关于上海构建乡村地区国土空间规划体系的实践与思考.pdf

特大城市乡村地区国土空间规划体系建构专题15DEVELOPMENT OF SMALL CITIES&TOWNSVOL.41 NO.9 SEP.2023小城镇建设2023 年第41卷第9期作者简介：顾守柏，上海市规划和自然资源局乡村处处长，高级工程师，注册规划师。沈高洁，上海市城市规划设计研究院规划总监，高级工程师，注册规划师。摘要：乡村地区的国土空间规划是乡村空间治理的核心工具，既发挥基础性作用，又具有引领性和策略性作用，兼顾用途管制和治理行动。近年来，上海以郊野单元村庄规划为核心，整合村庄设计、国土空间用途管制和全域土地综合整治，形成“1+3”的乡村空间治理路径，推动乡村地区规划的编制审批、实施监督、法规政策和技术标准体系逐步完善，呼应了乡村地区国土空间规划向实施、治理和服务的外延扩展需求，通过探索国土空间目标管控和治理行动动态优化的有机统一，在详细规划层面初步构筑了能动治理逻辑。具体而言，上海市乡村地区的国土空间规划体系构建包括了 3 个维度，纵向上明确各级国土空间规划的作用和核心内容，逐级传导落实乡村地区的资源利用和保护要求，优化国土空间格局；横向上协调各行政管理部门职权和利益相关主体，回应基层核心关切，提高资源配置效率；时间维度上整合政策工具、搭建实施平台、规范土地管理，建立长效管理和协同治理机制。关键词：国土空间规划体系；郊野单元规划；国土空间用途管制；全域土地综合整治；上海doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2023.09.003 中图分类号：TU982.29文章编号：1009-1483（2023）09-0015-07 文献标识码：APractice and Reflection on the Construction of Territorial Spatial Planning System in Rural Areas in ShanghaiGU Shoubo,SHEN GaojieAbstract Territorial spatial planning in rural areas is the key tool of rural space governance,which plays fundamental,leading and strategic roles,and takes into account land use control and governance actions.In recent years,Shanghai has taken the rural unit village planning as the core,integrating village design,land use control and comprehensive land reclamation,and formed a 1+3 rural space governance path.It has promoted the gradual improvement of the planning compilation,approval,implementation and supervision,laws,policies and technical standard system in rural areas,echoing the trend of extension to implementation,governance and services in rural area spatial planning.By exploring the organic unity of space target management and control and dynamic optimization of governance actions,a dynamic governance logic has been initially constructed at the level of detailed planning.Specifically,the construction of the spatial planning system in rural areas of Shanghai includes three dimensions.Vertically,clarifying the role and core content of territorial spatial planning at all levels,conducting and implementing the requirements of resource utilization and protection in rural areas level by level,optimizing the spatial pattern.Horizontally,coordinating the functions and powers of various administrative departments and stakeholders,responding to the core concerns of the grass-roots level,and improving the efficiency of resource allocation.In terms of time,integrating policy tools,building implementation platforms,standardizing land management and establishing long-term management and collaborative governance mechanisms.Keywords territorial spatial planning system;rural unit planning;land use control;comprehensive land consolidation;Shanghai关于上海构建乡村地区国土空间规划体系的实践与思考顾守柏 沈高洁Construction of Territorial Spatial Planning System in Rural Areas of Megacities Feature16DEVELOPMENT OF SMALL CITIES&TOWNSVOL.41 NO.9 SEP.2023小城镇建设2023 年第41卷第9期0 引言国土空间规划整合了主体功能区规划、城乡规划和土地利用规划，其本质是对国家空间治理体系的再造。2018 年，国务院组建自然资源部，赋予其“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间管制和生态保护修复职责”（以 下简称“两统一”）。乡村作为自然资源资产最为富集、底线管控需求最为迫切的区域，同时又是发展诉求最为强烈、管理矛盾最为突出的地区，规划改革刻不容缓。机构改革为乡村规划的转型铺就了道路，打破了多年以来乡村地区国土资源多头管理的局面，为多规深度融合扫清体制机制障碍，使规划可以更加有效地统筹资源保护和开发利用，为实现乡村振兴的总体目标和统筹推进生态文明建设筑牢基础。2019 年，自然资源部围绕村庄规划应编尽编目标，明确提出以村域全部国土空间为范围，编制“多规合一”的实用性村庄规划，为新一轮乡村规划改革指明方向。乡村规划亟需从全能政府自上而下的精英决策和纯粹物质空间规划的惯性中挣脱出来，从解读城乡关系全局视角入手，用好国土空间规划作为政府实施空间治理的综合性工具，完善包括法规、政策、编制和行动在内的乡村规划体系1，因地制宜构建现代化的乡村规划资源管理模式。本文以上海为例，回顾乡村规划的演进历程，介绍国土空间规划背景下的工作思路，为超大、特大、大中城市郊区的空间治理提供经验借鉴。1 上海市乡村发展历程和规划演进1.1 上海市乡村发展的 3 个阶段改革开放以来，上海农村地区发展与城市的建设结伴而行，大致经历了城市吞并郊区、城市反哺农村和城乡融合发展 3 个空间发展阶段。1978 年，党的十一届三中全会后发展重心由农业转向工业，城市由中心向外围持续扩张，耕地迅速减少，城乡边界趋于模糊。随着非农产业在国民经济中的比重快速攀升，城乡差距日益扩大，空间和社会矛盾逐步显现。2005 年，党的十六届五中全会围绕全面建成小康社会的目标，提出推进社会主义新农村建设，开启了工业反哺农业、城市支持农村的新阶段。2017 年，党的十九大提出的乡村振兴战略是对社会主义新农村目标进行全面升级。尽管农村的生活水平不断提高，但上海城乡收入比持续大于 2，农产品保供任务依然紧迫，发展不平衡、不充分的问题仍然突出。新时期的新型城乡关系强调城乡等值化，通过加快资源要素双向流动推动实现共同富裕。1.2 乡村规划的发端与迭代长期重城轻乡、规划缺位导致城市膨胀和乡村凋敝并存。“十一五”时期，上海提出构建 1966 城镇体系，计划将 1900 多个行政村归并为 600 个左右中心村，标志着上海的城市规划由城镇向农村地区延伸。这一时期的新农村规划主要由建设主管部门牵头，重点围绕中心村建设和生活空间塑造，但村庄聚落以外的空间依然缺少规划覆盖。2010 年后从土地整治规划中派生出的郊野单元规划逐步拓展到了乡村的生产空间，依托乡镇行政边界划分郊野单元作为乡村全覆盖、网格化管理的基本单元，着眼农地整治和建设用地整治，由土地主管部门主导。新农村建设规划和郊野单元规划共同奠定了此后村庄规划的基础。2008 年以来凭借“两规合一”的制度优势，郊野单元规划历经多次迭代，与新农村规划合二为一，逐步发展为覆盖乡村“三生”空间全域的郊野单元村庄规划，纳入上海国土空间规划编制审批体系，作为郊野地区的详细规划和各类开发建设和用途管制的依据，并在 2020 年基本实现乡村地区郊野单元村庄规划全覆盖，在此基础上着重以问题为导向，更加因地制宜地实践“多规合一的实用性村庄规划”上海路径。2 超大城市乡村特点与空间治理难点2.1 现阶段上海乡村主要特点2.1.1 产业发展后劲强上海坐拥鱼米之乡的肥沃土地和充沛的水资源，背靠超大城市独一无二的技术、人才、资本等资源要素，承接着主城区和五大新城的功能外溢，辐射大都市圈 7000 万人的庞大消费市场和人均GDP 超 2 万美元富裕的消费群体，具有广阔的发展前景。因此，乡村是上海的稀缺战略资源。2.1.2 发展与保护矛盾突出乡村的生态和生产功能是维系超大城市安全运行的命脉，生态保护和永久基本农田保护的刚性红线不可逾越。然而，上海 90%以上的耕地划入永久基本农田，可用于占补平衡的耕地后备资源不足 30万亩，且多为宅前屋后犬牙交错的碎片化自留地，难以有效利用。在当前“要像保护大熊猫一样保护耕地”的政策基调下，基于现状的耕地保护一定程度上限制了“三生”空间的布局优化，掣肘了农业产业高质量发展。特大城市乡村地区国土空间规划体系建构专题17DEVELOPMENT OF SMALL CITIES&TOWNSVOL.41 NO.9 SEP.2023小城镇建设2023 年第41卷第9期2.1.3 资源盘活事关全局上海已经全面步入存量规划时期，这意味着乡村同时开启了减量时代。根据“上海 2035”总规，乡村建设用地比现状要减少 268km2。2014 年以来，上海已推进低效建设用地减量 100km2，下阶段即将进入全面减量的攻坚期。在增减挂钩、以减定增的机制作用下，城市的增量空间需要通过乡村的减量获取。因此，乡村存量土地资源盘活和低效建设用地置换事关上海发展的全局，是城乡空间格局全域优化，以及土地利用效益和空间绩效全面提升的先手棋。2.2 乡村空间治理的主要难点与问题2.2.1 调和红线管控和空间格局优化的矛盾面对最严格的基于现状的耕地和永久基本农田用途管制，村庄规划一方面要遵循红线管控，维护耕地空间、生态空间的稳定性；另一方面针对大都市乡村空间碎片化、布局无序化、生态质量退化的突出特征，要发挥规划的能动性，保持开发与保护的有机统一。为此，村庄规划应当既能实事求是，又能着眼长远，在限制中寻找自由，在行动中保持稳定，在冲突中寻求平衡，得出切实可行的解决方案。2.2.2 高效利用资源满足人民对美好生活的向往村庄规划是国土空间规划面向用户的终端，应以解决实际问题和需求为导向编制有操作性的规划，更多地体现人文关怀和空间正义，从人的需求出发回应村民的核心关切。同时深刻把握城乡发展规律，兼顾城市化进程和逆城市化趋势，深化供给侧结构性改革，充分满足城市居民对高品质农产品和体验乡村美好生活的新需求。2.2.3 找到“一管就死，一放就乱”的平衡点“底线治理”语境下，刚性管控要素传导是国土空间规划的主要手段。但是乡村问题复杂多元，发展诉求动态多变，空间形态灵活多样，政府缺席管控、市场过度参与、社会力量式微往往导致空间秩序失衡1。反之，一刀切的管控方式既不能因地制宜发挥资源优势，也无法满足日新月异的发展诉求。因而需要探索政府靠前服务、社会能动治理的新路径，提升管理精度，放宽管理维度，灵活掌握管理尺度，长期跟踪实施进度，以规划为依据分类施策。2.2.4 打破“九龙治水，多头管理”的困局随着乡村振兴战略的提出，大量的政策资源向乡村集中投放，但由于缺乏有效统筹和合理引导，各部门各自为政实施规划，导致头痛医头、脚痛医脚、重复投资、钱等项目等乱象频出2，影响了涉农资金使用效率。乡村地区各类规划之间的冲突，其本质是纵向不衔接、事权关系未理顺造成的一系列博弈的结果3。构建乡村空间治理体系，要从制度设计上防范部门利益博弈4。3“两统一”语境下乡村规划资源管理的实践与探索在郊野单元村庄规划不断迭代更新的基础上，上海乡村地区围绕以“全要素存量”为主要特征的自然资源保护利用、布局优化、资产价值转化，实践出一条以郊野单元村庄规划为核心，整合村庄设计、国土空间用途管制和全域土地综合整治的乡村空间治理路径，推动乡村地区的编制审批、实施监督、法规政策和技术标准体系健全完善，迈向了全域、全要素、全周期、全民参与的国土空间精细化治理新阶段。3.1 乡村地区国土空间规划体系的构建思路乡村规划是一个体系，而村庄规划是其中的组成部分5。乡村规划服务于资源管控、乡村发展、整治建设和村庄设计等多重目标6，需要构筑基于不同尺度、维度的立体系统，有机融入国土空间规划体系，引领支撑乡村振兴目标的实现。3.1.1 纵向维度：融入国土空间规划体系，建立逐层传导机制乡村规划根据层级和作用的不同，一般分为村庄布局规划、村庄规划和村庄建设规划 3 个层次，分别解决管控、发展和建设问题。其中，村庄规划是国土空间规划体系中的详细规划，是乡村地区各类开发建设活动和行政许可的直接依据，具有法定地位，因而也是乡村规划的核心所在，更是链接国土空间规划体系与乡村规划体系的关键环节。3.1.2 横向维度：搭建“多规合一”的协同平台，统筹乡村建设行动村庄规划的对象是行政村，村委会是基层群众性自治组织，不是国家基层政权组织。由于一级政府对应一级规划和一级事权，我国没有像德国那样将村庄规划作为一级国土空间规划，而是将其作为实施国土空间规划的终端，将乡镇作为国土空间规划编制的基本单元。因此，村庄规划尤其要处理好乡镇和村的关系。乡村地区的“多规合一”更多地体现在行业部门、区、镇政府“条条”和“条块”之间的矛盾协调和步调统一。然而，村域尺度内难以调和各部门间的对弈，村集体也往往没有实施规Construction of Territorial Spatial Planning System in Rural Areas of Megacities Feature18DEVELOPMENT OF SMALL CITIES&TOWNSVOL.41 NO.9 SEP.2023小城镇建设2023 年第41卷第9期划的能力7。因此，在政府主导乡村建设的现阶段，以多个行政村或镇域范围内所有行政村为单位编制村庄规划，统筹公共资源配置和政府财政投入，更有利于促进多方协同共治，形成合力推动乡村振兴。3.1.3 时间维度：向全过程乡村空间治理延伸，实现全要素动态监管村庄规划要体现“实用性”，除了规划编制的内容接地气，还要面向建设、面向管理、面向空间治理，建立长效动态的传导、维护、反馈机制。一是向有序实施延伸，通过打造策划、规划、设计、建设一脉相承的实施平台，提高规划呈现的精准度。二是向有效治理延伸，从结果导向向注重过程的转变，促进乡镇政府从强干预的全能型政府向镇村双向互动、共商共治的服务型政府转型。三是向终身服务延伸，乡村规划嵌套社会治理，拓展“售后服务”业务，打造一支深耕乡村、长期陪伴的规划专业团队8，做好乡村规划的运营、质保和维护。3.2 健全三级乡村空间规划体系2020 年，上海结合自身市、区、镇三级政府构架确立了“三级五类”的国土空间规划体系，同步完善区、镇、村三级乡村规划体系，体现分区分类管理和管控要素逐级传导（见图 1、图 2）。其中，区级国土空间规划层面定性，划示“三区三线”控制线9，确定村庄布局和村庄性质，对乡村地区的村庄发展作出分类引导。乡镇级国土空间规划（单元规划层级）定量，划定“三区三线”图斑，明确镇域空间分区并制定分区准入规则，确定城镇开发边界外建设用地总规模和内部结构，细化村庄布局并安排乡村公共服务设施和基础设施配置。郊野单元村庄规划定形，在乡镇级国土空间规划确定的“三区三线”和建设用地规模结构下，聚焦城镇开发边界外的区域，结合实际项目和建设需求，针对郊野地区建设用地和农用地进行布局的深化细化，并精细化落实到具体图斑，提出规划条件和管制规则。目前，上海已实现县级国土空间规划全覆盖，首次通过村庄布局规划摸清全市乡村地区人地关系的家底，并做好资源统筹；乡镇级国土空间规划70%以上已批复，将各类管控要素和建设规模分解到乡村单元；以镇带村编制的郊野单元村庄规划编制率达 90%，实现了应编尽编，初步将各类建设指标全部落地，搭建了郊野地区空间框架，为项目审批和规划实施奠定基础。图 2 上海乡村地区国土空间规划编制体系资料来源：作者自绘。图 1 上海国土空间规划编制体系资料来源：作者自绘。浦东新区和各郊区国土空间总体规划（市县级国土空间总体规划）上海市国土空间总体规划（省级国土空间总体规划）主城区单元规划新市镇国土空间总体规划（乡镇级国土空间总体规划）特定政策区单元规划控制性详细规划（开发边界内、外）郊野单元村庄规划（开发边界外）专项规划（详细规划层次）（开发边界内、外）15min 社区生活圈（开发边界内）全域土地综合整治（开发边界外）专项规划（总体规划层次）总体规划层次单元规划层次详细规划层次规划实施层次管控要素自上而下传导行动平台市县级国土空间总体规划乡镇级国土空间总体规划详细规划（村庄规划）浦东新区和各郊区国土空间总体规划（村庄布局）定性总体规划层次：突出战略引领新市镇国土空间总体规划（用地规模、空间结构、公益性设施）定量单元规划层次：突出承上启下，保障公共资源郊野单元村庄规划（空间布局、用地图斑、规划条件）定形详细规划层次：突出实施行动全国上海特大城市乡村地区国土空间规划体系建构专题19DEVELOPMENT OF SMALL CITIES&TOWNSVOL.41 NO.9 SEP.2023小城镇建设2023 年第41卷第9期3.3发挥郊野单元村庄规划的 3 个作用由于土地管理与城乡规划的底层逻辑不同，其两者在融合过程中需要确立一类规划的主导地位，同时吸收另一类规划的核心优势。面向乡村地区的需要，上海在郊野单元规划、控制性详细规划、村庄规划的内容融合的基础上，以郊野单元规划为母体，充分体现资源保护和上下传导的管理逻辑，融合村庄规划的发展内核，延伸了控制性详细规划的技术逻辑，形成了“郊野单元村庄规划”的技术成果体系，突出综合性、实施性、过程性和平台化，成为统筹乡村地区多种专业规划的“一张蓝图”和行动平台。郊野单元村庄规划需要发挥 3 个作用：一是基础性作用，体现在守住生态安全、粮食安全两道红线和建设用地天花板，为乡村项目落地实施提供空间保障；二是引领性作用，描绘乡村振兴的实现路径和目标蓝图，聚焦重点持续发力，一张蓝图干到底；三是策略性作用，瞄准目标分解任务，形成项目库、汇集资金池，平衡空间、资金和时序，制定推动规划落地的行动路线图。从事权来看，乡镇作为一级政府，是落实自上而下的法定规划、实施规划管控的主体；而村集体是代表村民自下而上反映群众核心关切的主体。村庄规划介于村镇两级之间，既是落实国土空间规划的终端，也是激发村民自治的平台，需要寻求体现上级意志和表达基层诉求的契合点。上海的郊野单元规划既可以整镇编制，也可以一个或多个村编制，取决于规划目标是上级政府主导的资源配置优化，还是多元主体参与的规划行动深化。整镇编制着重体现基础性作用，可以促进乡村规划快速覆盖，保障乡村建设活动有规可依不会乱；逐村编制侧重发挥策略性作用，主要针对保护、保留和重点打造的行政村，确保乡村振兴有路可走不会偏。郊野单元村庄规划镇村并行、点面结合，可以引导公共资源投放有的放矢，精准施策。3.4 为法定规划配备“三驾马车”实施机制是国土空间规划体系的重要组成部分，村庄规划能够起效，需要依靠政策、行政、规划等多方面的合作构成实施行动的“完整闭环”，其制度设计要兼顾刚性与弹性10。上海以郊野单元村庄规划为基础，配备村庄设计、全域土地综合整治和国土空间用途管制“三驾马车”，使空间治理的协同行动平台和规划管理的基础信息平台紧密对接，形成从规划编制审批到实施监督的全周期闭 环（见图 3、图 4）。3.4.1 村庄设计：强化设计思维，塑造资源价值村庄设计是对二维用地规划的三维形态模拟，在规划确定的空间格局下构建理想的空间形态愿景，通过为资源资产注入美学价值，加速经济效益、生态效益和社会效益的释放，促进乡村价值体系全面升维。村庄设计分别从村域空间肌理保护、村落整体风貌提升和建筑景观节点塑造 3 个层次出发，针对田、水、路、林、村全要素进行整体设计，有助于夯实规划内容，为郊野单元村庄规划点状供 地提供依据。此外，由于具有直观具象的特点，村庄设计也是吸纳村民自治力量自下而上的充分参与规划决策、实现空间营造的最佳媒介和共治工具。如在农民集中归并点住宅样式的选择上和公共空间的景观设计上，村民可以在乡村责任规划师的协助下表达诉求，直接参与设计并进行使用反馈。3.4.2 全域土地综合整治：推动村庄规划向行动规划转轨实践证明，行动规划是适应快速发展地区不确定性，提高“静态蓝图”实施性的有效方法。其特点是将规划方案项目化、开发方案时序化、规划管理动态化11。郊野单元村庄规划定位为面向实施的行动规划，需要打破传统城乡规划“纸上谈兵”的局限。图 3 上海乡村地区空间治理逻辑资料来源：作者自绘。国土空间用途管制大土地：项目准入大规划：建设许可大项目：动态监管郊野单元村庄规划（协调平台）全域土地综合整治（实施平台）体现战略思维体现底线思维体现系统思维体现设计思维村庄设计（共治平台）协同行动平台基础信息平台Construction of Territorial Spatial Planning System in Rural Areas of Megacities Feature20DEVELOPMENT OF SMALL CITIES&TOWNSVOL.41 NO.9 SEP.2023小城镇建设2023 年第41卷第9期一是规划与实施二位一体，以策划、整合、落实项目为主线，灵活运用各类政策组合工具，形成“带项目、带时序、带资金”的行动方案12，从而促进规划理想逐步实现。二是规划过程与结果同样重要，规划的过程即多方利益矛盾协调的过程，也是社会各界和市场参与的过程，而规划结果的表达则是协调结果的简化呈现。三是创新灵活应变的动态规划更新机制，根据调整尺度和幅度提供了整村编制、专项编制和图则更新 3 条路径选择13，定期检查、补充和更新，成为适应动态更新的开放式规划。3.4.3 国土空间用途管制：突出规划与管理无缝衔接传统的城乡规划通常侧重规划本身的完整性和系统性，忽视配套政策对规划实施的支撑作用。相比之下，土地管理中土地规划与政策工具紧密结合，更重视具体项目落地时的过程管理。完整的国土空间用途管制制度包括了前端的规划与管控体系，中端的行政许可体系，以及后端的保障体系1。上海围绕耕地和永久基本农田保护核心，设计国土空间用途管制规则，以自然资源为管制对象，覆盖生态、农业、城镇“三大空间”，采用事前许可（审批、核准）、备案和监测监管 3 种管制方式，形成全过程闭环管理14-15。郊野单元村庄规划是国土空间用途管制的直接依据，按“管什么、批什么、编什么”的原则，将全要素自然资源作为规划对象，规划精度与管制精度保持一致。此外，上海率先简化了乡村建设项目审批流程，将繁琐的 5 项审批整合为用途管制准入阶段的“规划土地意见书”和许可阶段的“乡村建设规划许可证”两项16，将100m2以下小型乡村公益项目审批权下沉到乡镇或可免于审批17。项目实施后，按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，压实各级政府和部门的监管责任。4 结语超大城市乡村具有独特的资源优势，却也面临着资源环境紧约束，以及守住城市生态和粮食安全底线的双重压力。一方面用地空间需要“精明收缩”，另一方面乡村价值需要无限放大，发展与保护的矛盾在乡村地区有限的空间范围内显得尤为突出，也是乡村规划的博弈焦点。建立完善的乡村规划体系旨在协调公权力和私权利的冲突，寻找刚性管控和柔性治理间的微妙平衡。乡村规划是国土空间规划体系的重要组成部分，目前全国多数地区仍处于建章立制的阶段，需要不断实践和探索。上海坚持“不策划不规划、不规划不设计、不设计不建设”，以郊野单元规划为蓝本，融合控制性详细规划的技术逻辑，面向全域全要素全过程用途管制需要，以全域土地综合整治为支撑保障，发挥体制机制、规划、数据、人才等多重优势，初步构建了乡村地区国土空间保护与开发有机统一的治理框架，建立了以郊野单元村庄规划为核心的乡村规划体系，探索了行动规划引领的上海乡村地区空间精细化治理范式，其科学性和有效性将在今后的实践中得到检验。注：2006 年，上海市国民经济和社会发展第十一个五年规图 4 上海乡村地区国土空间治理体系资料来源：作者自绘。规划成果规范规划技术标准社区生活圈导则设计导则实施方案编制大纲建设施工行政许可全程监管编制审批体系实施监督体系规划实施后期技术标准体系法规政策体系村庄设计在地服务浦东新区和各郊区国土空间总体规划新市镇国土空间总体规划郊野单元村庄规划跟踪评估规划体系规划审批规程乡村建设项目审批全域土地综合整治国土空间用途管制乡村责任规划师总体策划特大城市乡村地区国土空间规划体系建构专题21DEVELOPMENT OF SMALL CITIES&TOWNSVOL.41 NO.9 SEP.2023小城镇建设2023 年第41卷第9期划纲要明确了“1966”四级城镇体系框架，即 1 个中心城、9 个新城、60 个左右新市镇、600 个左右中心村。旨在建设一批与上海国际大都市发展水平相适应的新城、新市镇，促进中心城区人口疏解，吸引农民进入城镇，逐步归并自然村，提高郊区的城镇化和集约化水平，构建和谐村镇。乡镇级国土空间规划在上海称为“新市镇国土空间规划”。“新市镇”的提法来源于“1966”城镇体系，是上海对政府管理最小单元(镇)的特定称谓，新市镇国土空间总体规划是上海国土空间总体规划体系中最基础的层次，在规划层级上处于规划管控体系末端，但在规划类型上则处于指导详细规划与村庄规划的前端。新市镇城市开发边界内区域编制控制性详细规划不存在规划缺位问题，因而郊野单元村庄规划旨在覆盖城市开发边界以外区域，健全乡村地区规划管控机制。指城市开发边界以外不适合成片开发建设的地区，根据国土空间规划确定的用地性质和土地用途，结合区域资源环境承载能力、区位条件、用途管制要求、市政公建配套要求和项目实际需求，对项目范围区内建（构）筑物实际占地面积等点状布局，按照“规划多少、建设多少、转用多少、批准多少”的原则实施土地供应。参考文献：1华地行土地说.建立国土空间规划许可制度体系的对策思考 EB/OL.(2021-11-15)2022-07-17.https:/ J.城市规划,2021,45(2):58-64,72.5张尚武.村庄规划是乡村规划的一个类型 M/张立.理想空间No.86:镇村国土空间规划.上海:同济大学出版社,2020:6-7.6张立,李雯骐,张尚武.国土空间规划背景下建构乡村规划体系的思考兼议村庄规划的管控约束与发展导向 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