改革开放以来党内治理的逻辑理路和制度创新.pdf

30【中图分类号 D26文章编号】1 0 0 2)04-0030-08文献标识码】ANo.4Ser.No.308TheoryJournal第4 期总第3 0 8 期Jul.20232023年7 月理论学刊改革开放以来党内治理的逻辑理路和制度创新马明冲（山东大学马克思主义学院，山东济南2 5 0 1 0 0）【摘要】党内治理的直接目标是筑牢党的执政基础、优化党的权力运行，进而为实现党的奋斗目标提供必需的要素条件。改革开放以来，中国共产党以作风建设为抓手不断加强同人民群众的血肉联系，不断探索优化党内权力运行以保证科学决策。从方法论视角分析，革命化是党内治理的根本态度和行动前提，制度化是党内治理实践的重要成果和根本保障，经常化是党内治理效能产出的基本支撑。党内民主制度的创新主要表现在对党员权利的恢复和保障、对党内民主决策的优化发展以及对党内民主监督的创新设计；党的干部制度的继续完善主要表现在构建了严密的政治认同制度和干部晋升的综合评价制度；监督制度创新主要表现在对巡视制度的继承和发展。【关键词党内治理；治理目标；治理方式；制度创新在政治学话语体系中，“政党治理是现代社会中，执政党在组织内部和组织与社会之间构筑的治理关系及其过程。政党治理的内容可分为两部分：一是党内治理，二是社会治理”。习近平总书记在党的二十大报告中指出，“必须持之以恒推进全面从严治党，深人推进新时代党的建设新的伟大工程，以党的自我革命引领社会革命”；在参加党的二十大广西代表团讨论时再次强调，必须“牢牢把握以伟大自我革命引领伟大社会革命的重要要求”。“两个伟大革命”有关论述阐明了党内治理和社会治理相互依存、互促共进的辩证关系，表明了政党党内治理是其进行社会治理的前提和基础，党内治理的有效性决定了社会治理的实效性。我们认为，党内治理即是政党在组织内部构筑的治理关系及其过程，而政党内部的关系包括党员与党员之间的关系、党员与干部之间的关系、组织与组织之间的关系等。政党内部的关系会随着社会条件的变化及政党活动的开展而不断变化，如果不为这些变化的关系“修剪枝丫”，势必会使政党在日积月累的内部关系矛盾中迷失自我。新中国成立后的一段时期，“左”倾错误思想使党内治理在发展中误人歧途，尤其是在“文化大革命”期间，缺乏制度化的党内治理体系无力控制党内逐渐升级的矛盾，酿成了严重的后果。改革开放以来，在总结经验和实践探索的基础上，中国共产党重新构建了渐趋成熟的党内治理制度体系。【基金项目】本文系国家社科基金青年项目“中国共产党革命话语体系中的概念建构与当代启示研究”（项目编号：19CDJ020）的阶段性成果。【作者简介 马明冲，男，山东大学马克思主义学院副院长、副教授、博士生导师，研究方向为中共党史党建、马克思主义中国化。徐铮：现代政党治理鱼论，当代世界与社会主义2 0 0 4 年第1 期。2习近平：高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗一一在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告，人民日报2 0 2 2 年1 0 月2 6 日。心往一处想劲往一处使推动中华民族伟大复兴号巨轮乘风破浪扬帆远航，人民日报2 0 2 2 年1 0 月1 8 日。31改革开放以来党内治理的逻辑理路和制度创新一、改革开放以来的党内治理目标：筑牢执政基础与优化权力运行任何一个政党，作为利益表达和整合的政治组织，都有自身的使命、目标和任务。有些政党的存在是为了保护既得利益集团的利益，维持自身的生存；有些政党的存在是为了实现理想的社会状态，进而消灭自身。不管最终目标是维持现状还是继续发展，政党都需要筑牢自身的执政基础，提高自身的社会动员能力，以调动社会资源；同时，政党也需要优化权力运行，以确保调动社会资源的方式合乎理性。（一）党内治理与政党权力政党权力是政党为维护自身生存和实现自我价值而具有的政治统御力和政治干预力，或者说是政党根据自身生存、发展和发挥作用的需要而形成的一种政治影响力。换言之，任何一个政党想要维护自身的生存和实现长期执政，都必须创造并维持相应的政党权力。有人认为，“政府机构有其自身的利益”，而政府机构作为公共机构，它的利益就是公共利益；作为政治机构，它的利益就是权力，所以一个政治机构扩大自身的权力就是保护公共利益，“美国的公共利益要求有强有力的总统权力，苏联的公共利益则需要有强有力的党”。就此种观点来看，中国的公共利益要求强有力的中国共产党。作为马克思主义政党，中国共产党的根本属性是人民性；作为执政党，中国共产党是实现中华民族伟大复兴的领导核心。从这个意义上讲，中国共产党便是国家公共利益的代表者、保护者和引领者，扮演好代表者、保护者和引领者的角色需具有权威性政治影响力。政党是处于社会中的阶级、阶层、团体围绕着某种共同目标而组织起来的政治实体。正是因为存在某种共同的目标，政党才能对这部分团体、阶层和阶级产生政治影响力。政党目标至少在两个层面对政党权力产生影响：一方面，政党通过其目标凝聚党内认同，确保其内部的团结一致；另一方面，政党通过其目标凝聚社会认同，争取人民群众的支持，进而获得政治合法性。可以说，人民群众的认同是政党权力的基础，没有这一点，政党就不具备社会动员能力，无法达成其政治目标。政党内部的团结统一是政党权力的灵魂，没有这一点，政党就无法正确运用人民群众赋予的社会权力，难以达成其政治目标。由此可见，任何政党的党内治理都必须以筑牢自身的执政基础、优化自身的权力运行为直接目标。一方面，政党需要通过治理，规范党员的言行，保持其先进性与纯洁性，以便加强同人民群众的血肉联系，巩固执政基础；另一方面，政党需要通过治理，优化自身权力运行，以便保证全党统一行动于正确的政策策略之下。筑牢执政基础和优化权力运行不是相互独立的党内治理目标，而是互为前提的统一体。一方面，筑牢执政基础是优化权力运行的前提，因为执政基础是政党权力的来源，没有巩固的执政基础就不会有稳定的政党权力，更无从谈及权力运行；另一方面，优化权力运行也是筑牢执政基础的前提，只有具备良好的权力运行，政党才能正确地探索通往政党目标的现实路径，才能真正代表所属团体、阶层、阶级的利益，进而真正地巩固执政基础。（二）以作风建设筑牢党的执政基础政党想要实现它的政治目标，就必须要拥有一定的社会动员能力，即“通过思想发动充分激发和调动社会成员的积极性、主动性和创造性，广泛参与社会实践，共同完成社会任务”的能力。社会动员能力的“核心是思想动员，重点在于通过组织引导，发动社会主体参与和推动社会实践活动”。它本质上是一种权力，是政党对另外的个人或集团的影响力。我们不否认政党可以通过完备的组织系统进行社会动员，这往往是一个政党是否坚强有力的重要评判标准，但是完备的组织系统提供的社会动员力是一【美】亨廷顿：变化社会中的政治秩序，王冠华等译，上海：上海人民出版社，2 0 0 8 年版，第1 9 一2 1 页。甘泉、骆郁廷：社会动员的本质探析，学术探索2 0 1 1 年第6 期。32理论学刊2023年第4 期种强制力，这种强制力只有建立在优良的作风所提供的非强制力之上才能发挥作用。中国共产党的权力是人民赋予的，是党在密切联系群众的过程中获得的，它根本上来源于人民群众对党的支持和认同。这种认同很大程度上取决于党员干部的作风，正如习近平总书记所说，如果任由不良风气发展下去，“就会像一座无形的墙把我们党和人民群众隔开，我们党就会失去根基、失去血脉、失去力量”。换言之，作风问题是党加强同人民群众的血肉联系、筑牢执政基础的关键问题。推动社会改革的前提是不断推进党的自我革命，整顿党的作风则是推进自我革命的重要抓手。改革开放以来，以邓小平同志为领导核心的党中央高度重视党的作风建设，推动肃清“文化大革命”中遗留下来的“宁左勿右”“弄虚作假”“颠倒是非”等不良风气，进而充分认识到“整顿作风，就是发扬全心全意为人民服务的革命精神，纠正各种利用职权谋取私利的行为，反对对党、对人民不负责任的官僚主义”。十三届四中全会以来，面对市场经济的进一步发展，以江泽民同志为代表的中国共产党人进一步聚焦“密切联系群众”，强调“我们必须坚决克服各种脱离群众的弊病，大力加强党风建设，进一步密切党同群众的联系，增强党的凝聚力和战斗力，团结一切可以团结的力量共同奋斗，进而实现党所肩负的历史任务”。党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央面对国情变化，创造性地开展先进性教育活动，以提高党员的整体素养和优良作风，进一步发挥党员的先锋模范作用，保持党的先进性。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央面对“四大危险”，系统性提出了党的作风建设的新观点、新理念，开展了群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育、“两学一做”学习教育和“不忘初心、牢记使命”主题教育等系列活动，严肃了党内政治生活，全面提高了党员的素质，密切了党同人民群众的血肉联系。改革开放4 0 多年来，党的作风建设适应了每个时期的发展主题，不断聚焦化、精细化和制度化，巩固了党的执政基础，使党的中国特色社会主义领导核心地位更加巩固。（三）政党权力运行的优化周永坤曾撰文指出：“权力结构指权力的组织体系，也就是指权力的配置和不同权力之间的相互关系，其目标是分解权力内部的结构，以此形成一个稳定的、相互制约的权力体系，以权力之间的关系来制约权力。”如果用“制约”安排权力结构，确实能够防止权力的集中，但也会使政党权力在相互对立与制约中呈现内耗状态。我们认为，权力运行的善不在于所谓的互相制衡，而在于相互促进、相互统一，真正把权力集中在能科学合理地使用这种力量的主体手中。亚里士多德设想的三种理想政体，即王政、贵族制和共和制，都不是以权力相互制约的精妙程度为标准，而是以执政者是否拥有追求和实现公众利益最大化的能力为准绳的。一言以蔽之，权力运行是政党权力的“统帅”，决定政党权力的使用效率，优化权力运行的目的即是使政党权力得以最有效率地行使。因此，良好的权力运行是党内治理的直接目标之一，是实现政党目标的关键。中国共产党是肩负着领导人民实现中华民族伟大复兴重要历史使命的长期执政的党，更需要优化党内权力运行以确保决策的科学性、合理性和有效性。改革开放以来，中国共产党围绕着优化自身的权力运行进行了极为有益的尝试，探索性回答了谁来行使权力、如何行使权力，以及如何保证权力为公共利益服务等重大理论和实践问题。邓小平认为：“权力过分集中，会妨碍社会主义民主制度和党的民主1习近平关于全面从严治党论述摘编，北京：中央文献出版社，2 0 1 6 年版，第1 4 8 页。十一届三中全会以来党的历次全国代表大会中央全会重要文件选编（上），北京：中央文献出版社，1 9 9 7 年2版，第3 2 1 一3 2 2 页。中共十三届四中全会以来历次全国代表大会中央全会重要文献选编，北京：中央文献出版社，2 0 0 2 年版，第43页。周永坤：权力结构模式与宪政，中国法学2 0 0 5 年第6 期。【古希腊亚里士多德：政治学，吴寿彭译，北京：商务印书馆，1 9 6 5 年版，第1 3 4 1 3 5 页。33改革开放以来党内治理的逻辑理路和制度创新集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导。”因此，优化党内权力运行，一方面要恢复民主集中制，完善党的集体领导制度；另一方面要正确处理中央和地方的关系。随着市场经济的深人发展和地方权力的普遍增强，“中央权力缺乏中央性，而人民的力量没有通过民主的方式为中央权力的有效性提供足够的政治上的支持”，进而导致滥用权力、以权谋私的现象频发。党的十四大修改了党的章程，进一步扩大了各级党的纪律检查委员会的权限，保证权力运行的公开透明。党的十六大以后，在加紧部署权力监督和制约机制的基础上，又突出重视党员干部树立正确的权力观问题。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央进一步推动深化权力运行改革，在集体领导和个人分工负责相结合制度的基础上强调中央权威，并进一步优化了党内权力相互制约又相互协调的机制，创造性地提出“把权力关进制度的笼子里”“依规治党”等一系列重大改革理论和实践方案。改革开放4 0 多年来，中国共产党有效地调控和优化了政党权力运行，精准把握住了每个时期的现实社会条件，健全了科学决策所必需的有力制度支撑。二、改革开放以来党内治理方式演进的逻辑理路党内治理的直接目标是巩固党的执政基础和优化权力运行，党内治理的方式即是党在巩固执政基础、优化权力运行的过程中表现出来的基本逻辑思路。改革开放以来，党内治理的方式逐渐向革命化、制度化和经常化演进。革命化是党内治理的根本态度和行动前提，制度化是党内治理实践的重要成果和根本保障，经常化是党内治理效能产出的基本支撑。（一）革命化是党内治理的根本态度和行动前提习近平总书记指出：“勇于自我革命，从严管党治党，是我们党最鲜明的品格。”中国共产党自我革命的鲜明品格来源于无产阶级政党的革命性本质，以保持无产阶级政党的先进性和纯洁性为目的的自我革命，或者说以唤醒无产阶级自我意识为目的的自我革命，始终是无产阶级政党建设的本质要求。自我革命一方面体现在壮士断腕的勇气，即党能够果断地对自身肌体出现的问题进行适宜的整改；另一方面体现在铁面无私的态度，即党能够明确政治站位、坚定政治立场，严格监督自身的权力运行。因此，党的自我革命是党内治理的一个基本姿态，是推动党内治理制度化和经常化的根本保障十一届三中全会以来，面对自身存在的严重问题，我们党对内部权力运行进行了革命性的调整，推动了党和国家领导制度的改革，恢复民主集中制，实行集体领导制度，提出一系列具体的改革措施。这些改革对于纠正“文化大革命”的错误，进而对于恢复正常的党内政治生活、加强党同群众联系、优化党内权力运行，具有革命性的意义。但是，随后的改革中“对党内民主的探索暴露了两个方面的矛盾：一方面是领导核心概念被去掉，因此也就丢掉了政治责任；另一方面领导顶层实行分工制度，一人管一块反而丢掉了集体决策的优势”。改革开放以来党对权力运行的革命性调整，营造了良好的民主氛围，扩大了党内民主，极大鼓舞了党员干部的积极性和创造性，极大团结了全党朝着正确的发展方向开拓进取。但是,对党内民主的革命性的调整也造成了一些负面影响，主要体现在中央的集中统一领导被削弱。中国特色社会主义进人新时代，面对更加严峻复杂的“危险”和“考验”，中国共产党必须要对以往的改革思维进行革命性调整，进一步加强中央的集中统一领导，发挥“民主集中”的优势。党的十八大邓小平文选第2 卷，北京：人民出版社，1 9 9 4 年版，第3 2 1 页。郑永年、王旭：论中央地方关系中的集权和民主问题，战略与管理2 0 0 1 年第3 期。习近平：决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利一在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告，北京：人民出版社，2 0 1 7 年版，第2 6 页。郑永年：大趋势：中国下一步，北京：东方出版社，2 0 1 9 年版，第1 2 页。34理论学刊2023年第4 期以来，以习近平同志为核心的党中央以高度的政治勇气和政治魄力，推进了党内治理的革命性转型。第一，推动党的领导结构改革，坚持和完善党的集体领导和个人分工负责相结合的制度，以中心工作为圆点，成立了若干重大工作领域的领导小组，充分发挥党中央集体领导的优势。第二，全面从严治党，建立健全党内监督制度，规范党内政治生活，严肃党的纪律，为保持健康组织肌体提供了革命化手段。第三，创造性提出以政治建设为统领，全面协同推进其他党内关系建设的重要论断。政治建设的基本要求是“坚定党的政治信仰，强化党的政治领导，提高党的政治能力，净化党的政治生态，实现全党团结统一、行动一致”。推进政治建设就要把严明的政治纪律和严肃的政治生活落到实处，保证全体党员切实做到“两个维护”，并在思想上行动上同党中央保持高度一致，这也便是党内治理革命化的体现。（二）制度化是党内治理实践的重要成果和根本保障在中国共产党人眼中，党内治理的制度化就是“按规矩办事”，就是依规治党。依规治党的前提是“有规可依”，有规可依的标准在于建立一套真正能合乎党的理想和全党共同意志的规矩体系。依规治党的基础是“有规必依”，把权力关进制度的笼子里，建立起一套“制度控权”体系，也就是把党的权力交给党的实体而不是个人。依规治党的保障是“违规必究”，把党的纪律规矩建成党员干部不能触碰、不敢触碰的“高压线”。在此种意义下，党内治理实践过程即是党为自身“立法”的过程，也就是逐步凝练党员的集体意志、推动非正式理念向正式行为规范转化的过程。党内治理是政党的永恒课题。不论是无产阶级政党还是资产阶级政党，不论是执政党还是在野党，不论是新生政党还是老牌政党，都必须把党内治理作为自身工作的重中之重。因此，问题的关键不在于要不要进行“治理”，而在于如何进行“治理”。改革开放初期，党的中央领导集体肩负起党内治理的艰巨任务，依靠党严密的组织体系推动恢复了党内实事求是的作风，实行了党的集体领导和个人分工负责相结合的制度，同时逐步增加了地方的权力。以党中央的坚强领导和严密组织体系为主导的党内治理，确实在改革开放初期发挥了重要的作用。但是这时党内治理的制度体系尚未健全，“依规治党”的条件尚未成熟。党中央在推动党内治理的过程中缺少制度化手段，无法为全党的治理工作确定客观标准，容易形成不良作风和权力过分集中的“反弹”。为了防止这些“副作用”，党内监督制度被不断完善和加强，为有秩序地开展党内治理活动提供了一定的制度支撑。党内监督、群众监督确实有助于规范党内权力运行，但监督毕竟是与权力运行相对的外部力量，赋予权力运行制度化的程度有限。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央真正以党内治理制度体系本身为改革标的，提出党内治理的新思路新理念，开启了党内治理制度化的新境界。在第十八届中央纪委第六次全会上，习近平总书记指出：“我们深人研究探索，汲取全党智慧，坚持依规治党和以德治党相统一，坚持高标准和守底线相结合，把从严治党实践成果转化为道德规范和纪律要求。”党的十九大提出坚持依法治国和依规治党有机统一，把依规治党作为党内治理的基本方式推到了历史性的高度。党的十九届四中全会提出要建立“不忘初心、牢记使命的制度”“完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度”，“健全为人民执政、靠人民执政各项制度”，“健全提高党的执政能力和领导水平制度”，“完善全面从严治党制度”。这些有关党内治理的制度体系的建立健全标志着党内治理思维的重大转变和党内治理制度化的初步实现。党内治理的“法治思维”和制度体系是改革开放以来党内治理实践的重要成果，同时也是党内治理现代化的根本保障。（三）经常化是党内治理效能产出的基本支撑历史上，一些伟大的学者和政治家都曾对制度和习惯、法律与文化的关系作出过精辟的论述。在西中共中央关于加强党的政治建设的意见，北京：人民出版社，2 0 1 9 年版，第3 页。习近平：在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话，北京：人民出版社，2 0 1 6 年版，第3 页。35改革开放以来党内治理的逻辑理路和制度创新方人眼中，“积习所成的不成文法 比“成文法 实际上还更有权威，所涉及的事情也更为重要”，“风俗和习惯是国家真正的宪法，它能用习惯的力量不知不觉地去取代权威的力量”；在儒家看来，中国是礼乐之邦，道德是治理国家的根本，“社会的法律体系与治理结构均建立在全社会共享的道德话语与价值共识基础之上”；在中国共产党人眼中，“对一个民族、一个国家来说，最持久、最深层的力量是全社会共同认可的核心价值观”。上引论断都旨在说明，只有把一个社会的法律和制度体系转化为风俗习惯和文化道德才能展示其最重要的力量。就此意义来说，依规治党的最高境界不是用成文的法规从外部限制党员干部的活动，而是将党内法规内化为党员干部的自觉习惯。要形成习惯的力量，就需要党内治理的经常化，党内治理经常化是联结制度体系和个体习惯的桥梁，是使制度产出习惯的根本动力，也是党内治理效能产出的基本支撑。改革开放以来党内治理经常化主要有三个范畴：第一，作风建设实现经常化，具体来说是党内整风实现经常化。回顾改革开放史，不难发现，在每一个重要的历史时期都至少要进行一次持续一到三年的党内整风，并在整风期间内实现了党内治理的经常化。但整风自身是“非经常”的，尚未完全养成的习惯在“放松期”部分丢失了，这是党内风气问题一直得不到有效解决的原因之一。十八大以来，从群众路线教育实践活动到“三严三实”专题教育再到推进“两学一做”教育常态化，真正实现了整风的经常化。这是党内治理方式的一个革命性的转变，对提高党的先进性纯洁性、保持全党思想的高度统一具有十分重要的意义。第二，党内监督经常化得以恢复、巩固与发展。十一届三中全会决定成立中央纪律检查委员会后，党内监督就初步实现了经常化。此后，党内监督体系、结构不断完善，巩固并推动了监督经常化的发展。第三，党内治理制度改革实现经常化。党内治理制度改革实现经常化并不是指党时时对自身的制度设计进行调整，而是指党意识到经常性审视自身制度利弊的重要性，以革命态度推动制度自身的改革。改革开放以来，党内治理经常化为督促党员干部形成良好的行为习惯、保持党的先进性和纯洁性提供了基本支撑，为督促党以革命态度审视自身、保持肌体健康作出了突出贡献。三、改革开放以来党内治理的制度创新改革开放以来，面对复杂的国内外形势，在吸收中国传统政治智慧、西方政治文明的合理成分，以及革命和建设时期管党治党经验的基础上，中国共产党以自我革命的态度构建和创新着党内治理的相关制度。通过制度创新，党员的民主权利得以保障，党内民主决策得以优化，党的干部队伍得以净化，党内监督得以发展（一）党内民主制度恢复与完善党内民主制度恢复与完善是改革开放以来党内治理的鲜明特征。党内民主制度在“文化大革命”中遭到严重破坏，从而直接切断了中央与基层的联系，来自各级党组织的意见无法实现正确集中，从而使错误沿着自身的惯性持续发酵。要想纠正“文化大革命”的错误，实行改革开放的伟大决策，首先必须恢复党内民主制度。恢复民主集中制，可以避免个人专断，激发全党智慧，作出科学合理的决策；有利于营造“既有统一意志，又有个人心情舒畅”的政治局面，真正实现党内团结，保证全党思想一致、行动一致；有助于对领导干部实施有效的监督。改革开放以来，党内民主制度的恢复与完善主要体现在三个方面：第一，恢复和保障党员权利。党【古希腊亚里士多德：政治学，吴寿彭译，北京：商务印书馆，1 9 6 5 年版，第1 7 1 页。【法卢梭：社会契约论，李平区译，北京：商务印书馆，2 0 1 1 年版，第6 1 页。李德嘉：法治的道德维度：儒家“德”观念的当代价值，中国政法大学学报2 0 1 8 年第1 期。3习近平谈治国理政第1 卷，北京：外文出版社，2 0 1 8 年版，第1 6 8 页。362023年第4 期理论学刊的十一届五中全会通过的关于党内政治生活的若干准则强调指出：“党员有权在党的会议和报刊上参加政策制定的讨论，有权在党的会议上对党的任何组织和个人提出批评”。党的十二大正式把党员权利写入党章，并规定党的任何一级组织直至中央都无权剥夺党员权利。1 9 9 5 年，中共中央颁布中国共产党党员权利保障条例（试行），细化了对侵犯党员权利行为的惩处办法，规范了党员权利受到侵犯后的处理程序，进一步为党员积极参与党内决策和参与党内监督提供了保障。第二，完善民主决策程序，推动民主议事制度化。党内民主议事是党的优良传统，是党内民主决策的重要渠道。党的历代领导人都重视强调对重大决策进行充分的民主酿和讨论。改革开放以来，民主议事程序越来越规范，2 0 0 3年颁布实施的党内监督条例（试行）明确规定：“党的各级领导班子应当制定、完善并严格执行议事规则，保证决策科学、民主。按照议事规则应当由集体讨论决定的事项，必须列人会议议程”。党的十八大以来，中共中央修订了中国共产党地方委员会工作条例中国共产党党组工作条例等制度法规，对党的集体领导下的民主决策程序作了规定，进一步明确了议事主体、议事规则和议事程序，为党内民主决策提供了重要的制度支撑。习近平总书记对党内民主决策作过精辟的论述，指出党和国家工作的很多重大决策部署，“要经过五六道关”才能完成，目的就是广泛听取各方面的意见和建议，做到兼听则明，进而做到科学决策、民主决策、依法决策。这也突出表明了中国共产党规范民主决策程序、用集体智慧推动党内决策科学化的决心。第三，践行“全过程人民民主”理念。与西方政党的“选举式民主”不同，中国共产党推行的民主制度是一种全过程人民民主，涵盖了民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。改革开放以来，全过程人民民主的理念贯穿在党内民主制度改革的全过程之中，扩大了党内民主的范围，提高了党内民主质量。（二）党的干部制度创新干部制度对政党至关重要，干部制度好坏决定了政党权力是否能够有效运行。中国共产党历来重视干部的选拔和任用，注重干部制度建设。毛泽东早在1 9 3 8 年就强调：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素，因此，有计划地培养大批的新干部，就是我们的战斗任务”。邓小平也高度重视党的干部问题，着重强调在社会主义建设的过程中，“干部已成为决定性的因素。培养干部，才是最基本的建设”。改革开放以来，中国共产党高度重视并积极推动了党的干部制度改革，取得了显著的成绩，诸如废除领导干部终身制，建立中央顾问委员会制度，党政领导干部公开选拔和竞争上岗相关制度，领导干部容错纠错相关制度，公务员管理职级并行制度等。归结起来，党的干部制度创新无非就是干部选拔、晋升、管理的创新，其中严密的政治认同制度、干部晋升的综合评价制度至关重要。严密的政治认同制度即是同化党的领导干部，使其个体意志渐趋于全党共同意志的制度。在干部选拔上，中国共产党更加注重干部政治上的先进性，经过严格的招考和层层筛选后才能进人党政系统，此后要经历基层锻炼、多岗位历练，逐级晋升，时时接受党的政治纲领、党内政治文化的熏陶，经过漫长的政治同化和能力提升，才能成为党的高级领导干部。这样的制度设计能够保证党的领导干部尤其是高级领导干部拥有坚定的政治立场、远大的政治理想、高度的民族认同、真挚的人民情怀和高超的领导艺术，能够保证全党的初心使命不变，团结一致为中华民族伟大复兴而奋斗，是改革开放4 0 多年来中国政治平稳运行的重要支撑。干部晋升的综合评价制度主要是强调以政治标准为首要条件，坚持动议分关于党内政治生活的若干准则，北京：人民出版社，1 9 8 0 年版，第1 6 页。2关于对党员领导干部进行诚勉谈话和函询的暂行办法关于党员领导干部述职述廉的暂行规定，北京：人民出版社，2 0 0 6 年版，第1 5 页。十八大以来重要文献选编（下），北京：中央文献出版社，2 0 1 8 年版，第5 8 7 页。毛泽东选集第2 卷，北京：人民出版社，1 9 9 1 年版，第5 2 6 页。45邓小平文选第1 卷，北京：人民出版社，1 9 9 4 年版，第2 0 9 页。37建责任编辑：谭改革开放以来党内治理的逻辑理路和制度创新析、民主推荐、考察、讨论决定的干部晋升工作制度体系，它借鉴了西方的民主范式，但又并不拘泥于西方的唯票主义，而是“根据工作需要和干部德才条件，将民主推荐与日常了解、综合分析研判以及岗位匹配度等情况综合考虑，深入分析、比较择优”。这样的晋升机制，一方面能够确保高级干部的政治立场坚定、政治理想远大；另一方面能够确保高级领导干部具备丰富的领导经验和高超的领导能力。（三）党内监督制度创新党内监督制度是保证权力正向发挥作用的重要手段，是党强健肌体、纯洁队伍的必然选择。邓小平向来十分重视监督问题，他曾强调，作为执政党，中国共产党最有资格犯大错，鉴于此，我们党必须要接受监督，扩大党和国家的民主生活。改革开放以后，邓小平更加重视党内监督问题，特别强调“对各级干部的职权范围和政治、生活待遇，要制定各种条例，最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”。随着社会主义市场经济的发展，各种利益关系错综复杂，贪污腐败、以权谋私的现象在党内滋生，腐蚀党的健康肌体。面对这样的危险，中国共产党不断创新党内监督制度的形式与内容，有效地遏制了贪污腐败势头的蔓延。十一届三中全会以来，中共中央很快恢复了中央纪律检查委员会和各级地方纪律检查委员会的职权。十二大通过的新党章确定了纪委的双重领导制度，明确指出党的地方各级纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会的双重领导下进行工作。然而，在实际操作层面，纪委主要受同级党委领导，上级纪委难以对下级纪委实施有效的领导，各级纪委又很难有效监督同级党委。要想有效地发挥党内监督的作用，保证各级党员干部清正廉洁、遵规守纪，首先就需要充分发挥“高位优势”，加强上级部门对下级部门的监督。因此，用好巡视制度，定期选派干部到地方和各部门巡视工作，强化对他们的监督，就成为监督制度改革的重要内容。1 9 9 6 年，中央纪委决定开始选派部级干部到地方和部门巡视。2 0 0 2 年，党的十六大将建立巡视制度和改革纪律检查体制并提，特别强调了巡视制度在党内监督制度中的重要地位。2 0 0 9 年，中共中央发布实施了中国共产党巡视工作条例（试行），这标志着巡视制度正式确立。不过，此时的巡视制度有比较大的局限：一是巡视对象主要限于下级党委班子及其成员，范围相对较小；二是巡视工作领导小组受同级党委领导，而上下级巡查小组之间联系相对较少；三是仅设有中央和省级巡视领导小组，对基层的巡视相对较少。党的十八大以后，习近平总书记强调要发挥巡视利剑作用，推动党内巡视制度进一步完善：一是把巡视对象扩展到地方、部门、企事业单位党组织；二是强调中央巡视工作领导小组对省级小组的领导；三是增设了市县级巡查机构。如此，党内巡视制度打通了上级纪委对下级党组织、部门、企事业党组织的全面长效监督路径，优化了上级纪委对下级纪委的领导机制，基本解决了地方党组织“无人监督”的问题，为赢得反腐败攻坚战打下了坚实的基础。党政领导干部选拔任用工作条例，北京：人民出版社，2 0 1 9 年版，第1 5 页。邓小平文选第1 卷，北京：人民出版社，1 9 9 4 年版，第2 7 0 页。2邓小平论党的建设，北京：人民出版社，1 9 9 0 年版，第1 5 0 页。