多源流理论视域下家庭养老床位试点政策制定：形成机理与发展趋势.pdf

-105-青海社会科学 2023 年第 2 期-105-青海社会科学 2023 年第 2 期 基金项目：国家社会科学基金重大项目“基于区块链的社区居家养老模式与质量安全体系研究”（21&ZD124）。作者简介：李月娥，博士，东北大学文法学院副教授；韩羽佳，东北大学文法学院硕士研究生。李月娥 韩羽佳摘要：家庭养老床位政策是居家养老服务资源分配性政策，其概念内涵、议程设置与发展趋势研究尚缺位。多源流理论为分析政策制定过程提供方法论指导，对分析家庭养老床位政策制定有强适切性。老年照护资源的供需矛盾与地方自发试点政策的局限构成问题源流；地方政府先行试验，专家学者、人大代表、政协委员的建言献策构成政策源流；积极应对人口老龄化的国家战略与公众的家庭养老床位诉求构成政治源流。伴随三流耦合与政策之窗开启，家庭养老床位政策议程确立。呼应时代发展的老龄化趋向，构筑科技赋能的家庭养老床位政策体系、完善非正式照护政策已成家庭养老床位政策发展趋势。关键词：家庭养老床位；多源流理论；老年照护中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1001-2338(2023)02-0105-09一、问题提出与文献回顾2021 年 6 月 18 日民政部发布“十四五”民政事业发展规划提出，推动各地建立家庭养老支持政策，支持具备条件的养老服务机构运营社区养老服务设施,健全建设、运营、管理政策，发展家庭养老床位。2021 年 10 月 12 日，民政部办公厅、财政部办公厅联合印发关于组织实施 2021 年居家和社区基本养老服务提升行动项目的通知（以下简称通知），要求北京市朝阳区、吉林省长春市等 42 个地区正式开展家庭养老床位政策试点，标志“家庭养老床位”由理论探讨、各地自发试行阶段迈入到国家推进、全国试点阶段。人口老龄化趋势下，传统家庭照顾功能弱化、养老机构服务能力不足、社区养老服务利用率低等导致老年照护资源不足1，加剧了人口老龄化带来的挑战。家庭养老床位试点政策填补了社区居家养老模式下老年照护政策的缺位，为创新老年照护服务资源供给方式提供政策支持。回顾既有文献，学界主要从三方面对家庭养老床位展开研究：其一，功能研究。董红亚2、倪赤丹3认为家庭养老床位能实现居家 24 小时专业化老龄服务供给，有助于实现对老年照护资源的有效补充。其二，床位建设研究。贾雪华4提出以现代科技赋能家庭养老床位建设，以紧急多源流理论视域下家庭养老床位试点政策制定：形成机理与发展趋势-106-青海社会科学2023 年第 2 期-106-青海社会科学青海社会科学2023 年第 2 期2023 年第 2 期呼叫器等智能设备提升家庭养老床位服务的便捷性与即时性。孙邦军和陈婷婷5提出通过智能化信息设备与大数据平台将家庭养老床位与养老机构、社区相连接，并对每张床位予以一次性建设补贴及周期性运营补贴。其三，政策执行差异研究。杨靖6指出南京市以失能、半失能、失智的居家老年群体为主要政策对象，政策内容聚焦于提供居家照护与家庭适老化改造服务。乔先华7论述青岛市根据失能老年群体实际需求，构建差异化护理服务水平的家庭养老床位。马丽萍8、吴强9分别阐明北京市朝阳区与浙江省杭州市的家庭养老床位注重以电子信息化手段及大数据助力老年群体的健康管理与服务。综观现有文献，学界主要聚焦于家庭养老床位建设，而少有关注家庭养老床位政策的，其中家庭养老床位政策制定研究有所缺位。本文在明晰家庭养老床位政策概念基础上，以多源流理论分析家庭养老床位政策制定的过程机理，并探究其政策发展趋势，进而为家庭养老床位前瞻性政策研究提供借鉴与参考。二、多源流理论：家庭养老床位试点政策制定分析的理论基础（一）家庭养老床位政策内涵家庭养老床位政策是有关家庭养老床位（又称家庭照护床位、家庭养老照护床位）建设的一系列政府规定或措施，包含有关部门要求专业化养老机构、养老企业或社会组织等向失能半失能的低收入老年群体提供适老化改造、信息化建设与上门服务，各试点地区拟定补助标准及补贴水平，当地民政部门进行项目监管的系列政策。截至 2022 年 12 月，我国已有 17 个城市出台家庭养老床位政策文件，其中，南京、上海、苏州、青岛、成都、桂林、杭州、北京、南昌、广州、福州、重庆共 12 个城市在通知前出台政策、自发开展家庭养老床位试点；海口、长春、沈阳、广州、宁波共 5 个城市在通知后出台政策（见表 1）。家庭养老床位政策具备三点特征：其一，政策对象选择性特征。家庭养老床位政策聚焦于失能半失能的低收入老年群体。其二，服务供给主体多样性特征。家庭养老床位政策中的服务供给表1 各城市家庭养老床位政策出台情况城市文件名称时间南京南京市家庭养老床位试点实施办法（暂行）2017.09宁民规20171号上海上海市开展家庭照护床位试点方案2019.11（沪民养老发201929号）苏州苏州市家庭养老夜间照护床位建设运营管理办法（试行）2020.05（苏政民老202014号）青岛青岛市家庭养老床位服务规范2020.04（青民字202032号）成都成都市实施家庭照护床位试点工作方案2020.07（成民发 2020 24 号）桂林桂林市实施家庭养老床位试点工作方案2020.09（市民发 2020 33 号）杭州杭州市家庭养老照护床位试点工作方案2020.12（杭民发2020109号）北京北京市养老家庭照护床位建设管理办法(试行)2021.03（京民养老发202147号）南昌南昌市家庭养老照护床位试点工作方案2021.05（洪民字202144号）广州关于全面开展家庭养老床位建设和服务工作的通知2021.06（穗民规字20215号）福州福州市家庭养老床位建设和服务实施办法2021.11（榕民2021270号）-107-QINGHAI SOCIAL SCIENCES-107-QINGHAI SOCIAL SCIENCES城市文件名称时间重庆重庆市江北区家庭养老床位建设试点工作方案2021.10（江北府办202136号）海口关于海口市开展家庭养老床位建设和服务工作的通知 2021.10长春长春市家庭养老床位照护服务实施办法（试行）2021.11（长民规20214号）沈阳沈阳市居家和社区基本养老服务提升行动项目实施方案2021.11（沈民发202135号）宁波关于开展家庭养老照护床位建设实施方案的通知2022.10（甬民发202296号）续表：资料来源：根据各城市民政局政策文件整理。主体包括家装、通讯、科技类专业化企业，养老服务机构、居家养老上门服务种类的其他企业，事业单位和社会组织。其三，政策属地化特征。各试点地区根据实际情况自行拟定家庭养老床位中上门服务的内容流程、收费标准、供给主体、服务质量和监管方式。（二）多源流理论及其适切性1984 年美国公共政策学家约翰金登（John Kingdon）于议程、备选方案与公共政策一书中提出多源流理论，构建了公共政策分析新范式。1.多源流理论的内容、发展与应用。多源流理论起初用于分析政策议程设置，旨在探析政府部门、专家学者、大众传媒等多主体参与者如何促使有关议题成为正式的政策议程。金登认为政策系统中有三条源流影响政策议程设定与方案选择，即问题源流、政治源流和政策源流。此三条源流彼此独立，唯有政策企业家于关键节点推动三流耦合、开启“政策之窗”时，公共问题方被提为正式的政策议程1018-20。多源流理论已被证明能有效用于超国家组织、次国家区域及国家政策制定过程。诸多学者将其用于探索住房政策11、乡村振兴12、能源供给13、医疗卫生14等多领域议题。养老领域中，多源流理论被学者们用于分析城镇企业养老保险政策的制定与变迁15、农村社会保障制度的演进16、延迟退休政策的制定17等。诸多研究展现了理论的普遍适用性，为本文以多源流理论分析家庭养老床位政策制定奠定了应用基础。2.多源流理论于本文研究的适切性。模糊性是多源流理论诞生的基础条件之一。模糊性被定义为具有多重特征、相互冲突、矛盾的公共事件、情境及过程，并可被操作化为技术不明、流动性参与及偏好错置三个指标18。家庭养老床位的政策制定具有两方面的模糊性：其一，政策制定过程的模糊性。家庭养老床位政策并非基于中央层级决策者的先验性或一致性偏好，而是在南京、苏州等地于 20172020 年先行自发试点后，方由中央部门于 2021 年出台家庭养老床位政策并交付地方试点执行。在此过程中，前期地方自发试点、决策场域跨越省级行政部门两要素皆导致了政策制定过程的模糊性。其二，中央政策内容的模糊性。民政部、财政部通知仅对政策对象认定、政策支持内容、服务供给主体等有原则性规定，而对家庭养老床位政策的补助标准、监管标准、监管形式等存在政策规范的策略性模糊。相较之下，已出台家庭养老床位相关政策的各试点地区则对补助标准、监管标准、监管形式等有细致清晰的政策规范，这亦符合国家治理中“模糊(央)清晰(地)”的政策模式19。多源流提供政策制定过程及其机理分析的方法论指导，对家庭养老床位政策制定研究具有较强的适切性。三、家庭养老床位试点政策的制定机理（一）问题源流美国学者托马斯戴伊认为界定哪些问题得以成为政策是决策中最重要的事2077-81。问题源流即政策制定中决定哪些问题得以成为政策，取决于既有情况反馈、焦点事件、评价重要程度的系列指标等。家庭养老床位试点政策制定中面临的主要问-108-青海社会科学2023 年第 2 期-108-青海社会科学青海社会科学2023 年第 2 期2023 年第 2 期题包括老年照护资源的供需矛盾，地方自发试点政策的认知性偏差、内容不完善、缺乏持续性等。1.老年照护资源的供需矛盾。（1）老年照护需求越发突出。2019 年底我国失能及部分失能老龄人口超 4000 万人，但养老护理员仅有 30 万人21。北京大学人口研究所预计到2030 年失能老龄人口将超过 7765.68 万人22。胡宏伟23等基于中国老年健康影响因素跟踪调查（CLHLS）数据，预测 2050 年失能老龄人口数将上升到 2.19 亿人，占老龄人口总数的 68.33%，其中重度失能老龄人口数将达 3744 万人，这也是长期照护的主要需求群体。（2）老年照护资源供给不足。中华人民共和国 2021 年国民经济和社会发展统计公报显示 2020 年底民政养老服务床位仅为 813.5 万张、医疗卫生机构床位 957 万张。既有研究表明机构养老因养老床位供给总量不足、分布不均等因素致不能良好适应老龄群体养老需求24。家庭结构变化、家庭养老的脆弱化致使全职工作的子女对照护老人力不从心25。2.地方自发试点政策的认知性偏差、内容不完善、缺乏持续性。自 2017 年南京市自发开展家庭养老床位政策试点至 2021 年民政部正式发布通知，期间共 12 个城市自发开展家庭养老床位政策试点。基于政策文本可获得性，对南京、上海、苏州、成都等 10 个城市的政策文件（见表 2）加以比较，呈现三方面的特征。表2 自发试点地区家庭养老床位政策差异年份城市服务供给主体含家庭照护者培训试点周期个性化服务根据老人失能程度差异化补贴监管部门2017南京市养老机构居家养老服务中心不明民政部门财政部门2019上海市养老机构一年民政部门2020苏州市养老机构不明 民政部门2020成都市养老机构两年民政部门2020杭州市养老机构两年社会工委民政局2021北京市养老机构三年民政局、财政局、卫生健康委、医保局、残联等部门综合监管2021南昌市养老机构一年民政部门2021广州市养老服务组织护理站三年民政部门2021福州市养老机构五年 民政部门2021重庆市养老机构居家养老服务中心一年民政部门资料来源：根据试点城市资料整理。（1）认知性偏差。地区试点政策的认知性偏差主要表现为对家庭养老床位照护服务供给主体缺乏一致性看法。南京、苏州、杭州等城市以养老机构、居家养老服务中心等正式照护机构为主体；上海市、北京市强调发挥非正式照护力量，并将对家庭照护者（即家庭内对失能老年群体提供照护的家庭成员）培训列为家庭养老床位的服务内容之一，模糊了养老机构、社区居家养老中心等主体提供的正式照护与家庭成员提供的非正式照护间的主次关系。（2）内容不完善。地方自发试点政策内容不完善主要表现为部分城市政策文本中缺乏试点周期、个性化服务支持清单、失能老人差异化补贴数额等具体规定。例如，苏州、广州、福州以必选与可选形式为老年人提供个性化定制清单，而杭州、南昌等城市政策文本中缺乏详细的家庭养老床位个性化服务支持内容；南京、上海、杭州、广州、福州等城市明确根据老年群体失能程度予以差异化补贴数额，而成都、重庆等城市对失能老人差异化补贴数额缺乏相应说明。-109-QINGHAI SOCIAL SCIENCES-109-QINGHAI SOCIAL SCIENCES（3）地方自发试点的家庭养老床位政策缺乏持续性。其一，财政补贴缺乏持续性。各试点城市均由地方财政负担该地家庭养老床位政策支出。以福州市为例，福州市民政部门对年平均建床 10 张以上的服务机构予以每床 3000 元标准的一次性建床补贴，根据服务对象情况予以每床每月最高 1000 元的周期性服务补贴，根据床位数运营情况予以每床每月最高 350 元的周期性运营补贴。而地方财政水平波动将影响家庭养老床位政策的持续性。其二，政策试点周期长短不一。地方自发试点的家庭养老床位政策试点周期最短为 1 年，如南昌、重庆等地，最长为 5 年，如福州。地方间周期差异大，各地家庭养老床位政策在试点周期结束后的后续养老服务工作难以保障，面临政策缺乏持续性的现实问题。（二）政策源流政策源流指在某些领域，由政策共同体提出的有关政策方案产生及发展过程的系列政策建议。家庭养老床位试点政策制定中的政策流要素包括地方政府的先行试验、专家学者等多方推动、人大代表与政协委员建言献策。1.地方政府的先行试验为中央家庭养老床位政策制定提供借鉴。政策的形成是反复提案、修改、讨论并融入新元素的渐进式过程。我国存在“自上而下”和“自下而上”的差异化政策制定过程，且后者更具可理解性优势，故地方政策制定亦可为中央政策制定提供借鉴26。其一，试点政策内容一致性。12 个自发试点城市的家庭养老床位政策在设定低收入失能半失能居家老年群体为政策对象，提供适老化改造、信息化建设和居家养老上门服务，对服务供给主体予以一次性建床补贴及周期性运营补贴，以市、区共担形式提供补贴经费等方面存在一致性。其二，政策实施可行性。上海、广州、福州等地通过短则一年长则五年的自发周期性家庭养老床位政策试点，重庆、杭州等地分别于重庆市江北区家庭养老床位建设试点工作方案 杭州市家庭养老照护床位试点工作方案文件中分别拟定并落实不少于 702 张和 800 张的家庭养老床位建设任务，皆证实了家庭养老床位政策实施的可行性，为国家层面家庭养老床位政策提供可信论证。2.专家学者等多方研究为家庭养老床位政策制定提供学理支持。对于中央层面出台政策加强失能老年群体照护服务供给，公共卫生、人口发展、老龄科学等诸多领域专家学者有三类支持性研究。其一，失能老年人照护服务供给与政策体系完善的必要性。唐均和冯凌27提出推行科学合理的长期照护服务的必要性。罗丽娅28指出长期照护服务地区间政策制定不统一且执行不规范的现实问题，提出应构建与完善失能老年群体长期照护的政策法规体系。其二，居家老年照护服务的国际借鉴。王莉、王冬29-30等提出借鉴西方（英国、瑞典、挪威）老年长期照护服务发展经验，由政府制定并完善老年照护服务相关政策，强化政策视角下老年照护服务供给。谢立黎31等将美国、日本、瑞典的老年照护服务供给模式加以比较，结合老年照护服务供给模式现状及法规政策缺位的现实问题，提出构建多主体多层次的老年照护服务体系及相应政策法规。其三，家庭养老床位服务模式学理研究。周平梅、原新32依据正式性老年照护服务缺失现状，提出以养老机构作为老年照护服务供给的核心主体，构建养老机构、社区服务中心与老龄群体家庭间的主体交流合作模式，并发挥信息化技术优势实现老年群体健康状况监管，从而为社区居家失能老年群体提供更具即时性优化特征的老年照护服务。综上，学者们从不同角度论证了由中央出台老年照护服务政策尤其是家庭养老床位政策的必要性与学理内核，为国家层面家庭养老床位政策制定予以积极助推。3.全国人大代表与政协委员为家庭养老床位政策制定建言献策。2020 年 8 月，民政部与孙维等 16 位人大代表就提升基础设施适老化水平的研讨中提及家庭养老床位是适老化改造服务的重要供给方式之一；同年10 月，政协委员陈文华提出“关于完善养老护理体系的提案”，指出家庭养老床位作为新型社区居家老年照护服务方式，是完善养老护理体系的重要补充；2021 年 3 月，全国两会代表李海对完善家庭养老床位的顶层设计提出对策建议，指出家庭养-110-青海社会科学2023 年第 2 期-110-青海社会科学青海社会科学2023 年第 2 期2023 年第 2 期老床位在智能设备监护、结算、监督与评价等方面予以充分论证的迫切需求（见表 3）。表3 民政部回应、报道人大代表与政协委员建言献策文本及内容序号文本名所含“家庭养老床位”相关内容1民政部对“关于进一步提升基础设施适老化水平的建议”的回复（民函2020616号）指导意见还要求探索建立家庭养老床位，支持养老服务机构参与居家适老化改造并上门提供照料服务2民政部关于完善养老护理体系的提案答复的函（民函2020787号）在社区层面建立嵌入式养老服务机构和日间照料机构，支持有条件的地方探索建立家庭养老床位。整合养老和护理、康复资源32021年全国两会 我为养老建言民政部2021年全国“两会”专题报道李海：家庭养老床位方面，应当加强顶层设计，对申请和评估、护理服务、智能设备监护、结算、监督与评价等方面进行充分论证人大代表和政协委员的广泛呼吁与建言献策推进了家庭养老床位政策制定。在老年照护压力大、养老服务体系不断完善的背景下，这些政策共同体中的相关人员所达成的家庭养老床位建设共识增加了其被中央层级提升为决策议程的可能性。（三）政治源流政治源流指能够影响问题解决方案的政治性因素，包括时代发展趋势、公众情绪变化、利益集团博弈、政府变更等。积极应对人口老龄化的国家战略和公众的家庭养老床位发展诉求构成了家庭养老床位试点政策制定中政治源流的主要成分。1.积极应对人口老龄化的国家战略。多源流理论中政党意识形态是影响政策议程设置的关键性因素。我国人口老龄化问题严峻，党和国家始终在老龄问题上保持高度关注。2019 年中共中央、国务院印发国家积极应对人口老龄化中长期规划，提出积极应对人口老龄化，并从社会财富储备、劳动力有效供给、服务与产品供给体系、科技创新能力与社会环境共五个维度提出具体工作任务。2020 年 7 月民政部等九部委关于加快实施老年人居家适老化改造工程的指导意见 中提出，探索建立家庭养老床位，支持养老服务机构参与居家适老化改造，有条件的地方可将养老机构享受的建设补贴、运营补贴等优惠政策延伸至家庭养老床位。此文件是民政部对应对人口老龄化具体工作及家庭养老床位建设工作的积极表态。同年中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议提出，实施积极应对人口老龄化国家战略。伴随“积极应对人口老龄化”上升为国家战略，创新养老服务方式、完善社区居家养老模式、完善养老服务体系是积极应对人口老龄化战略中的重要组成部分。2021 年 “十四五”民政事业发展规划 指出，完善居家养老支持措施。推动各地建立家庭养老支持政策，支持具备条件的养老服务机构运营社区养老服务设施，发展“家庭养老床位”。民政部首次将“家庭养老床位”作为独立的目的性概念提出，体现了家庭养老床位政策制定的政治决心与现实急迫性。党和国家实施积极老龄化国家战略的有关部署加速了家庭养老床位政策国家层面制定的进程。2.公众的家庭养老床位发展诉求。多源流理论中公众诉求作为国民情绪的现实映照，表现为公共舆论的变化或广泛的社会运动。媒体作为反映民众诉求的重要媒介，在反馈公众的家庭养老床位发展诉求中发挥重要作用。2021 年 2 月，上游新闻记者就部分地区自发试点家庭养老床位一事，于国新办新闻发布会上咨询民政部态度。民政部工作人员指出，家庭养老床位在缓解老年失能群体养老压力中的成本效益更优，是“居家社区机构养老相协调”的创新型养老方式，同时应对家庭养老床位建设予以规范并满足其政策制定需求33。这是首次由新闻媒体转达的公众家庭养老床位诉求，并得到民政部回应，为家庭养老床位政策制定奠定了民意与顶层设计间的沟通基础。同年 10 月，民政部就贯彻落实“十四五”民政事业发展规划答记者问，阐明了拟发展家庭养老床位政策的规划部署34。至此，在媒体反馈公众家庭养老床位发展诉求过程中，实现了公众与民政部门的间接双向-111-QINGHAI SOCIAL SCIENCES-111-QINGHAI SOCIAL SCIENCES互动，并统一共识，为家庭养老床位政策制定奠定共同的价值情感诉求。（四）三流耦合：政策之窗开启三源流并非完全独立，而是相互影响、相互作用。政策之窗又名“机会之窗”，是给定动议上升为政策议题的最佳时机。当三流交汇、政策之窗开启，政策建议倡导者及时抓住机会，便促使国家层面制定家庭养老床位政策。2021 年民政部办公厅、财政部办公厅联合印发关于开展 2021 年居家和社区基本养老服务提升行动项目申报工作的通知，开启了全国性家庭养老床位试点政策地区申报工作，标志着“全国性家庭养老床位试点政策”政策之窗的开启。伴随问题流、政策流、政治流在政策窗口汇聚及“政策之窗”的开启，政策议程得以触发（见图 1）。2021 年 10 月 12 日民政部办公厅、财政部办公厅联合印发通知标志着国家层面家庭养老床位试点政策议程确立，家庭养老床位政策正式于全国 42 个地区开展试点。四、家庭养老床位政策发展趋势呼应时代发展的科技化取向与老龄化趋势，构筑科技赋能的家庭养老床位政策体系和完善非正式照护政策内容对家庭养老床位建设有指导优化作用。（一）构筑科技赋能的家庭养老床位政策体系家庭养老床位试点政策服务内容中的“信息化建设”为科技赋能的家庭养老床位奠定政策基础，既有研究亦为此奠定学理基础。顾哲航和倪三红35提出以新型声源采集器及改善智能语音交互终端，实现基于智能语音识别的家庭养老床位交互系统，进而提升家庭养老床位服务的便捷性与科技化水平。2021 年民政部“十四五”民政信息化发展规划提出将区块链技术融入养老领域。区块链具有融合物联网或自主构建技术框架以保障老年群体隐私数据存储、促进医养结合信息流动的技术优势，并已在养老领域被广泛使用。葡萄牙学者马可罗萨（Marco Rosa）36等以区块链技术存储及传递即时性医疗信息，以支持社区内老年群体的综合护理；意大利学者苏珊娜斯宾桑特（Susanna Spinsante）等将区块链技术与智能设备相结合，强化了老年群体数据隐私保护及信息流动速率，并以塞浦路斯地区的 80人实验证明了其技术有效性。伴随新兴科技与养老领域相融合，前沿科技赋能家庭养老床位是未来发展趋势之一。基于此，我国应渐进式推行家庭养老床位政策与科技化政策的交叉配套。构建融合新兴科技图1 多源流视角下家庭养老床位政策议程确立逻辑图-112-青海社会科学2023 年第 2 期-112-青海社会科学青海社会科学2023 年第 2 期2023 年第 2 期的家庭养老床位服务，并完善相应政策规范，从而实现家庭养老床位建设与新兴科技交叉的融合性政策体系，提升养老服务科技化发展水平。（二）完善非正式照护政策内容居家老年群体照护服务包括正式照护服务与非正式照护服务，正式照护服务指由社区或专业养老机构人员等向老年群体提供付费医疗照护服务37，非正式照护服务指由家庭成员向老年群体提供日常照护服务38。雷切尔维纳（Rachel Werner）39等认为当正式的家庭护理服务资源匮乏时，由家庭成员向老年群体提供的日常护理服务（又称为“非正式护理服务”）是默认的政策选择。董红亚40认为“孝文化”的社会文化背景下难以建立正式护理人员与老龄群体间的双向信任、包容关系，故应推动非正式的家庭照护。刘亚娜41借鉴美国“国家家庭照护者支持计划”，提出构建正式家庭照护与非正式家庭照护均衡利用的居家照护体系并予以政策支持。当前家庭养老床位试点政策中老年照护服务资源皆由专业化企业、养老服务机构或社会组织提供，为正式照护资源。政策的出台填补了失能居家老年群体正式照护资源分配性政策的缺位，但非正式居家照护资源政策仍有待填补与完善。故为均衡居家照护资源供给水平，应完善非正式照护政策内容。具体而言，应结合政策试点中老年群体照护资源偏好需求，增添非正式家庭照护政策支持内容，将家庭养老床位由正式照护资源的分配性政策调整为同时包含正式照护资源与非正式照护资源的整体性政策。五、结 论积极应对人口老龄化的国家战略背景下，家庭养老床位试点政策的出台在居家养老服务领域具有划时代意义。明晰家庭养老床位政策内涵基础上，以多源流理论剖析这一本土化政策议程制定具有适用性。老年照护资源的供需矛盾，地方自发试点政策的认知性偏差、内容不完善、缺乏持续性，构成家庭养老床位政策议程设置的问题源流；面对现实政策需求，地方政府先行试验、专家学者等多方推动、全国人大代表与政协委员建言献策，家庭养老床位试点政策议程设置中的政策流应运而生；积极应对人口老龄化的国家战略与公众的家庭养老床位政策诉求，构成了议程设置中的政治流。三流汇聚的基础上，民政部办公厅、财政部办公厅联合印发关于开展 2021年居家和社区基本养老服务提升行动项目申报工作的通知标志着政策之窗的开启，自此家庭养老床位政策议程得以确立。构筑家庭养老床位与新兴科技交叉的融合性政策体系、完善非正式照护政策内容，是家庭养老床位政策发展趋势。家庭养老床位试点政策的议程设立与发展，并非一个自然的历史过程，而是一个不断自我完善的建构过程，其既符合服务方式创新与资源供给优化的养老需求，亦体现科技赋能以积极应对人口老龄化的发展趋向。参考文献：1 何文炯.老年照护服务:扩大资源并优化配置 J.学海,2015(1):88-93.2 董红亚.家庭养老床位核心是聚焦老年人需求 J.中国社会工作,2021(8):19.3 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