深化乡镇综合行政执法改革的实践与思考 (1).pdf

行政科学论坛202403本刊特稿行政科学论坛党的十九届四中全会将“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”列入新时代中国特色社会主义制度谱系。习近平总书记在党的二十大报告中指出，法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程，要转变政府职能，完善基层综合执法体制机制。乡镇综合行政执法作为行政执法的“最后一公里”，是深化基层管理体制机制改革、完善基层治理体系、建设法治政府的重要一环，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基础性工作。近年来，河南省商丘市委编办深入贯彻落实中央、省关于深化基层管理体制改革各项要求，积极推进乡镇综合行政执法改革，着力构建权责明晰、运行高效、执法有力的基层综合行政执法体制，切实将体制机制优势转化为基层治理效能，积累了符合商丘市情的实践探索经验。一、乡镇综合行政执法改革背景（一）综合行政执法改革是推进基层治理体系和治理能力现代化建设的必然选择统筹推进综合行政执法改革是深化行政管理体制改革的重要内容之一，其目标是解决行政执法存在的队伍繁多、多头执法以及执法扰民等问题；从更深层次来说，综合行政执法改革也是适应社会经济发展、实现治理优化协同高效的现实需要，是转变政府职能、优化营商环境、提升地方政府特别是基层政府服务监管能力的重要抓手。这项改革对于构建“精简、统一、效能”的行政管理体制，建设法治政府，提升国家社会治理能力有着重要意义，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程和必然选择。（二）综合行政执法改革是破解基层治理难题的迫切需要随着城镇化建设与乡村振兴全面推进，困扰基层高质量发展的深层次问题不断涌现，原有的治理手段已不能适应新时代基层社会发展需求。乡镇政府和职能部门迫切需要解决“看得见，管不着”和“管得着，看不见”等突出问题。因此，需要开展综合行政执法改革，推进行政执法权限和执法力量向基层延伸，通过成立乡镇综合行政执法大队，实行“一支队伍管执法”，彻底打通基层行政执法中长期存在的“中梗阻”现象。（三）综合行政执法改革是推动经济社会高质量发展的重要手段乡镇作为我国行政管理体制的基层基础，是党和政府联系人民群众的纽带，是改革的关键末端，也是综合行政执法改革最基础、最重要的实施单元。深化乡镇综合行政执法改革，打造一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的综合行政执法队伍，建立健全覆盖县乡的执法制度体系、执法管理体系、执法协调体系、执法监督商丘市委编办课题组深化乡镇综合行政执法改革的实践与思考4行政科学论坛本刊特稿202403行政科学论坛体系和执法保障体系，能够变末端执法为源头治理、变被动管理为主动服务，最大程度保障群众和企业的合法权益，持续优化营商环境，全面推动基层经济社会持续健康发展。二、商丘市乡镇综合行政执法改革实践（一）探索可行路径，破解基层执法改革思想不解放的问题2019年以前，商丘市没有设置乡镇综合执法机构。2019年，河南省乡镇和街道机构改革工作全面展开，商丘市以此次改革为契机，通过整合条块力量，着力打造集党的建设、综合指挥、综治工作、综合执法、便民服务、应急管理等功能为一体的“党建+一中心四平台”新型治理服务体系。同时，在全市各乡镇组建综合执法办公室（挂综合执法大队牌子），按照“重心下移、依法下放、权责一致”的原则，参照河南省赋予经济发达镇185项县级经济社会管理权限指导目录，根据乡镇实际需求和承接能力，有差别地将部分县级管理权限赋予乡镇行使，探索建立乡镇职责准入制度，并向乡镇下放了对县级职能部门派驻机构综合执法的指挥调度权。这些改革探索为后续改革政策的制定完善解放了思想、积累了经验、指明了方向。（二）精准放权赋权，破解基层执法权责不一致的问题2022年，商丘市进一步深化乡镇管理体制机制改革，大力规范基层综合行政执法机构建设，持续推动执法重心、执法资源、执法力量向基层下移。派驻机构实行属地管理，各乡镇整合组建了新的综合行政执法大队，打破了部门“各自为战”的固有机制。同时以精准放权赋权为抓手，按照“依法下放、宜放则放、权责一致”的原则，通过乡镇“点菜”、县级“端菜”、市级统筹的方式，协同市司法局研究制定了 乡镇综合行政执法事项清单，着重从城管、水利、文化广电和旅游、农业农村、交通运输、消防救援、自然资源和规划等紧贴人民群众和企业生产生活的七大领域，梳理出一批行政处罚类执法事项拟下放乡镇行使。2023年5月，经河南省人民政府批复，商丘市交由乡镇政府行使的行政处罚权共计82项，依此各乡镇正式开展综合行政执法工作。执法主体权的下放，有力破除了基层执法“责任无限大、权力无限小”的难题，基层综合行政执法改革取得了新进展。（三）突出主体责任，破解县乡权责边界不清晰的问题权责体系构建的重点在于合理确权，将权力规范化、流程化、制度化、可视化。聚焦县乡间职责不清、问题集中的自然资源、生态环境、城乡建设、应急管理、农业农村、市场监管等领域，商丘市各县（市、区）编制印发了 县乡“属地管理”事项主体责任和配合责任清单，逐一明确县直部门、乡镇分别承担的职责任务，实施分类分级执法，有效避免了多头执法、重复执法，在厘清县乡执法责任和边界的同时，为乡镇减负松绑，促进县直部门与乡镇相互借智借力。为强化跟踪问效，商丘市委编办通过对乡镇承担的权责外工作事项进行摸底排查，全面掌握县乡履责实际，及时解决存在的矛盾和问题，切实理清了县乡权责边界，达到了为基层减负增能的工作目标。（四）持续“减县补乡”，破解基层执法力量不充足的问题商丘市统筹派驻机构属地管理、事业单位重塑性改革等工作，大力向乡镇倾斜编制资源。一方面，通过“减县补乡”，各县（市、区）向乡镇下沉编制达4000余名，全市乡镇增编比例达28%。同时，指导各县（市、区）严把选人用人关，配套出台了 深化乡镇体制机制改革补充乡镇工作人员实施方案，明确范围、条件和程序，从派驻机构人员和县级执法队伍中优先选派一批具备法律知识和执法经验的人员进入乡镇综合行政执法大队，为基层综合行政执法充实了工5行政科学论坛202403本刊特稿行政科学论坛作力量。另一方面，推动乡镇综合行政执法大队标准化创建，全市98%的乡镇综合行政执法大队通过考核验收，机构规格调整为副科级，为乡镇综合行政执法工作高效开展提供了坚实的体制机制保障。三、商丘市乡镇综合行政执法存在的问题及原因分析商丘市通过实体化建设执法主体解决了“谁来执法”的问题，通过精细化规范执法事项解决了“执法职权”的问题。但调研发现，乡镇在实际开展执法工作时，仍存在诸多问题和困难。（一）存在问题一是条块力量整合不够到位。为切实强化乡镇的统筹能力，商丘市将自然资源、市场监管等部门设在乡镇的机构一律下放乡镇实行属地管理，调研却发现，部分乡镇综合行政执法大队形式上是一支队伍，实质上内部分领域独立执法，执法职能未完全整合归并，没有实现真正意义上的“一支队伍管执法”。县乡两级开展联动执法少，县级业务主管部门对乡镇综合行政执法业务的“传、帮、带”不够，未能形成“以县带乡，乡呼县应”的执法合力。二是整体执法效能不够高。根据调研统计，自2023年执法权限下放以来，商丘市各乡镇综合行政执法大队平均办理案件数在20件以内，有的乡镇未实质性开展执法，办理案件数为0，日常执法工作多采用非正式的手段开展，如教育、劝阻等。有相关负责人员表示：“乡镇没有统一制定规范的执法流程、文书格式、案件卷宗管理制度，以目前的执法模式尚不能高效开展执法工作。”另一方面，乡镇执法人员惯用传统模式开展工作，多采用地毯式检查、拉网式排查等巡查执法方式，以人力投入为主，执法手段较为单一，执法效能不够高。三是承接执法事项能力不够强。商丘市首批下放至乡镇的82项执法权限涉及领域不多，且主要集中在城市管理方面（38项）。在改革过程中，综合考虑到乡镇承接能力和事项专业程度不足，部分贴近群众生活、基层急需的执法事项目前仍未下放，如市场监管领域的部分执法事项。一些乡镇表示，在目前下放的执法事项清单中，仍有部分事项无法有效承接，如交通运输方面“对铁轮车、履带车和其他可能损害公路路面的机具或者车辆擅自在村道上行驶的处罚”等。对照“持续推动执法重心下移”的改革目标要求，乡镇承接执法事项能力亟待增强。（二）产生问题的原因一是执法衔接和执法监督等各项机制建设进展比较缓慢。乡镇综合行政执法中涉及跨层级、跨部门的事项，需要多个部门、多个领域之间配合协作。乡镇在行政处罚权的有效行使与相关的行政检查工作中，离开了上级业务部门的指导和参与，仅靠乡镇本身，往往会因相关工作衔接不畅而陷入“孤立无援”境地，出现工作空当。同时，由于缺少相关规范性文件，县级业务部门的监督指导机制未有效建立，对于下放乡镇的执法职责履行情况不能及时进行监督、检查和评估，没有真正承担起对乡镇综合行政执法工作的业务指导职责，个别赋权事项出现了“放而不管”的情况。二是执法队伍能力建设较为滞后。目前，商丘市乡镇综合行政执法大队人员平均在12名左右，主要包括原乡镇执法大队人员，以及下沉到乡镇的自然资源所、市场监管所执法人员。其中，下沉站所执法人员占比22.6%，持有执法证人员占比66%，大部分执法队员没有专业背景，一专多能的复合型人才匮乏，且现有执法人员年龄普遍偏大（见图1），学历层次较低（见图2）。虽然各县（市、区）先后以各种形式开展了多次培训，但相当一部分执法队员表示，规范开展多领域的综合行政执法工作仍有难度。执法队伍能力欠缺阻碍了执法活动的高效开展，对进一步下放执法权限、推动执法重心下移产生极大限制。6行政科学论坛本刊特稿202403行政科学论坛图1 乡镇综合行政执法大队人员年龄分布图2 乡镇综合行政执法大队人员学历分布三是执法配套资源保障不够完善。执法配套资源保障不足，从物质层面制约了执法机构行使执法权力。一方面，因财政资金受限，乡镇综合行政执法大队装备短缺且陈旧。商丘市各乡镇配备执法车13辆，执法记录仪、对讲机等平均45台，相当一部分乡镇没有执法大队专用的计算机、打印机、传真机等。此外，由于省、市均未对执法服装制式作统一要求，还存在着同一县（市、区）的各乡镇执法服装“五花八门”，甚至同一乡镇出现两种执法服装等问题。另一方面，乡镇综合执法信息化建设进展缓慢，由于缺少完善的一体化、数字化指挥系统和执法应用平台，在信息归集、分析研判、监测预警和指挥调度等多方面都存在障碍。信息化程度低，对人力的依赖程度就高，最终给一线执法造成了诸多不便。综合行政执法改革的深入推进需要足够的配套资源作为保障，财权与事权不匹配，加重了乡镇政府负担，难以激发乡镇开展综合执法的积极性，同时也会使乡镇陷入形式主义泥潭，选择性、随意性执法等问题就会滋生。四、江浙地区基层综合行政执法改革成果从全国基层综合行政执法改革情况来看，各地锐意创新、亮点颇多。如江苏和浙江，省级层面坚持顶层设计、顶格部署、高位推动，市县层面坚持统筹协调、契合实际、分类推进，镇街层面坚持实施数治、摆脱人治、依规法治，通过“改革综合集成、整体重塑转变”，为当地经济社会高质量发展带来了澎湃动能，形成了在全国具有典型代表意义的一体化改革经验。（一）江苏省徐州市一是推动力量下沉。徐州市通过推动基层“三整合”改革（审批、服务、执法力量改革），明确县级部门设在镇街的派驻机构一律实行属地管理，人员实行“县属、镇街管、镇街用”，派驻机构主要负责同志任免须事先征求所在镇街党委意见，强化镇街对辖区内事务的统筹协调权和人员调控力。通过改革，徐州市各县级部门派驻镇街的水利站、畜牧兽医站、市场监管分局、城市管理分局等机构的近3000名人员纳入镇街管理，派驻机构与镇街高度融合。同时，通过市级部门执法人员下沉、公开招聘辅助执法人员等措施，以“在编+派驻+辅助”的形式建强综合执法队伍。二是完善联动机制。全面推行“综合执法+专业执法”一体联动，对在各镇街行政区域内已明确实施的行政处罚权实施综合执法，市级执法业务主管部门只行使监管权；对于超出特定区域或超出行政权力边界的违法行为，各镇街综合执法局及时向市级执法业务主管部门汇报，移交市级执法业务主管部门立案查处，推动基层综合执法从部门条线各自为战向联合执法转变。三是突出系统集成。通过接入“12345”政务服务热线、“数字城管”、“雪亮工程”等各类信息化管理端口，打造“审批服务综合执法”一体化平台，推动审批服务、综合执法、网络治理等综合指挥“触角”下沉至镇街，构建了“网格发现、平台处理、综合执法、跟踪反馈”的事件流转模式，实现了“多网合一，一网通管”的高效运作机制。（二）浙江省衢州市一是科学设置清单。衢州市着力推进“大综7行政科学论坛202403本刊特稿行政科学论坛合一体化”综合行政执法改革试点工作，以 浙江省综合行政执法事项统一目录 为基础，科学设置“执法目录总清单+综合执法清单+专业执法清单”三张清单，形成橄榄形事权配置结构。同时建立事项认领争议协调机制和事项评估调整机制，规范争议事项认领标准及流程，定期整合乡镇“三高”事项和“沉睡”事项，通过及时动态调整清单，确保执法成效。二是强化定向赋能。根据省指导目录，衢州市选出“频率高、易发现、接得住、管得好”的589项行政执法事项，以清单形式向35个中心乡镇（街道）赋权，组建镇街综合行政执法队，镇街执法队与派驻机构整合运行，辐射全市103个乡镇（街道），通过打造“1+X”片区执法，集中力量、协同作战，实现执法力量全覆盖、区域执法一体化。三是重心大幅下移。衢州市坚持执法资源配置与执法工作量相匹配的原则，通过“大综合一体化”综合行政执法改革，统筹安排市直85%的执法人员下沉县乡，其中60%下沉到乡镇（街道），下沉人员不下沉编制，通过实名锁定，将下沉人员视同乡镇人员管理，全面落实乡镇（街道）党（工）委对属地派驻人员的指挥协调权、管理考核权、推荐提名权、反向否决权等。（三）浙江省湖州市一是强化集成联动机制。湖州市深入探索推进“综合查一次”“监管一件事”联合执法，建立健全部门间、县乡间联合执法、案件移送、信息共享、证据互认、技术支持、协作配合等衔接机制，实现跨部门、跨层级联动响应，全面形成运转高效、规范有序的常态化、跨部门、跨层级联合执法机制。二是健全法治审核体系。组建镇街重大行政执法决定法制审核小组，融合镇街综合行政执法队员、司法所人员以及专家、律师等力量，配备专职法制员，构建“驻队律师把关司法所审核小组决定”的工作流程，对各镇街综合行政执法案件进行审核把关。三是推动执法数字赋能。湖州市紧紧围绕基层治理体系和治理能力现代化建设要求，整合综管服务、数字城管、12345等基层治理平台数据，向上对接浙江省“大综合一体化”执法监管数字平台，向下以“数字大脑”AI赋能基层治理数字化，集成任务发布、任务接收、事项审批、事项配置、数据管理、对象检查、考核晾晒、模型管理等模块，实现“发起派送处置评价分析”线上全流程闭环，确保镇街综合行政执法案件全部在线上办理，实现对高发问题、重点区域的精准分析和超前预判，做到行政执法案件100%数字留痕。五、深化乡镇综合行政执法改革的意见建议江苏、浙江地区坚持以制度建设为引领，完善了行政执法体系的规范化建设，以提升专业能力为保障，提高了行政执法队伍的正规化水平，以优化信息化平台为支撑，营造了执法监管的数字化环境，为各地进一步深化乡镇综合行政执法改革提供了思路和范本。为巩固既有改革成效，适应更高发展要求，现结合工作实际对进一步深化乡镇综合行政执法改革、提高基层综合行政执法水平提出几点思考建议。（一）强化责任归属，理顺职责关系和协作机制一是健全执法协调配合机制，凝聚工作合力。着力加强乡镇与县级行业主管部门工作会商，推动乡镇与县级执法机构职能互补、无缝对接，避免出现执法缺位、越位、错位问题。一方面，建立联席会议制度，将乡镇综合行政执法范围内的城市管理、交通运输、农业农村、水利等部门纳入联席会议成员单位，定期研究解决管理与执法工作中出现的问题。另一方面，紧扣执法全流程和各个环节，健全案件移送、投诉举报、受理告知、执法协助、争议协调、执法信息共享、行政执法与刑事司法衔接等各项机制，制定适用乡镇的 行政执法文书 行政执法流程 案件卷宗 等格式范本，推动执法工作由“单打独8行政科学论坛本刊特稿202403行政科学论坛斗”向“群策群力”转变。二是优化执法清单管理体系，规范赋权事项动态管理。在依法向乡镇精准赋权的基础上，机构编制、司法行政、行政审批等部门还应加强对基层执法清单的动态管理，通过对赋权事项运行情况的跟踪评估，定期对清单进行更新调整。对于在行使过程中难以产生效果且乡镇政府不能够有效承接的执法事项经县乡两级共同商讨后予以收回，对于乡镇迫切需要且能够有效顺利承接的应及时补充下放，不断增强放权赋权的科学性和严谨性。三是严格落实执法责任制，筑牢执法监管链条。全面落实行政执法“三项制度”，严格执行执法人员持证上岗和资格管理制度。根据法律法规立改废释和职责任务调整情况，细化完善 县乡“属地管理”事项主体责任和配合责任清单，对于下放给乡镇的执法权限，逐项明确乡镇和行业主管部门之间的职责分工，进一步厘清乡镇属地管理与县级业务主管部门的权责关系。压实县级部门的行业管理主体责任，加强源头监管和赋权后续监管，做好针对基层的业务指导和技术支撑等保障工作。同时，建立法制审核机构，进一步强化法制监督，通过规范有力的法制审核推动执法规范化水平不断提升。（二）强化队伍建设，创新人员和机构管理模式一是优化选人用人机制，推动执法力量下沉。综合行政执法的专业性强，应大力规范执法人员的招录、招聘机制，有针对性地引入对口专业人才，把好人员入口关。应加大统筹整合人才力度，优先从县直单位选派具备法律知识和执法经验的人员下沉到基层执法队伍，可采取“县属、镇街管、镇街用”的方式，下沉人员不下沉编制，快速改善乡镇执法人才匮乏的局面。县级司法行政部门可以采取建立乡镇综合执法人员库、协助乡镇聘用专业律师的方式，对乡镇综合行政执法工作提供专业法律援助或对口帮扶。二是提升业务培训质量，健全教育培训体系。定期组织乡镇综合行政执法人员开展在职培训和业务轮训，针对执法事项清单，逐条逐项进行讲解分析，使执法人员全面掌握执法事项内容、处罚依据等，不断提升为民服务能力。将执法人员参加学习培训考核情况作为个人年度考评重要内容，并作为其晋升职务职级的重要参考。在理论学习的基础上不断丰富培训形式，探索县乡两级“上挂下派”交流学习机制，“一对一”帮带，“手把手”赋能，不断提高乡镇执法人员实操能力。三是完善队伍组织构架，探索分工执法新模式。在整合执法力量的基础上，进一步完善综合行政执法大队内设机构岗位职责配置，通过优化顶层设计，开展“分工执法”，落实责任到人，推动乡镇综合执法从“物理整合”向“化学融合”转变。如，江苏省张家港市采取“1+1+3”模式，在乡镇综合行政执法局下设指挥中心、综合法规科和三个大队，分别负责信息传达、综合协调以及执法权限的行使等工作，三个大队又根据执法领域、执法职能、执法对象的不同，明确了不同分工，依靠精细化的分工运作模式，实现“专业的人干专业的事”，提升人岗匹配度，提高综合行政执法效能。（三）强化资源保障，营造综合行政执法良好氛围一是优化执法资源配置。落实乡镇综合行政执法经费保障，是优化提升综合行政执法队伍建设的前提。在执法权力下放乡镇政府的同时，还应当重视相应配套资源的下放，进一步加大对乡镇综合行政执法工作的硬件设施投入，增配执法记录仪、无人机，调配执法专用车，由省、市层面统一执法服装制式，为专业、规范开展综合行政执法提供必要的硬件保障。二是加快推进数字化执法平台建设。充分归集融合辖区内的“12345”政务服务热线、网格（下转第20页）9行政科学论坛202403专题策划行政科学论坛管理、雪亮工程、国土空间地理信息等各类数据资源，打造城乡一体化执法监管服务数字化应用平台，将除特殊领域外的所有执法主体和执法事项全部纳入到一张网上运行。推进行政检查和处罚办案全程网办、全程留痕、全程监督、全程评议，消除传统监管方式存在的人力不足、经验缺乏、人为干扰等因素影响，实现监管流程与信息全记录可追溯、监管数据可分析可预警。同时，探索以移动终端辅助执法工作，提高简易案件处置效率。如浙江省杭州市的手机终端“掌上执法”系统，集事项查询、法条搜索、数据分析、信息采集、文书生成、案件办理、文书送达、罚款缴纳等功能于一体，打通了执法便民的“最后一公里”。三是推行执法信息公示。基层综合行政执法改革事关群众获得感和幸福感，应树立“执法+服务”理念，利用网络信息化手段，积极推进执法信息事前、事中、事后公示，保障行政相对人和社会公众的知情权、参与权、表达权和监督权，确保行政权力在阳光下运行。同时，探索建立柔性执法理念，精准对接企业群众法治需求，推行有力多样的柔性执法举措，通过开展法律宣传、指导劝告、提醒建议等方式，“送法律、送政策、送服务”进基层，引领企业群众“明底线、知敬畏”，真正践行有温度的“服务型”执法，营造良好的基层法治环境。（课题组成员：岳学友、孙寄格、李冰、白冰、郭家彤、潘效华、肖杰）责任编辑 石艳艳工作者、志愿者进入街道工作，激发社区工作人员工作热情；同时加大从基层一线提拔使用干部力度，行政职级并行和事业职级晋升名额向街道倾斜，破除基层干部晋升“天花板”，让干部下基层“有盼头”“有奔头”。四是增强社区工作力量。社区按规定配备“两委”，街道可以选派在编人员作为社区第一书记，任务量大的社区可通过政府购买服务招聘工作人员充实工作力量。（四）加大支持保障力度，激发基层活力一是建立健全稳定合理的街道财政经费保障制度。建议制定实施统一的街道预算管理基础项目和标准，完善政府向社会购买服务的范围、方式和绩效管理机制，规范街道财政经费使用。二是街道工作人员无法享受乡镇补贴，也无法享受比县直机关同职级人员高20%的待遇，建议为街道统一发放基层补贴，同时统筹考虑涉农街道与乡镇之间的工作异同，参照同工同酬原则合理调整涉农街道人员薪资，或建立完善街道工作人员绩效考评机制，拓宽街道工作人员提升待遇的渠道，使涉农街道工作人员与乡镇工作人员收入基本持平。三是研究出台编外人员管理规定，统一规范编外人员的聘用和管理流程，对编外人员薪酬标准和支付比例划定合理区间，实现编外人员管理科学化。四是可将社会治安综合治理中心和综合行政执法大队设为副科级机构。由各县（市、区）提出设置标准，明确考核条件，经检验评估后，按机构编制管理规定和程序报批，进而畅通街道事业人员的晋升渠道，也便于协调副科级派驻机构，调动基层干部工作积极性。五是加强综合执法机构建设。由司法部门牵头加强对街道综合行政执法人员的业务培训、政策指导和技术支持，加强执法人员的知识储备和专业素养。同时为街道定向招聘专业技术人才，也可由市县相关部门派遣专业人员常驻街道指导协助街道开展执法活动。针对转业军人受限于工人身份不能考取执法证问题，可考虑放宽考取执法证的身份限制。（作者单位：安阳市委编办）责任编辑 石艳艳（上接第9页）20