风险赤字：理解公共安全治理绩效的新视角.pdf

领导科学2023 5治理研究一、风险赤字的概念内涵及其成因风险社会使人类遭遇着复杂且形式各异的风险与不确定性，在风险频发的压力下，提升风险治理绩效是人类当前面临的重要任务。但长期以来，对公共安全风险治理体系与治理能力现代化的关注聚焦于强化风险应急响应，忽视了另一个贯穿于风险治理全过程并制约治理绩效提升的关键性要素风险赤字。风险赤字是指风险治理结构或风险治理过程中的不足或失败，它既针对风险本身，又关乎风险治理手段，涵盖对风险认知不足和风险治理策略或手段存在缺陷两个层面。对风险认知不足是指受风险复杂性以及治理主体能力限制的影响，在一定时间段内，尤其是风险前期，治理主体难以对风险源、风险传播方式、风险致因等关键信息进行辨析；风险治理策略或手段存在缺陷是指风险治理措施执行力度不够，或者执行方向有偏差甚至与目标相悖。对风险认知不足和风险治理策略或手段存在缺陷，均是风险治理程度未达到风险消解要求的表现，它是实际情况与理想状况之间的差距，这种差距以另类的方式抑制着风险治理绩效的提升，因此称其为风险赤字。风险赤字并非单纯的理论设想，而是一种客观存在的事实。其存在受多种因素的影响：一是风险的复杂性与非线性突变性。风险生成和发展的独特性决定了其复杂性与非线性突变性。风险的复杂性是指风险构成组件的多样性与风险和现实因素因果关系识别的困难性，复杂性决定了风险量化评估的难度。风险的非线性突变性是指在风险发展过程中，一个微小的初始条件变化可能会导致后续结果的扩散性改变，最终导致风险出现远超于事件本身影响范围的爆炸性后果。1非线性突变性意味着在风险发展过程中旧风险的变异或次生风险的叠加可能会引发系统性危机。二是风险治理者的能力限制。风险治理主体的能力直接关系着风险事件化解的速度与效率，但实际上风险治理主体的风险感知能力和知识水平均是有限的。当风险事件尚未扩散时，外显特征较少，风险治理主体难以感知到微弱的风险信号，往往会选择降低风险等级，进而导致风险待治理阶段时间延长。三是风险治理组织沟通协调困难。一般来说，风险治理主体可以采取政治动员和行政命令的方式对社会实行纵向到底、横向到边的防范与管控。2但社会管理部门众多、部门之间的利益关系复杂的社会现实致使风险治理过程涉及不同的利益主体、价值观和意识形态，部门之间横向协同、上下级之间纵向沟通曹惠民宋雪雪风险赤字：理解公共安全治理绩效的新视角【摘要】风险赤字涵盖对风险认知不足和风险治理策略或手段存在缺陷两个层面。风险赤字与风险治理绩效之间呈现反向关系，即风险赤字越大，风险治理绩效越低，风险治理绩效提升越困难。有效管控风险赤字，应强化风险教育，提高风险认知能力；加快技术研发，推行数据边缘计算；关注环境变迁，更新制度与政策；打破部门藩篱，树立风险共担意识；重视智库与研究机构，实现风险治理专业化。【关 键 词】风险社会；风险赤字；风险治理绩效；风险管控【作者简介】曹惠民（1979），男，中国矿业大学公共管理学院副教授、硕士生导师、博士，研究方向为城市公共安全治理与发展、地方政府治理；宋雪雪（1997），女，中国矿业大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为城市公共安全治理与发展。【基金项目】国家社会科学基金一般项目“总体国家安全观视阈下城市公共安全治理绩效提升的对策研究”（项目编号：18BGL276）【中图分类号】C936；D630.8【文献标识码】A【文章编号】1003-2606（2023）05-0116-04116领导科学2023 5以及行政命令的落实十分困难。四是风险治理技术有待强化。不断扩张的公共领域以及日益复杂的政策系统使风险预警与风险评估技术的重要性逐渐得到了肯定。复杂技术掌握的高难度对风险治理人员提出了较高要求，而当前风险治理人员中能够掌握前沿技术的专业人才占比较小，风险治理部门在面对风险时缺少强有力的人才和技术支撑。此外，早期预警信息的信噪比通常较低，容易出现误报现象，在对误报信息进行二次调查过程中，不仅会浪费资源，还会降低对预警系统的信任程度，从而忽视真正的预警信息。五是社会环境方面存在的问题。在信息技术高速发展、公众与多样化媒体政治参与意识不断增强的背景下，政府如何处理风险信息保密性与透明性之间的关系成为重要议题。提高信息透明度是公众参政意识日益增长的要求，可以增进利益相关者对风险治理过程的信任，但信息过度透明有可能引发社会恐慌与秩序混乱。强调保密性的初衷是维护国家安全、保护敏感商业信息和个人隐私，但过度保密又会引发非正式信息的大肆传播。风险赤字出现时间的不固定性以及阶段表现的差异，使其一旦作用于风险治理过程，便极容易造成风险治理梗阻。风险、人、治理技术是有效管控风险赤字的三个维度，受风险复杂性、人的有限理性、技术发展的阶段限制等因素影响，风险赤字的完全消弭只能作为一种理想化状态，但现代化进程中公共安全风险治理能力和治理水平的不断提高，又要求探索能够有效管控风险赤字并最大限度降低风险赤字对风险治理过程负面影响的路径。二、风险赤字与风险治理绩效的内在逻辑关系风险赤字与风险治理绩效之间呈现反向关系，即风险赤字越大，风险治理绩效越低，风险治理绩效提升越困难。风险来源于何处和如何实现有效治理是风险治理的两个核心问题，对这两个问题的回答对应风险认知与风险治理策略或手段，这既是有效提升风险治理绩效的关键，也是风险赤字的作用点。能否及时开展风险预控、实现合理的资源配置、更新风险治理制度、有效执行风险治理政策，都事关风险治理绩效的提升，而风险赤字的存在却使上述四个要素都不能实现“帕累托最优”。本文从风险本身和风险治理策略或手段两个方面对这四个要素分析如下。（一）风险1.预警预控受轻视。受自然环境的非掌控性和转型期社会环境复杂性的影响，风险事件的小概率和致因复杂的特征使其统计学规律并不十分显著，风险治理主体对部分风险事件的发生概率、发生时间、发生地点、作用人群难以确定，这种客观因素导致的不确定性反映到风险治理过程中，就是风险治理主体主观意愿上对预警与预控阶段的轻视。风险治理主体难以将应急式被动治理模式转换为主动性应急准备，并结合社会发展实际建立常态化风险治理机制。此外，风险的发生往往会对同领域风险排查起到驱动作用，基于经验有效诊断并预控潜在客观风险是对风险治理主体的基本要求。但是，许多组织和个人更倾向于关注能够在短时间内取得成果与绩效的风险响应与恢复阶段，而不愿意将大量资金、时间、精力投入风险预警与预控阶段，疏于对行业、社会生活中的风险进行排查，最终在风险关注空白期使得风险隐患快速传播并向外蔓延，演化为难以控制的跨行业、跨区域风险。2.资源配置失平衡。风险认知不足使得风险治理主体难以辨别风险致因、扩散速度、影响范围、作用程度等因素，而这均是确定风险等级时的重要参考标准。风险等级与紧急性判断失误反映到资源配置上，通常具有两种表征：资源投入高于需求水平或资源投入有限。风险治理主体对于风险紧急性的评价高于其实际水平时，受情绪紧张、社会不安等压力影响，通常倾向于投入更多资源，以显示对风险治理的重视程度，并没有考虑到资源配置尚有可优化空间。风险治理者对于风险紧急性的评价处于低估水平时，则会倾向于在风险事件处理时投入相对较少的资源，导致无法建设跨区域的资源协调网络，资源投入的有限性与碎片化进一步限制了风险治理队伍的专业化与风险治理设施的配备。由此可见，大量资源的投入并不等于风险治理效果的必然优化，资源短缺则会导致风险治理政策因缺少支撑而难以顺利执行，甚至会破产或夭折，对风险本身的认知不足借助资源配置不合理这个中介变量最终反馈到政策治理绩效难以提升这个结果上来。（二）风险治理策略或手段1.风险制度更新慢。现代化的快速推进使得风险呈现出不再局限于某一特定地区或特定团体的扩大化趋势，风险治理需要开阔的视野与创新性思路，而当前的风险治理具有强烈的路径依赖特征。由于风险环境变化具有复杂性和难预测性的特征，风险源在多重因素催生与作用下持续向外扩散与蔓延，风险控制点处于层层因素包围之中，风险治理主体如果拘泥于传统思维，不愿意转变观117领导科学2023 5念，或受能力限制而难以及时感知环境变化，不能从各种影响因素的交叠中把握风险治理关键，则有可能导致风险政策无法及时更新。风险制度更新缓慢使得风险治理政策表现出滞后性，即风险不断升级、蔓延，进入下一发展阶段，风险治理政策却没有及时更新以跟上风险发展的步伐并满足风险治理需求，不能在问题尚未凸显时防微杜渐，从而导致风险治理成本的提高。2.风险政策执行难。风险赤字呈现于风险治理策略或手段的执行过程中，风险政策能否顺利执行受三类政策主体影响，即风险政策的制定者、执行者和目标群体。风险政策制定者受制于自身的政治背景、文化传统与风险认知水平，可能不认可专家提出的风险治理策略，专家意见无法在社会中形成一致性认同。政治活动的溢出效应也可能影响风险治理政策，特定的意识形态塑造着风险政策偏好以及对风险建议的解读，部分政策执行者受思想观念影响或出于维护自身利益的需要，故意保留政策漏洞，延缓政策的有效执行。因此，有效的风险治理政策合法化的过程既需要突破政治方面的反对声音，在执行过程中又需要避免执行者的曲解与拖延。此外，政策执行过程是一个多元主体相互调适的过程，公众并不是执行过程中的被动接受者，公众信任是社会风险治理的基石，尤其是在新生风险呈现跨区域特点的背景下，更加要求风险治理能够得到全社会的支持与认同。但在社会转型时期，公众对政府的信任维系十分脆弱，风险政策中的些微细节可能受媒体影响而引发舆论危机，使公众对政府的信任程度降低。三、风险赤字的管控策略尽管风险赤字的完全消弭只能作为一种理想化状态，但这并不意味着没有管控风险赤字的可能。有效管控风险赤字需要针对风险赤字的致因多方面、多角度地进行策略探析。（一）强化风险教育，提高风险认知能力开展风险教育，培养全民风险认知能力与风险化解能力，是构建全民参与的风险应对体系的必然要求。风险教育对象包括两类人员：政府工作人员与普通公众。对于政府工作人员而言，风险治理本质上就是面对风险复杂环境与迎接风险挑战时的学习与适应过程。3风险事件为组织成员能力提升和组织改进提供了学习的机会。政府工作人员需要在风险治理过程中强化总结，对个案进行全方位、全过程解剖，分析风险事件与潜在风险隐患之间的关系，据此对社会风险隐患进行排查，并对相关的政策与制度进行完善与更新。对于社会公众而言，风险教育主要依靠相关部门普及风险知识。风险教育宣传部门可以采取新兴媒体与传统媒体相结合、线上宣传与线下宣传相配合的方式普及风险常识、避灾方式和救援方式，培养公众对于风险知识的掌握能力与临危不乱的心理素质。（二）加快技术研发，推行数据边缘计算“技治主义社会”的到来对社会治理的方方面面都提出了更高的技术要求，风险治理也同样如此。4首先，提升风险预警技术要求完善风险信息预警机制、精细化判断标准并对风险等级进行技术划分，再由风险治理主体二次核查以降低预警信息的误报率。其次，开展风险评估的前提是打破当前的“数据孤岛”困境，强化部门、领域间的数据共享与算法优化，保证评估所需信息的准确与完备，尽量减小风险评估中的信息误差。在扩大风险评估技术的使用范围的同时，也需要注意避免唯技术主义倾向的出现，因为任何技术都不能完全脱离治理主体的创新性思考与判断。再次，信息数据处理是数字政府建设中平台与程序运行的基础。传统云计算中心的信息处理方式受制于网络带宽的有限性，海量数据的涌入延缓了云计算中心的信息处理速率，导致数据处理结果延迟或失真，而边缘计算的引入则能够弥补云计算在政府风险治理中的欠缺，其在网络边缘节点处理、分析数据的方式能够减少数据流转，可以有效避免出现数据理解错误或大面积失真的情况，释放数据红利。5（三）关注环境变迁，更新制度与政策风险管理制度是以相对确定的体系来应对客观世界的不确定性，风险治理政策则是对风险环境变化的精准把控，因此，制度和政策都需要根据外在条件变化及时进行更新与调整。首先，应该构建一支拥有专业化知识和强能力的决策团队。决策团队具备对于风险信号和环境变迁的高度敏感性，精于捕捉风险源并随着风险发展阶段的推进实现政策转向；在组织成员配备上，更加注重成员的行动灵活性、新事物适应性、观念前沿性等素质的培养，能够将创新性思维方式融合到风险治理路径的优化选择上来；在工作要求上，高度重视风险治理机制的完善，相对统一的工作流程能够使各部门在面对突发性风险时，即使出现利益冲突或风险不适，也可以明确自身权责。其次，强调对风险治理政策监督审查环节的重视。政策监督审查包括两个层面的含义：一是对风险政策制定与执行的全过程监督，借助合理的责任追究机制防止风险治理主118领导科学2023 5体出现滥用职权、消极治理、效率低下等情况；二是设置风险政策审查周期，在固定时间段内全方位考察风险政策与风险环境之间的匹配程度，能够根据风险发展特点与环境变化情况及时进行政策方向与细节调整。（四）打破部门藩篱，树立风险共担意识从风险治理现实来看，随着风险事件复杂化趋向的增强，部门之间的协调与合作成为风险治理的关键所在。首先，过度关注部门利益而忽视公共利益是导致风险事件解决时出现部门行动割裂的原因之一。风险治理部门必须树立共同体意识，构建以维护公共利益为目标的风险文化，实现以公共利益为价值导向的部门风险共担，更为关注风险治理的整体性而非独立性。其次，转型期社会环境的复杂性使传统“各管一块”的运作方式不能很好地适应风险治理需要，这就要求从信息平台建设和组织结构入手强化组织沟通协调。政府部门需要整合风险治理范围内的政务信息平台，构建新的风险信息系统，在系统内及时更新相关风险信息。从组织构建的角度来讲，可以根据矩阵式管理模式成立专门的跨部门风险治理团队，根据任务性质不同，在不同时间段内抽调不同部门的人集中在同一个团队中进行交流与探讨6，实现跨部门的经验共享并推进问题的实际解决，实现常态管理与应急管理之间的转换。（五）重视智库与研究机构，实现风险治理专业化智库与研究机构是风险治理过程中的重要力量，其主观能动性与创造性的有效发挥是风险治理能否实现目标的关键。首先，应发挥智库或研究机构等第三方组织承上启下的信息联通作用。当前信息搜集人员数量不足与专业知识的匮乏加大了信息搜集的难度，这就要求增加信息搜集主体，借助第三方智库或研究机构的专业力量进行信息搜集与研判，打破传统信息搜集需要层层上报的流程，直接形成包含风险隐患排查、治理建议等内容的风险调研报告。其次，肯定风险治理专家或研究机构在风险治理过程中的权威性作用。肯定专家或研究机构的权威性，实际上是提升他们在风险治理过程中的话语权与发言权，使他们所提出的方案与建议能够更容易获得社会认同。这要求创造宽松的氛围，保证专家畅所欲言；落实对项目活动的经费保障，给予调研活动充分的资源支持；完善激励体系，对风险治理中表现出色、贡献较大的专家给予名誉或物质上的奖励。7由此，智库与研究机构能够在风险治理中结合我国国情进行推演，通过数据搜集与快速加工，以外脑身份输出高水平智慧情报并服务于政府决策，最终推动风险治理绩效的提升。四、结语风险社会的到来要求风险治理的常态化。长期以来，人们对风险治理科学化与专业化的关注远超于对风险赤字的关注。风险赤字的产生原因较为复杂，风险的复杂性与非线性突变性、风险治理者的能力限制、风险治理组织沟通协调困难、风险治理技术的有待完善、政府处理保密性与透明性的矛盾以及信息不对称等因素都会催生风险赤字。风险赤字与风险治理绩效之间具有较强的关联性，风险赤字通过影响风险认知与风险治理策略或手段作用于风险治理绩效，即风险赤字越大，风险治理绩效越低，风险治理绩效提升越困难。因此，要想进一步提升风险治理绩效，必须以有效管控风险赤字为突破口。这要求强化对政府工作人员以及普通公众的风险教育，加强风险治理技术研发与运用，根据风险环境变化及时更新风险制度或政策，加强不同部门之间的沟通协调，赋予智库或研究机构权威性。参考文献：1 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