林长制研究进展及推行现状.pdf

第2卷 第4期2022 年 12 月林 草 政 策 研 究Jo urnal o f Fo restry and Grassland Po licyVo l.2 No.4Dec.2022林长制研究进展及推行现状*收稿日期：2022-11-20*基金项目：西南林业大学校级文科项目“基于制度性交易成本的森林采伐限额管理制度研究”(”(WKYB108)第一作者：黄雅婷(1997-),),女，硕士研究生，研究方向为农村产业发展。E-mail：1173599210qq.co m 通信作者：王见(1977-),),女，博士,副教授，研究方向为林业经济。E-mail：wjswfuqq.co m黄雅婷王见(西南林业大学经济管理学院昆明市650224)摘要：林长制是为了破解林业“五化”问题而提出的生态文明建设创新性制度，对实现林业可 持续发展具有重要意义。文中从林长制的内涵、制度要点、推行现状、实践中存在的问题、制度 优化5个方面，梳理、归纳以往学者对林长制改革的研究进展。虽然现有研究已经对林长制的实 施进行了多角度、多方面的探讨，但多聚焦于某一地区林长制改革实践研究，关于林长制绩效的 考核评价、协同治理机制等方面的综合研究还有待深入；因此，建议从林长制考核评价指标体系 的优化、协同治理机制的完善等方面进行探讨。关键词：林长制；森林资源；生态文明建设中图分类号：F326.2 文献标识码：A 文章编号：2096-9546(2022)04-0055-05DOI：10.12344/lczcyj.2022.11.20.0001黄雅婷，王见.林长制研究进展及推行现状J.林草政策研究,2022,2(4)：55-59.Current Status of Forest Chief Scheme and Its Research ProgressHuang Yating Wang Jian(Co llege o f Eco no mics and Management,So uthwest Fo restry University,Kunming 650224,China)Abstract:Fo rest chief scheme is an inno vative system o f eco lo gical civilizatio n develo pment,which is put fo rward to so lve the pro blems emerging in“Five Mo dernizatio ns”o f fo restry secto r and also o f great significance to achieve the sustainable develo pment o f fo restry.This paper reviews and summarizes the research pro gress in the refo rm o f fo rest chief scheme fro m the five aspects o f po licy co nno tatio n,key co mpo nents,current implementatio n,existing pro blems in practices and o ptimizatio n.Altho ugh there are multi-angle and multi-facet research o n the implementatio n o f fo rest chief scheme,they are mainly fo cused o n the practices in a certain regio n,and the research o n the practice in different regio ns,perfo rmance evaluatio n and co llabo rative go vernance mechanism needs to be further carried o ut.Fo rest chief scheme co uld be further discussed fro m the perspectives o f co mparative study o f the o ptimizatio n o f perfo rmance evaluatio n indicato r system and the impro vement o f co llabo rative go vernance mechanism.Keywords:fo rest chief scheme；fo rest reso urces；eco lo gical civilizatio n develo pment森林和草原是重要的自然生态系统，推行 林长制是为了全面提升森林和草原等生态系统 功能，进一步压实地方各级党委和政府保护发 展森林草原资源的主体责任1-2,以实现森林草 原资源保护由林草部门“单打独斗”向党政各 部门“齐抓共管”的转变，改善林业发展过程 5 6林 草 政 策 研 究第2卷中存在的生态理念淡化、干部职责虚化、施策 举措泛化、生态功能弱化等权能碎化问题3。林长制一经提出便成为学术界关注的热点话题,相关研究有助于深化林权改革的实施，助推林 业产业的发展，为生态环境的治理提供新路径。本文将梳理和归纳林长制的建立背景、内涵要 义、制度要点、推行现状、现存问题、制度优 化等方面的内容，以期为林长制的优化提供 参考。1林长制的内涵及制度要点1.1林长制的内涵林长制对于维护国家生态安全、推进生态 文明建设具有重要的战略意义。以林长制为平 台，以目标责任制为基础、森林督查为考核手 段、林草资源监测与生态监测为依据，构建林 草资源管理长效机制，将大力提高我国林业生 态治理体系和治理能力现代化水平4。林长制 作为推进林业治理体系和治理能力现代化的重 大制度创新5,是践行习近平总书记“绿水青 山就是金山银山”理念的重要举措，是深化生 态文明制度创新的重要举措6,也是进一步提 升林业部门管理水平的需要7。林长制是在“分级负责”的原则基础上，构建由各行政层级的党政负责人担任林长的省、市、县、乡、村五级林长组织体系，即由林长 负责督促、指导其管辖区域里的森林草原资源 的保护与发展工作，协调并解决在林草资源保 护和发展中的重大问题。这是依法查办处置各 类破坏林草资源的违法犯罪行为的管理体系和 制度设计8,也是推动党政相关领导作为生态 环境保护的第一负责人，落实生态环境损害责 任终身追究制度而形成的新型森林资源管理模 式9。林长制是以“林”为纲，明确目标任务;以“长”为抓手，消除部门壁垒、强化责任落 实；以“制”为保障，构建林草资源资产管理 保护的行政调节、联席会议、信息共享、工作 督查等制度体系，从而形成全国、全省（区、市）统一领导、地方分级负责、部门协同共治 的林草资产管理保护大格局。1.2林长制的制度要点林长制是整体性治理理念在森林草原资源 管理和保护中充分运用的体现。整体性治理是 基于对新公共管理模式下的功能碎片化和服务 裂解性进行反思和修正，逐渐形成的一种全新 的治理模式，主张以满足公民需求为治理导向，以信息技术为治理工具，将协调、整合和责任 作为治理策略，促进各种治理主体的协调一致，以实现整体性政府组织运作模式11。林长制以 满足人们对林草资源及生态系统的生态服务需 求为治理导向，运用云计算、大数据、AI算法、数据管理平台等信息技术，组织开发林长制智 慧管理平台，构建省、市、县、乡、村多级林 长体系，将党委、政府领导纳入其中，压实森 林草原资源保护发展的主体责任，通过部门协 作机制的建立实现对部门权能的协调与整合,并借助“网格化治理”等形式实现多元主体的 参与。林长制是整体性治理的运用，更是生态文 明建设的重大制度创新。中共中央办公厅、国 务院办公厅印发的关于全面推行林长制的实 施意见中，强调认真践行习近平生态文明思 想，要坚持生态优先、绿色发展的工作原则。人与自然和谐共生是“中国式现代化”的根本 特征，其秉承人与自然和谐共处、良性互动的 发展理念，以尊重自然和保护自然为前提发展 生产力，以科技创新实现传统发展模式的变 革可。林长制通过构建党政领导挂帅、部门齐 抓共管、社会广泛参与，责任明确、协调有序、监管严格、运行高效的林业生态保护发展体制 机制3,实现以多级体系破解全社会生态理念 淡化问题、以明确分责破解各级干部职责虚化 问题、以部门联动破解部门权能碎化问题、以 精准施策破解策略举措泛化问题、以林业草原 产业发展破解生态功能弱化问题13等的治理 目标。2林长制的推行现状及现存问题2.1林长制的推行现状林长制改革已经由地方实践提升到全国推 第4期黄雅婷 王 见：林长制研究进展及推行现状57行，在实践中已经论证了“林长制”依托现有 的行政体系框架可以迅速实现制度的推行，基 于行政体系构建起纵向的责任组织框架，并通 过“网格化”治理模式和“林长+”工作机制 逐步形成横向的责任落实机制，最终实现纵向、横向全面覆盖的责任组织体系。纵向来看，我国森林资源保护以往采用的 都是以林业部门为主、其他部门为辅，部门与 地方条块分割的矩阵式管理模式9,森林资源 管理与保护的工作重任主要由林业部门独立承 担，导致林业部门难以单独处置的问题被长期 遗留下来。现行的林长制则是基于行政管理体 系，按照全域覆盖、网格管理、分级分层原 则，构建“统筹在省、组织在市、责任在 县、运行在乡、管理在村”的森林资源管理机 制15。此外，还建立了森林资源保护行政区域 管理和权属管理相结合的“网格化”管理模式，通过事权划分和解决问题的管理闭环2条线路 落实各级林长的责任16。横向来看，地方政府之间、职能部门间的 横向治理，经常采用部际联席会议方式，呈现 网络治理的特征17。同级林长之间、林长与职 能部门之间切通过“一林一档”“一林一策”“一林一技”“一林一警”和“一林一员”（信 息档案、目标规划、林技员、公安民警、生态 护林员）的“五个一”服务平台叼，集合政府 各职能部门的专业人员力量，加强制度和政策 设计，发挥专业部门的专业优势，为公共责任 制成效提供专业基础20;在建立党政同责、政 府主导、部门协同、社会参与的工作运行机制 的基础上5,还提出了“林长+林管员、护林 员、宣传员”以及“林长+警长、检察长、法院 院长”等多种“林长+”的森林资源管护模式。2.2林长制实践中存在的问题1）思想重视程度有待提高。县级和乡镇基 层对林长制的重要性认识不足，认为其作用无 法等同于发展经济产生的收益21;林长制的内 涵及意义宣传还不够深入，致使基层人民群众 参与到林长制工作的意愿不高、意识不强、积 极性不够22。2）管理体制机制有待优化。责任体系需要 进一步落实，林长制实施目标模糊、责任不明、任务不实、缺乏特色等问题仍然存在，推进过 程中的形式化、模式化等不良倾向仍然突出,部门职能交叉重叠仍然存在，协调管理难度大,部分管理体制机制还需磨合纠。3）改革配套政策有待完善。目前，生态补 偿机制尚不完善，享受生态红利和产品的经验 主体、企业反补生态的机制还未建立，社会主 体参与林草资源保护工作补助标准不高，惠林 政策也不多，在一定程度上导致社会主体参与 林草资源保护积极性不足24。4）基础保障措施有待跟进。基础保障措施 需要持续跟进，林长制工作专班大多以兼职为 主，人员到位不及时、业务衔接不顺畅等问题 普遍存在旳，护林员薪资待遇低且资源保护压 力较大，缺乏专业技术人员及完善的技术支撑 体系26,支持林草产业的政策、项目、资金与 实际需求仍有差距，在一定程度上影响了林长 制工作的有效推进27。3林长制的制度优化1）加强横向联系。五级林长制的纵向管理 层级日趋完善，但由林长牵头、部门协同共管、社会积极参与的治理格局21还有待完善。制度 设计要有产权主体的参与，拓宽治理渠道引入 多元主体参与治理两，引导公众积极参与生态 文化建设呵，将林长制改革与河长制、环保督 查、矿山整治等工作结合起来30。结合乡镇林 草资源和工作实际配备专职人员，做实“林长 制+科技创新”融合发展体系，发挥林长科技创 新团队作用，组建来自社会各界的“民间林长”或志愿者队伍，搭建公众参与的有效平台31。2）健全运行机制。细化以目标为导向的运 行机制，强化乡村基层党组织的领导核心地位。严格落实各级林长会议制度，定期研究林长制 工作推进过程中的重点难点问题。选派熟悉林 草行业的第一书记，提高人岗匹配度32,积极 发挥林长制办公室综合协调功能。着眼于树 立整体政府理念，实现各部门间的职能、结构 5 8林 草 政 策 研 究第2卷和功能的转化及整合，发动公众参与，推动社 会共治34。完善林草灾害防控、生态补偿、纠 纷调处、林长制管理服务体系等责任追究工作 机制35,构建林长制综合管理信息系统，建设 森林资源保护36、林长制信息化管理平台37,推行应用林长制巡护信息系统15。3)完善制度立法。完善公共财政投入保障 制度两、人才激励机制和用人制度阿。将林长 制相关内容写入地方性法规中，落实属地划片 包干、部门各司其职、层层协调联动的工作责 任制。严格森林资源限额采伐制度，出台政策 让林权抵押贷款、活立木流转、生态效益补偿 制度落到实处40。完善林草资源生态保护修复 财政扶持政策41,积极筹措林业生态建设资金，把公益林生态效益补偿政策落实到位，探索保 护者得益、受益者付费的生态保护运行机制，彰显涉林生态补偿财政资金的引导功能，吸引 社会资本投入林草领域33。4)优化监督考评。当前的林长制监督考核 工作主要是依靠政府内部主体，采取上级考核 下级的方式，通过引入人大、政协、司法、媒 体和群众等外部监督主体42,更好解决“裁判 员即运动员”的问题。实行常态化专项督查,将领导干部自然资源资产离任审计结果作为地 方党政领导干部综合考核评价的重要依据呵,聘请社会监督员对各级林长生态保护工作进行 监督和评价44-45。强化奖励激励机制，负向激 励容易加重考核对象的负担，难以调动其参与 林长制实施的积极性；通过实质性正向激励，促进林长积极履行职责，调动多元主体主动、自觉参与林长制实施的积极性。4研究展望林长制是我国为深化生态文明建设而提出 的创新性制度，也是对部门协同、多元治理的 林草资源管理模式的探索，有助于推进森林草 原资源治理体系和治理能力的现代化。对林长 制的内涵、制度要点、推行现状等进行梳理,可以发现林长制的核心是将党委、政府领导作 为森林草原资源管理和保护的第一责任人，通 过林长组织体系的构建，压实党政领导的主体 责任，并通过建立部门协作机制和网格化治理 体系，实现部门协同治理和多元治理的治理格 局。目前，林长制已经逐步成为学术研究关注 的焦点，研究的角度也越来越广泛，虽然现有 研究已经取得了一定的进展，但在以下4个方 面的研究还可以更加深入：1)关注林长制政策 的文献研究。这有助于把握政策主体、内容、政府意志方向等信息，完善林长制的制度体系,健全制度的立法环境。2)当前的研究还缺乏对 不同地区的林长制执行效果及经验的梳理和总 结，对不同地区的林长制实践进行对比研究有 助于总结林长制实践中存在的问题和优秀经验，进而提出更加适宜当地治理和发展的具体措施，并起到较好的示范带动作用。3)对于林长制绩 效评价的定量研究还较为缺乏，尤其是关于差 异化评价指标体系的设计。关于林长制的考核 评价指标体系的设计，需要关注到地区发展中 资源条件的差异、考核主体的差异、考核对象 的差异等。通过林长制绩效考核评价指标体系 的优化，助推林长制改革发挥长效作用。4)针 对协同治理研究仍然不足的问题，可以从协作 机制的完善、第三方评估体系的完善、公众参 与渠道的拓展等方面进行研究，探索部门协同 治理以及企业、公益组织、公众等参与的路径,促进多元治理模式的实现，进一步深化林长制 改革。参考文献1 郭阳,范和生.林长制改革：历史脉络、现实困局与未来路向:基于安徽省政策文本与实践调查的双重分析J.合肥工业 大学学报(社会科学版),2020,34(4)：27-31.2 吴英迪，蒙吉军.中国自然资源生态服务重要性评价与空间格 局分析J.自然资源学报,2022,37(1):17-33.3 曾凡银.以林长制构建林业生态发展长效机制J.江淮论坛,2019(6)：62-67.4 魏甫，吴康娟，李林华，等.构建完善林长制管理体系的思 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