重影响他们的工作效率和工作积极性。办案经费保障不到位的原因主要可归结于以下几个方面：首先，公益诉讼工作的重要性和紧迫性没有得到充分重视，政府对于其经费投入的认识不足，导致经费分4戚永福、曹瑞璇：检察机关参与社会治理的理念转变与实践展望，上海法学研究2022 年第 19 卷，第 104-110 页。5陈柏璇：四川省理县检察院参与地方社会治理的问题与对策研究，电子科技大学 2022 年硕士研究生学位论文，第 64 页。44配不够合理。其次，由于财政收入有限，一些基层地区的政府难以提供足够的经费支持，优先选择其他重要的社会事务进行投资，导致公益诉讼经费受到限制。此外，一些地方政府部门的管理水平和运营机制不够完善，资金使用效率较低，也影响了公益诉讼经费的充分利用。（五）法治环境尚待完善基层公益诉讼作为一种维护社会公平正义的重要手段，在近年来得到了越来越多的关注，检察机关在基层公益诉讼中的参与也是至关重要的。然而，我们不得不承认，在现实中检察机关在基层公益诉讼中的参与还存在着一些问题，这不仅影响到了基层公益诉讼的实际效果，也反映出了当前法治环境尚待完善的现状。一方面，一些检察机关参与基层公益诉讼的热情还不够高。尽管在一些地区的检察机关已经积极参与基层公益诉讼的工作中，但是在整个大环境中，检察机关的参与度还是比较低的。其中一个原因就是很多地方的法治环境还没有形成全面的支持基层公益诉讼的氛围。因此，在这种环境中，很多检察机关没有足够的热情去积极参与基层公益诉讼，既有可能是因为他们对此缺乏足够的了解和认识，也可能是因为他们缺乏相应的政策和法律支持，如权利补偿、案件公示等。另一方面，当前的法治环境下，基层公益诉讼的制度还有待完善。虽然近年来，我国不断加强了对于基层公益诉讼的相关法律政策的制定和宣传，但是在操作层面上，还存在着一些不足。比如，很多地方普遍存在着基层公益诉讼资金不充足、文书表述错误、修法相对缓慢等问题。这些都导致了基层公益诉讼的实施难度较大，对检察机关的参与也带来了难度和阻碍，影响了他们在处理基层公益诉讼案件时的工作效率。三、完善基层公益诉讼检察参与社会治理的对策（一）增加法制教育普及，推广公益诉讼随着我国立法和社会治理体系不断完善，基层公益诉讼已经成为了社会治理的重要方式之一。检察机关作为公益诉讼的重要主体，在深入推进基层公益诉讼方面扮演着重要角色。为了提高检察机关的公益诉讼水平，我们应该采取多种措施，其中包括增加法制教育普及、推广公益诉讼等。6首先，应该普及法制教育。法制教育是提升公民素质和提高国家治理水平的重要手段。对于检察机关来说，加强法制宣传、教育、培训，不断提高法律素质和专业技能，有助于更好地履行公益诉讼职责。法制教育的内容可以包括基本法律知识、公益诉讼基本程序、案例分析、实践经验分享等，宣传渠道可以包括传统媒体、新媒体、教育培训、宣传册等方式。通过普及法制教育，检察机关可以提高公益诉讼质量和效率，更好地促进社会公正和稳定。其次，应该推广公益诉讼。公益诉讼是一种强制性行政诉讼，适用范围广泛，能够有效强化人民群众的合法权益和公共利益的保护。对于检察机关来说，推广公益诉讼有助于发挥其法律监督职能，增强司法公信力和权威性。检察机关需要积极引导、支持和推动公益诉讼，为人民群众提供更好的司法保障。具体来说，推广公益诉讼需要优化公益诉讼立案机制，完善公益诉讼程序、细化具体操作步骤、落实定期报告等机制，让公益诉讼工作越来越规范、专业化。总之，在完善基层公益诉讼检察参与社会治理的对策中，普及法制教育和推广公益诉讼都非常重要。只有通过持续不断地加强法制教育普及，提高公益诉讼意识和素质，才能够更好地推动公益诉讼工作；只有不断推广公益诉讼，完善制度建设和规范操作流程，才能够更好地发挥检察机关的法律监督作用，促进社会公正和稳定的发展。（二）优化公益诉讼工作机制当前，我国基层公益诉讼的检察参与在推进公共法律服务、保障社会公平正义方面发挥了重要6何文丽：行政公益诉讼中地方检察机关参与社会治理的实践研究以 M 市 A 区为例，西南科技大学 2021 年硕士研究生学位论文，第 66 页。杨艳芬陈博：完善基层公益诉讼检察参与社会治理的对策分析452024年第 1 期北京政法职业学院学报总第 125期作用。但是，由于目前存在的一些问题，如监督和制约机制不够完善、诉前程序不到位等，影响了检察机关参与公益诉讼的效果。因此，优化公益诉讼工作机制、推广公益诉讼这一工作显得尤为重要。一方面，优化公益诉讼工作机制的初衷是为了更好地发挥检察机关的职能作用，提高检察参与公益诉讼的执行效率和效果。建议在制度层面上，加强监管机制，建立健全的权责清晰、制约有力的检察参与公益诉讼工作框架，严格落实诉前程序、起诉标准及检察参与责任等方面的要求。同时，还要注重相关人员的培训和专业素质提高。另一方面，推广公益诉讼是优化公益诉讼工作机制的重要途径。具体而言可以从多个方面展开。首先，加强宣传和法律教育。对基层社区和广大市民普及公益诉讼知识，宣传公益诉讼取得的实际效果，提高公众对公益诉讼的关注度和认识，增强民众维权意识及诉讼信心。其次，建立公益诉讼“代理人”制度。社会公益组织作为具有代表性的群体，在推广公益诉讼方面有着重要的作用。可以通过成立“公益诉讼代理人”机构，来为民间组织、公民等提供诉讼服务支持，进一步提高公益诉讼的应用速度和效率。此外，加强对公益诉讼案件的舆情监测和应对。舆情对于公益诉讼案件的推进、司法判决的公平公正具有一定的影响力。因此，可以通过建立信访接待机制，及时受理并解决涉公益诉讼案件的相关投诉、举报，及时回应公众的诉求。总而言之，完善基层公益诉讼检察参与社会治理的对策是一项长期任务，需要立足当下，积极推进、不断改进，不断增强检察机关的公益诉讼服务能力和水平，共同为建设法治中国做出自己的贡献。（三）政府部门提供必要的资金支持、技术支持和人力保障公益诉讼作为一种重要的法律制度和推进社会治理进步的重要机制，在加强基层治理、维护社会公平正义方面具有重要的作用。政府部门为促进公益诉讼的发展，应该积极提供必要的资金支持、技术支持和人力保障。首先，政府部门应该提供足够的资金支持。公益诉讼作为一项公益性工作，需要充足的经费保障。政府部门应该建立健全的公益诉讼经费保障体系，加大对公益诉讼的拨款力度，确保公益诉讼事业的长期稳定运行。其次，政府部门应该提供必要的技术支持。公益诉讼需要借助先进的技术手段，如人工智能技术、大数据分析、云计算等，在信息化进程中加快公益诉讼的进展。政府部门可以建立公益诉讼技术平台，整合社会各界的技术力量，推进公益诉讼数字化、网络化的进程，提高公益诉讼效率和质量。此外，政府部门应该提供充足的人力保障。公益诉讼需要专门的工作人员和法律人才来执行相关工作。政府应该加大公益诉讼人才培训力度，组织公益诉讼专项人才招聘，保障公益诉讼人力资源的充足和合理配置，确保公益诉讼法律制度的正常执行。总之，政府部门提供必要的资金支持、技术支持和人力保障是推进公益诉讼的重要举措。政府部门应该高度重视公益诉讼事业的发展，积极采取措施为公益诉讼提供全方位的支持。加强政府与社会各界的合作，才能共同推进公益诉讼的顺利发展，为社会治理进步和法治建设做出积极贡献。（四）建立公益诉讼的评估机制公益诉讼是一项涉及公共利益、社会公正、民生福祉的重大事项，其工作是否顺利推进以及实效如何，一直是检察机关和社会公众所关注的焦点问题。为了更好地推进公益诉讼工作，建立公益诉讼的评估机制是非常有必要的。建立公益诉讼的评估机制，需要各方面积极参与和推进。首先，政府部门和有关法律机构应该明确公益诉讼的评估指标和标准，着眼于政策法规、工作流程、办案效率、社会效益等多个方面，制定评估标准并确定权重。其次，检察机关应该积极主动推动公益诉讼的评估工作，根据相关的标准和要求，从案件受理到判决执行的全过程进行评估拓宽评估视野，充分挖掘公益诉讼工作中的问题和不足，并积极寻求改进措施，提高公益诉讼的工作质量和效率。此外，社会各方面也应该参与到公益诉讼评估工作中。公益诉讼关乎整个社会公共利益，社会各界应该积极参与其中，对于公益诉讼工作提出宝贵意见和建议，给予有效帮助。值得注意的是，建立公益诉讼的评估机制并不只是一个理论概念，在适当的时机可以将建立公益诉讼的评估机制纳入到实际工作中，把相关工作破解成具体的可操作的行动，制定具体实施方案，评估过程中吸收并采用各方意见，逐步推进公益诉讼制度的不断完善。总之，建立公益诉讼的评估机制是推进公益诉讼工46作的重要保障措施。政府、检察机关、社会各方面都应该认识到评估工作的重要性，加强合作、拓宽评估视野、深挖问题、寻求改进，这样才能实现公益诉讼工作的长远可持续发展。（五）完善法治环境公益诉讼作为维护公共利益、促进社会公平正义的重要手段，其健康发展离不开法治环境的保障。为了进一步优化公益诉讼制度，完善法治环境显得尤为重要。首先，健全公益诉讼相关法律法规。应当对公益诉讼的受案范围、起诉条件、证据标准、诉讼程序等方面进行详细规定，明确检察机关和公益组织的诉讼地位及职责，确保公益诉讼的实施有法可依。同时，加强法律法规的修订和完善，以适应社会发展的需要。其次，强化对公益诉讼的法律监督。检察机关作为公益诉讼的主导力量，应当加强对诉讼过程的监督，确保公益诉讼的公正、公平和高效。此外，加大对违法行为的惩处力度，提高公益诉讼的胜诉率，彰显法治权威。此外，优化司法审判机制。对公益诉讼案件采取专业化审判，提高审判质量和效率。同时，积极探索多元化纠纷解决机制，如调解、和解等，以减轻司法负担，提高公益诉讼的执行效果。最后，加强法治宣传和教育。提高公众对公益诉讼的认识和参与度，培养公民维权意识，形成全社会共同关注和参与公益诉讼的良好氛围。此外，通过典型案例的发布和宣传，增强公益诉讼的示范效应，引导社会风气向好。综上所述，完善基层公益诉讼检察参与社会治理的对策，需要政府部门、检察机关以及社会各方的合作努力。只有积极落实各项对策，才能够加强公益诉讼工作的推进，提升社会治理的质量和效能，切实维护社会公平正义和民众的合法权益，从而建设更加和谐、稳定和繁荣的社会。（责任编辑：关志国）【Abstract】With the development of society,the importance of grassroots public interest litigation has become increasingly prominent.As an important participant in social governance,procuratorial organs play an important role in grassroots public interest litigation.This paper analyzes the current situation of public interest litigation prosecutorial participation in social governance,and on this basis,identifies the existing problems of grassroots public interest litigation procuratorial participation in social governance,such as insufficient social awareness,limited application level,mismatch between utility and return,and insufficient funding for handling cases.Finally,the corresponding solutions are put forward,including increasing the popularization of legal education,promoting public interest litigation,optimizing the working mechanism of public interest litigation,providing necessary financial support,technical support and human resources guarantee by government departments,and establishing the evaluation mechanism of public interest litigation.These countermeasures and suggestions can effectively promote the further development of grassroots public interest litigation and enhance the role of procuratorial organs in social governance.【Keywords】public interest litigation prosecution;social governance;public interest杨艳芬陈博：完善基层公益诉讼检察参与社会治理的对策分析