基于政府治理视角的韧性城市建设路径探索.pdf

第 36 卷第 4 期2023 年 10 月镇江高专学报Journal of Zhenjiang CollegeVol.36 No.4Oct.,2023基于政府治理视角的韧性城市建设路径探索司海燕(中共镇江市委党校 经济与管理教研室,江苏 镇江 212028)摘 要:当前城镇化进程不断加速,城市发展面临诸多挑战,韧性城市能够最大程度减少风险损害。韧性城市建设的主要路径:培育积极理性的应急意识,强化基础设施建设,灵活运用新兴信息技术,完善韧性城市治理机制,构建内外链接的治理环境。关键词:政府治理;韧性城市;城市治理中图分类号:F299.23文献标志码:A文章编号:1008-8148(2023)04-0001-05收稿日期:2022-10-09基金项目:2022 年度镇江市社科应用研究课题(2022YBL060)作者简介:司海燕(1985),女,黑龙江七台河人,副教授,主要从事公共管理理论与实践研究。我国当前城镇化进程不断加速。根据中国社会科学院农村发展研究所、中国社会科学出版社 2020年联合发布的中国农村发展报告 2020,到 2025年中国城镇化率将达到 65.5%,新增农村转移人口8 000 万人以上1。城镇化进程的加速改善了居民生产生活环境,提高了居民生活质量,城市现今已成为人口聚集的主要场域。但在国际国内形势复杂多变的背景下,自然灾害、安全生产事故、公共卫生事件等多发频发,城市作为容量庞大的巨系统,危机风险源也在呈数量级增长。城市巨系统各要素之间紧密联系,任何一个微小因素都可能引发“蝴蝶效应”,城市因此变得尤为脆弱。研究韧性城市应具备哪些特质,政府作为风险治理的行政主体应如何推进韧性城市构建,在当前城市危机与风险日益增长且变幻莫测的形势下具有积极的现实意义。1“韧性”及“韧性城市”的内涵 “韧性”在辞海中的基本释义为“物体柔软坚实、不易折断破裂的性质”。“韧性”一词英文翻译为“Resilience”。“Resilience”在牛津词典中既表示“弹性”,又具有“恢复力”的含义2。1973 年,加拿大生态学家霍林将“韧性”这一概念引入生态与环境研究领域,提出“生态韧性”是生态系统抗击外界冲击并保持生存的能力,同时还将此概念与“稳定”作比较,认为“稳定”是指经历暂时性的干扰后恢复常规状态的能力3。20 世纪 80 年代,韧性概念被引入灾害治理领域,城市防灾研究将焦点集中在韧性层面。20 世纪 90 年代,韧性理论研究的视域从自然生态领域转至人类生态领域,韧性理论研究与城市研究相结合,为韧性城市理论的发展奠定了基础。经过近 40 年的发展,韧性理论研究在生态学、工程学、心理学、经济学、公共管理等诸多学科取得丰硕成果。“韧性”是适应环境变化并总结经验,从而快速恢复正常运行的能力,这一观点在学界已取得共识。韧性理论的内核与城市可持续发展的需求完美契合,基于韧性理论视角探讨城市发展建设,进而衍生韧性城市的城市建设理念,代表了未来城市发展的方向。韧性城市是指受到外部扰动仍能保持系统的平衡和基本功能运转的城市。韧性城市在受到冲击及重归平衡的动态发展中,其“韧性”特质尤为凸显,城市“韧性”存在于风险预防、灾害抵御、适应提升、功能恢复的全过程。城市建设主要以政府政策牵引为主导,因而笔者主要从政府治理角度分析韧性城市建设。影响韧性城市建设的维度主要有 5 个:城市运行的主体、客体、技术、制度、环境。这 5 个维度相互依赖、相互作用,共同影响着韧性城市的建设(见表 1)。1表 1 影响韧性城市建设的 5 个维度维度城市空间特点主体政府、社会组织、社区组织能动性、自组织性客体地质、地形等自然环境;道路、建筑、通讯、能源等基础设施;应急留白等防灾空间稳固性、变通性技术建筑防灾、街道排水、供电网络等基础技术支持;互联网、大数据、人工智能等新技术应用适应性、有效性制度经济运行、社会治理等常规制度保障;应急动员等紧急制度保障合理性、科学性环境城市系统要素间的联结;城市外部资源的注入及时性、畅通性2 韧性城市建设的意义2.1 践行“以人民为中心”的发展思想“以人民为中心”的发展思想是习近平总书记在党的十八届五中全会上提出的治国理政理论。城市建设发展依靠人,人的发展离不开城市建设。打造宜居且具有韧性的城市是未来城市建设的重要方向,也是居住于城市的人们实现美好生活的必然选择。当前随着城镇化进程的加速,城市及城市群迅猛发展,各类生产生活要素更加集聚,生产生活空间高度关联,各类风险多发频发。只有建设韧性城市,才能让人们赖以生存的城市即使遇到风险也能及时恢复稳固,才能实现人民生活安宁幸福的目标,才能让“以人民为中心”的发展思想落到实处。2.2 推进城镇化发展城市是经济社会高质量发展的重要阵地,也是全面建设社会主义现代化国家的基础保障。建设韧性城市,打造现代化的城市集成系统,增强城市抗击风险能力和恢复社会常态化运行能力,有利于加快城市从粗放型、外延式发展向集约型、内涵式发展转变,促进经济发展方式提档升级,也更有利于为经济社会高质量发展提供坚实的空间支撑,更好推进“以人为核心的新型城镇化”4。2.3 统筹发展与安全城市发展是推进中国式现代化进程的第一要务,城市安全是国家治理的重要基石。城市发展与安全相互作用,共同影响着城市治理效能。一方面,城市发展过程中生产力更新升级对生产关系提出转变要求,城市架构、建设设施等因素发生相应调整,进而产生许多新的风险,对安全提出挑战;另一方面,城市在发展中只保持持续稳定而没有创新创造会阻碍自身的发展进步。只有从发展的角度规划设计城市空间布局、增加城市建设的冗余性、建立高质量的城市生态系统和安全系统,才能不断提高城市发展全生命周期的风险防控能力。3 韧性城市建设的影响因素3.1 城市设施在遭遇风险时是否具有稳固性面对事故灾难、自然灾害等各种风险的挑战,城市抵御风险的底线是城市的任何一项关乎居民生产生活的功能不能丧失,否则会造成社会动荡。韧性城市的最基本要求就是城市运行基础的坚实与稳健,即便遭遇风险、受到打击,也不会丧失基本功能,仍然能够为城市居民提供最基础的生存环境。韧性城市具备的这种特质可称为稳固性,即在风险危机来临时,城市已经在政策支持、设施保障、组织动员等方面做好了充分准备,有足够的抗击风险的能力。比如暴雨台风来袭,城市有关部门提前发出预报,提醒人们做好预防,学校停课,工厂停工,应急部门严阵以待。基于对过往极端天气的应急经验和基础建设的前瞻性规划,在城市规划和建设中,加强排水系统、防洪设施、建筑物抗震能力等方面的建设,种种措施可提高城市的抗灾能力,降低暴雨台风带来的生命财产损害。正是这种稳固性的基本特质使城市系统在遭受重创时仍然能够维持基本功能。3.2 主体应对风险时是否具有自组织性城市是人类聚集形成的复杂系统的总和,人类的主观能动性可以将资源有序调配,应用于不同的灾难场景。同时,城市又是由各种基础设施等硬件以及制度政策等软环境构成的复杂系统,各子系统之间相互嵌入,当风险来袭时,城市内部各子系统之间能自行按照应急为首要任务的原则,形成具有抵御力的结构或功能。在人的主观能动性作用下,城市中的政府、社会组织等主体应能协同内外部力量,调动一切资源来抵御风险的损害,这时城市各类主体是否具有自组织性就十分重要。即便是城市受到极端灾难打击,韧性城市仍然会重新找到新的发展方向,仍然存在的子系统(如供排水系统、供电系统等)之间相互链接,并积极有效地与外部支援力量实现对接,使城市逐渐恢复运行。如地震的发生会摧毁建筑、道路、银行、医院、学校等一切硬件设施,甚至会使许多人失去生命,但在韧性城市中,存活下来的人能在生命至上的文化价值引领下,自动靠近可抓住的城市的各类组织主体,并主动链接外部救援力量,重建家园。在极端灾害的案例中,人的精神和城市的自组织性就是能充分发挥作用的韧性力2量,这种韧性力量需要以规范的形式加以强化。3.3 技术能力在城市重归平衡时是否具有适应性城市在遭遇风险冲击后快速恢复正常秩序,重新达到新的平衡,是由于所具有的适应性,这是城市是否具有韧性的重要影响因素之一。如果城市系统受到的风险冲击超过其能承受的临界点,或者外部环境破坏殆尽,迫使城市功能结构不再适应新的环境,在这种情况下,可通过完善应对方案、不断提高应对能力,来打破旧的平衡,达到城市功能运行的新平衡。城市若要快速调整,形成新的平衡,一方面要找准问题的症结、总结经验,另一方面要注重恢复过程的学习与变革能力。比如日本是地震高发地区,在多次的地震灾害应对中,日本不断总结完善抗震经验,已形成一套全民性的完整健全的防灾抗灾体系,内容涵盖从城市建筑到设施用品等诸多方面,连学生的书包都有紧急情况下的自救功能。3.4 制度在城市常规运行与应急状态时是否具有保障性城市的有序运行依赖科学合理的管理制度体系。具有“柔性”和“包容性”特点的制度体系,可为城市在抵御风险时灵活调整方案、灵活调配资源提供依据,大幅提升风险防控的效能。比如中国特色社会主义制度的优越性体现在既可以集中力量办大事,又可以实现精细治理,提供精准服务。制度具有系统性、超前性、可操作性,才能使城市在处于紧急状态下具有保障性。比如,自然灾害应急管理制度的制定,应结合城市管理中的经验教训,确立特殊保障预案,明确事件应急等级和职责范围,确保当自然灾害发生时有关方面能以最快的速度高效处理人民群众的“急难愁盼”问题,体现系统性。比如快速信息反馈制度的制定,应在自然灾害发生时,保证多个线上线下反馈平台和应急服务专线畅通,从而能快速处理应急需求,体现超前性。比如,城市特殊人群保障制度的制定,应依托大数据、人工智能等现代信息技术和网格力量,提前精准判断老弱病残等特殊人群数量、特征、需求并做好相应准备,在自然灾害发生时,对特殊人群精准定位、快速响应、及时求援,体现可操作性。3.5 城市在链接内外资源时是否具有畅通性普遍性原理强调世界上的一切事物均处于普遍联系中,任何一个事物都不能孤立存在。城市正是这样一个由各种交错联系的要素相互联结构成的整体,它是巨大的城市系统中的一个组成部分,与周围的其他城市在经济、政治、文化、社会等方面紧密联系。韧性城市善于在风险来临时运用平时建立的制度平台等统筹内部各种资源共同抵御风险,也善于运用城市之间的关联因素链接起外部可用的人力、物力等资源。在遭到风险重击时,链接内外资源的畅通性决定了城市韧性的程度。比如北京出台了关于加快推进韧性城市建设的指导意见,强调建立联动协调机制,保证内部资源调动的渠道畅通、外部力量的对接畅通。综上所述,稳固性、自组织性、适应性、保障性、畅通性是决定城市能否具有韧性的影响因素。在风险危机冲击的不同阶段,常常是多种因素共同发生作用。稳固性使城市具有稳定和强壮的功能;自组织性使城市能够第一时间应对风险;适应性使城市在应对风险时及时总结经验、调整策略;保障性使城市无论在何种状态下都能保证功能结构达到新的平衡;畅通性使抵御风险的各种资源能迅速集结发挥作用。4 推进韧性城市建设的政府路径 政府作为国家管理的执行机关,是社会运行发展的关键治理主体,担负着维护人民群众正常生产生活秩序、促进经济社会发展、防范化解各种城市风险等职责,也是韧性城市建设的主体。笔者认为,要推进韧性城市建设,应从政府治理的五维建构出发思考具体的实践措施。4.1 主体韧性:培育积极理性的应急意识城市能够具有韧性,关键在主体,在于人的能动性发挥。构建韧性城市,不仅要夯实“水道管网”等基础设施,还要加强社会动员、增强人民风险防范意识。政府、社会组织、个人都是韧性城市建设的主体,政府作为主要责任者,要提高自身风险治理能力,发挥引领作用,为社会作出示范。要通过电视广播、网络平台等各种媒介,宣传应急知识,普及突发情况下的生存技能,引导群众树立理性和冷静的应灾意识。当自然灾害、安全事故等突发事件发生时,处在第一线的是基层群众,群众应能第一时间组织起来应对风险与危机,形成自下而上的抵御体系。不同城市应结合各自特点,组织应急救灾演练,开展抗灾培训指导,提高公众防灾意识和自救互救能力;应关注公众面对灾害的情绪反应和灾后的精神恢复,及时给与必要的心理干预,缩短灾后不良情绪的恢复时间。未来韧性城市建设的重点在社区,政府应发挥统筹功能,构建多部门、跨层级、跨地区的协调机制,3为社会公众参与韧性社区建设提供组织平台。应鼓励居民响应政策号召,积极参与韧性社区建设,将自身诉求纳入社区治理,构筑社区“熟人互动网络”,通过全社会的共同参与,增强应对风险与危机的集体防范能力。应建设一支结构合理、素质优良、充满活力的社区工作者队伍,提升社区在风险突袭时的应变能力,夯实韧性城市建设的人力基础。4.2 客体韧性:强化基础设施建设城市能否抵御风险,关键在于平时基础能否打牢。基础设施是城市的骨架,是韧性城市建设的刚性保障。在城镇化进程中,可能会有各种情况发生,如自然灾害、安全生产事故等。如果基础设施不牢靠,会导致城市秩序难以快速恢复,还可能造成次生灾害多发。所以,要基于“城市生命线系统链”视角,树立城市更新理念,不断增加城市基础设施工程的投入。在城市治理的规划层面,新建设施如水、电、通信等管网的铺设要增强牢固性,同时要符合韧性城市的总体规划,要将新建设施纳入韧性城市建设的总体布局。尤其要根据城市面临的主要灾害,有针对性地制定韧性城市建设标准,使基础设施具备应对风险和危机的各种性能。比如山地城市要考虑山体滑坡、泥石流等自然灾害的可能性,沿海城市要重点关注水文基础设施。在城市治理的实施层面,要更加关注城市建设基础设施网络的拓扑结构和服务流动特性,科学评估基础设施之间的关联度和对城市韧性的影响度。城市基础设施建设是一个巨系统,各要素之间互相依存、互相影响,要综合考虑城市基础设施建设,基础设施的服务能力要与群众需求相匹配,必须增强冗余性,使城市在应对灾害时有回转余地,避免受到损害的设施得不到及时处理而造成连锁式灾害等情况的发生。比如,在城市道路建设中不能只注重通达性,而要与地下排水、地下管线相匹配,不断提升基础设施整体抗灾自救能力。4.3 技术韧性:灵活运用新兴信息技术“事故致因理论表明大部分的灾难事故的形成都是综合因素的共同结果。从治理角度上讲能斩断因素链,撕破因素网的方法就是好方法。”5未来的城市是智慧的城市,韧性城市建设必须用好大数据、云计算、人工智能等新技术。大数据技术在韧性城市建设中的作用主要体现在两个方面:一是灾害发生前的预测;二是灾害发生后的实时监测。政府要充分运用大数据实时监测预警体系和应急信息发布平台,围绕各种可能引发风险的因素全面动态监测,测算分析风险发生可能性,提升风险评估能力。要推进政府与社会实施安全数据共享,破除数据孤岛现象,使治理数据成为韧性城市的信息基础,减少应急反应的时间成本、交易成本,同时也要防范信息漏洞,防止因数据算法漏洞导致决策偏差甚至决策失误6257。积极开发高风险环境中人工智能作业的数字应用场景,可提高韧性城市建设效率,降低相关损害成本。人工智能关键技术的不断突破与应用场景的深度开发,使其功能运用呈多样化发展趋势。人脸识别、语音服务等智能工具在风险治理中的应用越来越广泛。比如在突发公共卫生事件中,可运用智能穿戴设备监测人体健康情况,挖掘和提取样本,更好地开发测试套件。人工智能还可以用于自然灾害监测预警、犯罪侦查、反恐等领域,这都需要政府加大力度创新应用场景,提高人工智能的服务效率。但同时,人工智能应用也存在一些隐患,如生产标准不一、机器互通对接不顺畅、使用方面具有区域局限性等,要努力突破技术瓶颈,完善数据资源体系,建立人工智能产品质量安全认证体系,提升人工智能产品服务质量和安全水平。4.4 制度韧性:完善城市治理机制风险发生时,城市是否具有韧性、能否将韧性特质充分展现,运行规范是保障。过去我国并没有专门的关于应急灾害的管理统筹部门,而是根据灾种分类,由各个部门对应负责。2018 年国家机构改革,成立了应急管理部,整合了原来 11 个部门的 13项应急救援职责,以及 5 个国家指挥协调机构的职责,形成了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制。目前,从中央到地方的应急管理机构改革也全部落实到位,提升了应急管理工作的整体性、系统性、协同性,这使城市治理在面对风险时有了统一行动的组织载体,为韧性城市建设奠定了体制基础。同时,韧性城市建设在常规状态下的运行也需要同等保障。党的十九届五中全会明确提出“推进以人为核心的新型城镇化,强化历史文化保护、塑造城市风貌,加强城镇老旧小区改造和社区建设,增强城市防洪排涝能力,建设海绵城市、韧性城市”7,从国家政策层面对韧性城市建设作出规划,为韧性城市建设指明了发展方向。就城市发展而言,无论是非风险时期的建设,还是应对风险时的行动,体制保障都是根本。有了稳固的韧性治理体制,健全风险防范化解机制4就有了依据。政府应从统筹发展和安全的战略高度进行谋划,推进韧性城市建设制度化、规范化,减少发展过程中的不确定性和脆弱性,实现城市可持续发展。可尝试推出韧性城市治理的法律规范、配套政策、指导标准等,做到有政策、有标准、有考核。可以考虑将韧性城市建设纳入立法范围,出台韧性城市的相关管理制度,对韧性城市建设中的机构设置、管理方法、治理原则等进行明确规定。对韧性城市建设的具体过程和环节,根据不同的责任主体,出台细致的标准和规范,并对不同主体实施韧性城市建设的活动进行监督和评估,以此深化韧性城市治理工作。4.5 环境韧性:建构内外链接的治理环境城市不是独立存在的个体,而是与外界的各种资源紧密相连的共同体。这就决定了城市不仅可以依靠自身应对风险,还可利用外部资源提高自我抵御风险的能力。这就需要构建一个内外链接的韧性治理环境,具体要做到以下两点:1)树立协同联动的理念。不管哪种类型的灾害,对城市的冲击都是瞬间造成的,政府的预案准备是必备要件,但仅靠政府单一主体的力量不足以快速达到满意的治理效果,要充分发挥组织的引导作用,使社会组织、个人等充分动员起来,协同参与紧急救援行动。2)建立区域性城市灾害应对联动机制。自然灾害有一定的地理范围,生产事故也有其相对的影响范围,政府主体的预案做得再完备,也无法全面核准灾难冲击和自我调适的程度,而外部力量的输入则是快速恢复生机的最佳助力。比如城市可基于地区性地理特征,联合周围城市出台应急合作协议。这种内外链接的韧性治理模式,其资源来自两个方面:一是上级政府统筹部署给予的支援和帮助。在自然灾害等发生时,为适应区域发展与自然资源供给的平衡,就必须进行资源的跨区域调配,通过上级政府的统筹规划,实现资源在区域之间的空间位移,以达到优化配置资源、资源利用效益最大化。比如 2021 年 7 月20 日河南暴雨,应急管理部门第一时间启动消防救援队伍跨区域增援预案,连夜调派河北、山西、江苏等地水上救援专业队伍紧急驰援。二是与周边城市的自主链接。这是建立在共享、协同理念上的互助合作。比如在沿海地区,毗邻城市可以建立韧性城市建设联盟,在应对风险时,可以互相支援,形成合力,增强彼此的抵御风险的能力。参考文献:1 中国新闻网.报告:预计到 2025 年中国城镇化率达65.5%EB/OL.(2020-08-17)2022-06-09.https:/ 汪辉,徐蕴雪,卢思琪,等.恢复力、弹性或韧性:社会生态系统及其相关研究领域中“Resilience”一词翻译之辨析J.国际城市规划,2017(4):29-39.3 HOLLING C S.Resilience and stability of ecological systemsJ.Annual Review of Ecology and Systematics,1973(4):1-23.4 廖桂贤,林贺佳,汪洋.城市韧性承洪理论:另一种规划实践的基础J.国际城市规划,2015,30(2):36-47.5 孙建平.打造“安全韧性城市”上海应该怎么做N.上观新闻,2021-04-18(5).6 任仲文.应急管理M.北京:人民日报出版社,2020.7 新华社.中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议EB/OL.(2020-11-03)2022-10-09.http:/ 蓓A study on the path of resilient citys construction from the perspective of government governanceSI Haiyan(Teaching and Research Office of Economy and Management,Party School of CPC Zhenjiang Municipal Committee,Zhenjiang 212028,China)Abstract:In the process of accelerating urbanizatian,urban development faces many complex challenges.Resilientcities can minimize risk damage.The main path of resilient-citys construction includes cultivating a positive andrational emergency awareness,strengthening infrastructure construction,flexibly using emerging informationtechnology,improving the governance mechanism of a resilient city,and building a governance environment thatlinks both inside and outside.Key words:government governance;resilient city;city governance5