预防性法律制度的内涵诠释及其实践进路展望_邹鹏.pdf

预防性法律制度是聚焦前端治理、风险预防和非诉化解纠纷的专门法律制度体系。其运行原理在于通过法律健全组织结构，夯实预防的基础，确定程序方式，增强预防的可操作性，立足持法达变，应对基层治理中多变的形势和问题。推动预防性法律制度的发展需要关注三个方面。一是持续完善预防性法律制度立法，二是优化预防性法律制度的适用，三是推动预防性法律制度与社会综合治理深度融合。关键词预防性法律制度；内涵；运行原理；实践进路展望 中图分类号 文献标识码 文章编号（）习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调：“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。要推动更多法治力量向引导和疏导端用力，完善预防性法律制度”。在全面依法治国进程中，在社会主要矛盾变化的形势下，我们在发展中面对的各类矛盾更加复杂多样，其中基层社会矛盾最为关键，影响国家稳定的根本。基层社会矛盾主要是指发生在县（市、区）、乡镇（街道办事处）、村委会（居委会）及企（事）业单位所辖区域内的非对抗性、非敌我性的矛盾和纠纷。如果法律仅仅通过事后处置的震慑作用来化解矛盾，一则难以维持秩序和保护公共利益，二则法律的作用在于惩治和震慑，一旦造成损害，恢复原状不仅会消耗社会成本，而且许多侵害无法恢复原状，补偿只是一种替代性制度，无法真正使社会关系恢复到未侵害之前。在应对方法上，现有的风险计算方法，经济补偿方法都难以从根本上解决问题。要通过提高现代性的反思能力来建构应对风险的新机制。鉴于此，前端处置和源头治理的预防性法律能够发挥更大的作用。预防性法律制度的意义在于把矛盾在萌芽阶段消除，避免其发展成为给经济社会发展造成实质性损害的问题。预防性法律的这一“抓前端、治未病”的意义，在于“引导和疏导”，这可以说是预防性法律制度的关键内涵。诠释预防性法律制度，可以从这一内涵的意义把握，更好地发挥其特色。一、预防性法律制度的主要内涵（一）预防性法律制度中的对象预防对象的一般内涵。近代以来的社会经济变化塑造出现代风险的基本景观：人类对社会生活基金项目国家社科基金重大项目“民事司法程序现代化问题研究”（）；国家法治与法学理论研究项目专项任务课题“基于区域一体化发展的地方立法协作困境及其出路”（）。作者简介邹鹏（），男，法学博士，华东政法大学新时代“枫桥经验”与中国式现代化研究院副研究员，研究方向为法治理论。习近平：坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障，求是 年第 期。郭志远：我国基层社会矛盾预防与化解机制创新研究，安徽大学学报（哲学社会科学版）年第 期。杨雪冬：风险社会理论述评，国家行政学院学报 年第 期。和自然的干预范围和深度扩大了，决策和行为成为风险的主要来源，人为风险超过自然风险成为风险结构的主导内容。风险与不确定性密切关联，某种程度上说，风险是不确定性造成的。应对不确定性，需要确定的制度，通过制度的一般性、确定性予以防范风险甚至事先干预问题，前端化解，避免风险发生。根据社会发展需要，承载这一功能的法律得以产生。法律的预防对象是风险，更具体来说，是违法犯罪造成的风险。实质上，法律预防的是行为人实施违法犯罪这一不当活动。从法律关系角度来说，法律的预防作用体现在防范对权利的侵害上。不论是作为国家根本大法的宪法还是刑法、民法、行政法、诉讼法都是基于同样的目的，差别在于保护的权利不同。预防性法律制度作为法律之下的一个子集，其所秉持预防概念的本质也是如此，防范对权利的侵害，这是其作为一种特殊法律体系与一般法律体系的共性。预防性法律制度属于主动性的防御措施，是针对法益侵害之不确定性所采取的防御性措施，属于广义的“犯罪预防”或者“犯罪控制”的相关制度，但是又更加提倡预防性理念。因此，预防性法律制度的涵义与“犯罪干预”更加类似，亦即通过各种干预和介入手段防止不法侵害的发生与扩大，甚至“超前预防”以消除致害因子的产生，从根本上防止损害的发生。预防对象的特定内涵。按照法律理论的一般解释，法律的目的之一在于预防违法，法律的指引、预测、教育、评价乃至于惩罚作用其意图都是预防违法犯罪发生。如果从这个角度来看，那么所有的法律都可以理解为具有预防属性，都属于预防性法律。预防性法律自身便失去了存在的现实意义。预防性法律作为法律体系的组成要素，是法律的下位概念。预防性法律的特殊之处在于“预防性”，也就是“抓前端、治未病”，在矛盾尚未出现或者还未转化为严重纠纷时予以化解，避免其产生严重后果。“引导和疏导”都是化解的同义词，都不主张利用对抗、强力的方式解决纠纷和问题。我们强调多元化解纠纷，非诉化解纠纷，与预防性法律制度是相辅相成的。那么，要理解预防性法律制度，首先就要认识预防性的独特内涵。作为法律体系的一个子概念，预防性法律制度构建的意图在于防范权利侵害，同时侧重于通过非诉讼方式解决问题，从这个角度上可以将其理解为防范诉讼。前者是其作为法律和专门法律体系的基本目标，保护人民合法权利，维护社会秩序。后者则是其在社会主要矛盾变化背景下，应对社会治理新形势形成的特殊属性和追求。在当前国内国际形势复杂多变，经济下行压力加大情况下，社会矛盾呈现多样性、散发性、不确定性、复杂性等多个特征。如果化解矛盾纠纷全靠法院，那么审判机关承担的压力过大，难以有效化解矛盾，且诉讼消耗的社会成本很高，“滥诉”容易引起更多矛盾和纠纷，甚至出现难以把控的局面。在这种形势之下，将矛盾化早化小，前端处置，源头治理，尽可能不要让矛盾以严重形式爆发，避免其发展演化到需要诉讼化解的程度十分重要。因此，预防性法律制度在预防权利侵害的同时，还要防范、延缓矛盾转化为诉讼矛盾，通过非诉方式化解纠纷。（二）预防性法律制度中的法律预防性法律是法律制度之下的子集，那么如何确定哪些法律属于预防性法律制度，是把握其内涵进而发挥作用的前提。预防性法律制度的特殊性在于其预防对象。所以，预防性法律制度的特征和内涵，也应当从预防对象角度来梳理。预防性法律的特征。预防性法律制度是预防侵权和诉讼的法律制度，同时其处在基层社会治理和新时代“枫桥经验”的大背景下。从这两个逻辑基础来看，这一类法律具有两方面特征。一是预防性法律制度属于公共法律服务体系。预防性法律制度是法治作用于基层治理的重要方式，也是新时代“枫桥经验”发挥作用的重要依托，是疏导堵点和引导行为的规范体系。在当前基层治理法治资源的格山东行政学院学报 年第 期杨雪冬：风险社会理论述评，国家行政学院学报 年第 期。刘军：预防性法律制度的理论阐释与体系构建，法学论坛 年第 期。局下，公共法律服务体系具备这一功能，发挥相关作用。在基层治理和满足人民群众对美好生活的需求方面，仲裁、法律咨询、调解、公证、法律援助、法律顾问、法治宣传教育等发挥了重要作用，许多原本可能产生矛盾和争议的领域在公共法律服务体系的作用下，得到了前端治理和化解，避免了更大的纠纷和社会资源投入。从公共法律服务的性质来说，其属于公共服务产品，提供法律服务化解矛盾，预防重大纠纷发生。但公共法律服务不包括诉讼机制，主要是通过非诉讼方式化解纠纷的机制和活动。从属性上说，预防性法律制度属于公共法律服务体系的组成部分。二是预防性法律制度属于专门法律制度。预防性法律制度有专门的适用背景和责任，其主要是在基层治理中预防矛盾纠纷和运用非诉讼机制解决问题的法律规范体系。把握其专门性，即可以把民法、刑法等基本法律与预防性法律制度区分，因为这一类法律不属于本文研讨意义上的预防性法律。作为专门法律，预防性法律应当有相对明确的边界，即以公共服务方式发挥作用的法律。根据预防性法律制度的预防矛盾纠纷和采取非诉讼机制化解纠纷属性，结合其在基层治理中发挥作用的特征，以公共法律服务体系为素材来源进行分析，可以初步明确预防性法律制度的内容。预防性法律制度的主要内容。预防性法律制度可以从狭义和广义两个角度理解。从狭义看，预防性法律制度主要是指全国人大常委会制定的法律。根据公共服务法律体系内涵和预防性法律制度的特征，现行的预防性法律制度主要包括仲裁法人民调解法公证法法律援助法。这四部法律中，仲裁法人民调解法的功能在于通过非诉讼方式化解矛盾纠纷；公证法的意义在事先确权，对权利义务关系予以权威性的确认，防范基于权利义务关系不清而导致矛盾纠纷进一步激化；法律援助法则比较综合，既有保障非诉讼化解纠纷的机制，又有防范矛盾进一步激化的机制，还有在诉讼中的支持和援助。从广义看，预防性法律制度包括一切权力机关制定的与防范矛盾和非诉化解纠纷有关的规范性法律文件。一是仲裁、调解、公证、法律援助等四个领域法律之外的其他规范性文件。如劳动仲裁实施细则人民调解法实施细则（年）等。二是关于法律顾问、司法鉴定、法治宣传教育的规范性法律文件和政策。如司法鉴定程序通则司法鉴定机构登记管理办法中央宣传部、司法部关于开展法治宣传教育的第八个五年规划（年）等。广义的预防性法律制度涉及领域更加广泛和细致，构建了比较完整的预防性法律制度体系。在基层治理和平安建设中，广义的预防性法律制度也发挥更为充分和全面的作用。二、预防性法律制度的运行原理预防性法律制度的内涵反映出其基本定位：预防矛盾和非诉化解。这两个定位成为制度的指导思想贯穿始终。制度是客观规范和专门指引，是依据，是客体，必须依靠人的主观能动性才能切实发挥作用。制度发挥作用，又必须反映其运行的基本原理和一般逻辑。从人的角度来说，在全面依法治国背景下，在平安中国语境下，基层治理中的预防矛盾和非诉化解地位十分重要和特殊，对稳定和发展产生了不可替代的作用。参与基层治理的各类群体都高度认同这一机制并按照有关要求执行。从制度建设角度来说，其运行必须尊重和反映规律，主体认识规律并把握原理之后，能更好地发挥制度的作用。（一）健全组织结构，夯实预防矛盾和纠纷的基础从预防性法律制度的内容来说，其法律及规范性法律文件具有组织法属性，即规定有关主体的组织形式、标准、要求，加强组织建设，更好地发挥预防和化解主体工作成效。预防性法律制度在运行过程中，首先能够优化法律关系主体组织形式，加强领导、协调、统筹，使化解力量更好发挥作用。依法确立工作主体的合法性。仲裁、人民调解、公证、法律援助属于预防纠纷和化解矛盾的重要方式，其工作主体作为一类组织或公权力机关，应当具有充分的权威和科学的内部治理结构，从而能够预防性法律制度的内涵诠释及其实践进路展望有效领导该领域力量开展工作。因此，仲裁法人民调解法公证法法律援助法律师法都对工作机构做出了比较具体的规定，明确仲裁机构、人民调解委员会、公证机构、法律援助机构、律师事务所等职责定位、工作目标、工作范围、工作权限、人员构成等内容，保障工作主体依法确立，具备合法性，履行法定职权，提高工作权威性和正当性。依法强化工作主体的规范性。化解矛盾纠纷的治理主体的准入、权力、义务等涉及到主体工作成效，必须依法明确。仲裁法人民调解法公证法法律援助法律师法对机构人员的准入条件、工作内容、承担义务、职业道德、任职程序、工作守则等做了规定，使工作规范化、人员正规化，具备前端化解风险，预防更为严重风险发生的专业能力，构建了政治过硬、本领高强的高素质维稳预防化解队伍。在从事防范纠纷和化解矛盾工作过程中，形成有力的工作力量，依法履职。确定工作主体的法律责任。法律责任是从事预防性法律工作的机构和个人在违反法律规定内容情况时承担的法定责任。通过设定法律责任，引导机构和个人遵守预防性法律制度的规定，避免出现其不当使用权力，以更好地保护相对人的权利。预防性法律制度的规定涉及对权利义务的处置、建议、判断等方面，侧重事先协调权利义务化解矛盾和纠纷。实践中，从事这一活动的机构和个人可能因为各种原因违反法律规定。比如公证人员违反公证法规定作出虚假公证，法律援助从业人员在从事法律援助过程中收受受援人财务等，这些行为都会影响预防性法律制度的实施效果，侵害相对人权益。设定法律责任可以通过发挥法律的惩治和强制作用，使主体严格遵守预防性法律制度的有关要求，从而更好地履职，切实发挥预防性法律制度的优势和功能。（二）确定程序方式，增强预防的可操作性预防性法律制度发挥作用是一个过程，是多元治理主体排查风险，化解矛盾，依法治理的过程。确保过程的高效、准确与合理，需要明确专门的程序方式，这样才能使过程正当，从而提高结果的可接受性。在全面依法治国背景下，预防性法律制度的重要作用在于明确预防性法律活动的步骤、规范和阶段，多元治理主体通过这一法定过程有序履行职责，预防风险，化解矛盾。依法明确治理活动的流程。预防矛盾纠纷或非诉化解治理方式均为一项比较复杂的过程，具有一定的开放性，如人民调解涉及调解方式、调解配合、调解衔接、调解终止、调解与诉讼等。每一个环节均有专门流程，按照专门流程能够产生预期的法律效果，如果不按照特定的程序，则容易产生消极后果。通过法律来规定程序，使治理活动每一步都能够有法可依，仲裁、公证、法律援助乃至于法律顾问、司法鉴定均有专门程序规定，仲裁、公证、司法鉴定如果不按照程序执行，后果无法律效力。遵循程序优先，这是在法治社会建设过程中化解矛盾纠纷的基本思维模式。正是在程序正义的保障下，符合法治的基本要求，预防纠纷和非诉化解才具有充分的正当性与合法性。依法设计治理活动的路径。仲裁、调解、公证、法律援助以及法律顾问、司法鉴定、法治宣传教育等都是专业活动，其有专门的工作规律、逻辑、内容和标准，符合规律和逻辑，按照相关指引开展专业服务才能使其在基层治理中发挥更大作用，反映法定内容和标准，确保治理活动质量。预防性法律制度的意义在于通过规范性法律文件的方式固定几类主要治理活动的形式，使其能够把最主要的工作机制和重点确定下来，应对不确定的外部环境和问题。比如人民调解法规定调解当事人在人民调解活动中享受的权利和承担的义务，就明确了当事人应当如何参与人民调解，用权利义务话语来解释当事人的活动形式。通过将实践活动转化为法治话语，更好地调整有关社会关系，推动依法治理。（三）立足持法达变，应对基层治理中多变的形势和问题全面依法治国要求运用法治思维和法治方式化解矛盾，这两者的一个基本立足点就是法律。在基层治理过程中，矛盾、纠纷和问题是复杂多变的，形势是瞬息万变的，这些不确定性带来的都可能是风险。在社会主要矛盾变化的背景下，矛盾、纠纷、问题成因更加复杂，因而表现出形态各异的形式，涉及山东行政学院学报 年第 期面广，影响度深。如果要应对矛盾纠纷，防范风险，采取“以多对多”“以专对专”“动态调整”是体现基层治理精细化的方式，但这些是变化的应对策略和方法，如果要保证平稳有序，应当固根本，从而稳预期，利长远。因此，必须加强对预防性法律制度的建设和适用，让法治的优势得以发挥。发挥法律制度确定性优势应对不确定性带来的风险。如何把握法律的稳定性和社会的变动性之间的矛盾，在中外法制思想史上有不同的观点。西方法学家的基本观点是：尊重法律的稳定性，稳中求变，用执法、司法中的法律解释等方法适应社会关系的变化。而中国法学家的主流观点则是：面对千变万化的社会，法律运用不能仅仅讲法律，还需要和政治、社会、道德等结合起来，认为法律的运用无非是情理法的结合。笔者认为，在预防纠纷和非诉化解矛盾过程中，中西方思想家的观点均有启发意义。但是中西方法学家强调法律稳定性与社会变动性之关系，从社会治理角度来说，应当建立在相对成熟完备的法律制度基础上。从西方法学家观点来说，法律解释要有对象；从中国法学家观点来说，情理法结合，需要法的保障。因此，建设法律制度对于应对不确定性带来的风险具有现实意义。预防性法律制度是确定的体系，它并不是关于解决问题方案的制度，而是关于解决问题路径的制度，在应对主体、应对方式、应对内容、应对机制、保障责任等方面，预防性法律制度都做出规定。有了这套确定的、有合法性的制度，基层治理中相当一部分问题都能够遵循一个清晰、明确、规范的路径解决。运用法治思维协调法律资源化解矛盾纠纷。法治思维虽然属于思维层面，但思维是行动的指南，科学的思维方式能够对化解矛盾纠纷起到很有效的指导作用。在当前中国基层治理的格局之下，法律制度是最核心的资源，但也要发挥其他资源的作用。法律、道德、行规、习俗、权威、政策、情义都是解决问题可能用到的资源。预防性法律制度不是典型的行为法，主要是组织法、程序法，这一特征决定了以其为基础，能够协调法律外的诸多社会规范，从而形成“规范集合”，持法达变，以不变应万变，实现多元化解纠纷目标。在持法达变的思维模式中，法律解释等方法是变革社会的微调器，只要社会关系不发生革命性变化，法律的稳定性和社会的变化性之间的矛盾就可以在司法、执法方法的运用中得以解决。在这个过程中，要以习近平法治思想为指引，利用法治思维，坚持宪法法律至上、权利观念、规范意识、义务观念、程序意识、历史观念等，弘扬社会主义核心价值观。以开放而规范的法治思维为统领，以确定的预防性法律制度为支撑，充分协调各类社会资源化解矛盾，实现法治化的以多对多、以专对专，把系统观念贯彻到依法治理全过程。三、预防性法律制度实践进路的未来展望基层社会治理面临的问题涉及方方面面。在国内外复杂形势影响下，一个小问题，处理不慎可能引发大问题。防微杜渐，前端防控，是当前基层治理现代化的导向和要求。防胜于罚，把握主动，是做好基层平安建设的可行性方法。党的二十大报告提出：“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用”，要将法治和预防结合起来，以法治思维和法治方式优化前端治理，实现和谐平安。预防性法律制度是从制度层面提前做好防范性准备，防范可能发生的重大公共安全事件，体现了中国传统文化的博大精深，是保障国家长治久安、提升社会治理水平和增进人民幸福感的重大理论和实践问题，具有重大的理论价值和现实意义。从当前预防性法律制度建设和实践的情况来看，其产生了较好的效果，为基层治理提供重要支撑。我们要深入贯彻党的二十大精神，把握基层治理的重要内涵和需求，不断完善预预防性法律制度的内涵诠释及其实践进路展望 陈金钊：法律如何调整变化的社会 对“持法达变”思维模式的诠释，清华法学 年第 期。习近平：高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗 在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告，北京：人民出版社，年，第 页。刘军：预防性法律制度的理论阐释与体系构建，法学论坛 年第 期。防性法律制度的体系，使其在全面建设社会主义现代化国家和平安中国建设、法治中国建设的各方面发挥更大作用。（一）持续完善预防性法律制度立法我国预防性法律制度已经具备基本体系，涉及仲裁、调解、公证、法律援助以及法律顾问、法律咨询、司法鉴定、法治宣传教育等多方面。每一方面内容都在相关领域承担预防风险、化解纠纷的职责。现行法律体系中，仲裁、调解、公证、法律援助等已有正式法律，法律顾问、法律咨询、司法鉴定、法治宣传教育等主要通过其他规范性法律文件和政策予以规定。发挥预防性法律制度作用，首先要探索相关规范入法，完善现行预防性法律制度体系，使主要方面均有法律依据。同时，对于在实践中比较成熟的做法，也可以积极推动入法入规，发挥法律的约束、强制、指引、规范、教育等作用，避免操作中的主观性和不确定性，使预防性制度的法律基础更加稳固，为基层治理提供更多法治支撑。积极推进主要方面预防性活动入法，完善预防性法律制度。党的二十大报告提出：“全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，全面推进国家各方面工作法治化。”科学立法被放在十分重要的位置，是全面推进国家法治化的基础。习近平总书记强调：“要加强国家安全、科技创新、公共卫生、生物安全、生态文明、防范风险等重要领域立法，加快数字经济、互联网金融、人工智能、大数据、云计算等领域立法步伐，努力健全国家治理急需、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度。”专门对防范风险和满足人民美好生活需要两个方面提出要求。从现行立法来看，预防性法律制度中已有仲裁、调解、公证、法律援助四个方面的正式法律，法律顾问、法律咨询、司法鉴定、法治宣传与教育以及公共法律服务总则等方面还暂未立法。在全面依法治国背景下，加强预防性法律制度建设，应当着力在立法层面“应立尽立”“应入尽入”，加强法律供给完善现行法律制度体系。尽快启动相对比较成熟、影响较大、应用较多的司法鉴定、法律顾问、法律咨询、法治宣传教育方面立法，探索公共法律服务框架立法。扩大预防性法律制度范围，使更多治理和化解机制有法可依。优化预防性法律制度地方规范体系内容。预防性法律制度规范体系虽已基本建立，以法律法规和其他规范性文件为内容，也已形成比较稳定的规范体系，但在全国不同省区市，关于预防性法律制度的进一步立法进度不一。有些地区立法比较完备丰富，有些地区则立法缺位，立法质量不高，甚至简单照搬中央立法，未能形成比较有效的地方性立法格局。从基层治理需要来看，中央层面立法考虑全国情况，统一标准，法律法规规章都是从通用全国角度制定。地方的特殊情况需要在地方立法层面予以解决。不同地区需要根据中央立法和预防性法律制度体系建设规划，制定适应本地区的立法计划，不断完善预防性法律制度的地方立法。特别是基层治理形势比较严峻，任务比较繁重的区域，更应当在中央立法的指引下，不断优化本地预防性规范立法内容，聚焦矛盾比较集中的领域，在现有预防性法律框架下，积极探索制定地方性法规规章和其他规范性文件，为区域基层社会精细化治理提供合法性支撑。（二）优化预防性法律制度的适用预防性法律制度作为基层治理过程中的制度支撑，要进一步发挥自身特色和功能，让法治力量转化为治理力量。今后一个时期，我们将面临前所未有的新挑战，特别是基层治理中的风险，不论是城市抑或乡村，都更加体现特殊性，在全球化、网络化、转型社会、风险社会的四重背景，体现为社会矛盾的一种叠加与放大，更加复杂和充满不确定性。预防性法律制度的意义在于持法达变，用确定的法律制度来固定解决问题的方法。这需要我们在基层治理中更好地理解和应用这一法律制度，依法办事，运用它的山东行政学院学报 年第 期 习近平：高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗 在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告，北京：人民出版社，年，第 页。陶林：社会治理创新视角下的基层社会矛盾预防和化解机制构建，公共管理与政策评论 年第 期。优势解决问题。掌握预防性法律制度的基本思维和适用模式。规范属性的确定关乎规范制度的结构安排、权利义务的具体范围和表达范式、规范实施中的解释方法。预防性法律制度主要是组织法、程序法，是关于预防性法律活动的指引，其适用与民法、刑法、行政法等部门法不同，具有自身独特的运用思维和适用模式。从思维上说，预防性法律制度是保障公民权利的重要机制，通过提供公共法律服务的方式来实现公民对权利的追求。权利的实现需要通过具体规范制度来完成，在法律体系中坚持权利本位，创设一系列的实体和程序权利及救济途径，才能使公民获得公共法律服务的权利得到制度保障。作为公共法律服务规范体系的组成部分，预防性法律制度也立足于权利本位、服务本位，限制公权力机关权力，为群众提供充裕的公共法律服务，以法律服务化解矛盾，源头治理。具体到适用模式，在主体上，适用预防性法律制度体系的既有公权力机关，如司法行政机关，也有自然人和法人，如参与仲裁的当事人。在权利义务上，参与预防性法律关系的当事人依法享有权利，承担义务，履行程序。在内容上，主要是化解矛盾纠纷，确定权利边界，获取法律服务等。掌握预防性法律制度的基本适用模式，不断丰富和完善，推进预防性法律制度更好服务人民群众，满足人民群众对高水平公共法律服务资源的需求。加大预防性法律服务的高水平供给。预防性法律制度的意义在于前端化解，定分止争，但因为预防性法律制度总体上属于被动型法，当事人不申请不发挥作用，其知晓度和覆盖面相对存在薄弱环节。习近平总书记强调：“要紧紧围绕经济社会发展的实际需要，努力做好公共法律服务体系建设。”党的二十大报告明确要求：“建成覆盖城乡的公共法律服务体系”。因此，在推动预防性法律制度建设过程中，要贯彻习近平总书记指示精神和党的二十大精神，把加大公共法律服务供给作为增强预防性法律制度发挥作用的重要路径。从现实来看，调解、法治宣传教育、法律援助等应用比较普遍，仲裁、公证、法律顾问、司法鉴定等方式则在经济比较发达地区需求量较大。要立足建设覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系，尊重实际情况分门别类加强公共法律服务供给侧改革。充分利用技术优势，不断改进公共法律服务平台服务水平。针对城乡差异、东西差异、民族差异等提供回应当地需求的公共法律服务，提高公共法律服务配置效益，让其成为发挥前端综合治理、化解风险苗头重要治理资源。（三）推动预防性法律制度与社会综合治理深度融合新时代社会综合治理的内涵反映为在党委的领导下，积极发挥政府的作用，同时让社会公众积极参与到问题解决过程中，积极引入社会公众支持系统，实现政府治理系统的完善，进一步提升组织综合治理能力，有效预防和化解社会矛盾。综合治理有了更丰富的内涵和鲜明的时代性特征，彰显“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理基本格局和深刻内涵。在这一新发展格局之下，必须有新发展理念，充分利用法治优势为社会综合治理提供保障。习近平总书记在党的二十大报告中指出：“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安。必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。”将预防性法律制度深度融入综合治理既是客观需要，也是治理创新。预防性法律制度的内涵诠释及其实践进路展望 杨凯：论现代公共法律服务多元化规范体系建构，法学 年第 期。习近平：高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗 在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告，北京：人民出版社，年，第 页。王丛虎、王晓鹏：“社会综合治理”：中国治理的话语体系与经验理论 兼与“多中心治理”理论比较，南京社会科学 年第 期。习近平：高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗 在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告，北京：人民出版社，年，第 页。发挥法治固根本优势，提升社会综合治理权威。社会综合治理是一个多元参与、多措并举、多方发力的过程，党委政府、社会公众都要发挥作用。社会综合治理内涵十分丰富，凡是有助于解决问题的资源都能够纳入社会综合治理。多元、多措、多方能够最大程度集成治理力量，但这需要一个正当性前提和核心力量，否则各方化解力量可能会出现矛盾和冲突。比如在情理法不一致的时候，如何出具一个最终的解决方案，就需要在不同力量之间予以排序，确定根本性力量。如果多元主体之间的关系未能通过立法进行有效协调，多元治理则可能演变为事实上的治理混乱。唯有对各主体之地位和行动范围进行全面规范，方能激发各自潜能，从而实现有效治理。党的二十大报告强调：“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”，法治作为治国理政的基本方式，是基层治理的主流话语，是确保国家长治久安、人民幸福安康的根本性力量，必须将法律之力放在基层治理力量的优先地位。依法办事是定盘星，不可撼动。其他化解力量必须在法治轨道上运行，不能超越法律。法治“固根本”乃是强调运用法治思维和法治方式开展社会治理正当性、关键性与基础性。以法律为治理之依据，治理力量具有最大的正当性，才能赢得最广泛尊重与服从。所以，将预防性法律制度融入社会综合治理，使其具有更强的法治名义，对于纵深推动社会综合治理，形成治理权威具有重要意义。发挥法治稳预期优势，指引群众遇到问题找法，解决问题靠法。不可否认，基层治理中消解法律权威的现象还是存在的。人们受制于传统思维的影响，一些地方存在法律意识比较淡薄的情况，习惯于将权力视为最高权威。诸多法外因素侵蚀法律权威，有时甚至能够左右法律运作。因此，基层治理法治化的实现，重中之重是对人情社会的反思重构，重塑法律应有的尊严和权威。社会综合治理坚持多元、多措化解是其自身优势，但不能模糊主线、失去主干，坚持法治保障才是长远之计，以法治之名义治理能够增强权威性、稳定性与一般性，更好预防和化解社会矛盾。预防性法律制度的主要功能在于预防风险，在前端化解矛盾，与社会综合治理具有密切的关联。社会综合治理主张多元化解纠纷，但是在这多元之中，必须将法律放在压舱石的位置，以法律为中心预防化解。在开展综合治理过程中，要发挥预防性法律的作用，立足大调解格局，优先通过调解方式来化解矛盾，减少诉讼负累，尊重传统文化。引导通过仲裁方式裁决民商事纠纷，发挥公证特色和优势，在事先定分止争，避免出现更为复杂严重的争议。利用好法律顾问、法律咨询、法律援助，让群众能够了解法律，获得需要的法律知识，更好地维护自身合法权益，不逾越法律底线。通过法治宣传教育增强群众法治意识，按照法律的指引行事。在综合治理的不同领域、不同阶段充分利用各种预防性法律制度，让法治保障走深走实。发挥法治“利长远”优势，推动社会综合治理高质量发展。“利长远”，核心是把法治作为长远之策、根本之策坚持下去，让法治成为我们面向未来的底气。社会综合治理是一项长期的治理策略，需要长期坚持和发展，确保其不断完善，更好发挥作用尤其要在体制机制层面上予以支撑。党的二十大报告强调：“推进多层次多领域依法治理，提升社会治理法治化水平。”预防性法律制度作为与社会综合治理同向同行的制度体系，能够在治理过程中对不同化解工作目标、框架、内容、方式、保障、责任等予以明确规定，不因治理决策者理念、思维、要求的变化而变动，在未来一个时期依然能够稳定形成治理效益，并且基于全面推进依法治国能够发挥更大作用，为长期实施社会综合治理的确定性、稳定性提供保证，推动其高质量发展。在实施社会综合治理过程中，特别是推动依法治理，要充分发挥预防性法律制度和预防性法治思维的功能，让法治的一般性、确定性、权威性、规范性、指引性等转化为社会治理的效益，让更多的矛盾化解有法可依，有据可循，更多的治理经验可以通过法治话语来表达、传播和复制，形山东行政学院学报 年第 期 梁平：基层治理的践行困境及法治路径，山东社会科学 年第 期。习近平：高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗 在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告，北京：人民出版社，年，第 页。张文显：习近平法治思想的政理、法理和哲理，政法论坛 年第 期。成中国法治的独特优势和先进经验。应对我国新形势下的社会矛盾需要坚持问题意识，形成有针对性和务实性的思路、理念和方法。从国家和社会治理趋势来看，以往治理实践中侧重于“治已病”，着力化解矛盾纠纷的对策与当前我们面临的社会矛盾及其风险隐患并不完全匹配。我们将更多精力投入在“治未病”，通过完善制度建设和治理模式使将险隐患消灭在萌芽状态，让小矛盾不发生、不转化，大矛盾不激化、不爆发，更加适应当前经济社会发展的需要，也是服务构建新发展格局的治理方案。坚持风险预防、隐患排查理念，既是社会综合治理的新思路、新策略，更是坚持以人民为中心的理念在基层治理领域和法治建设领域的表现。贯彻落实习近平法治思想，加强预防性法律制度建设，通过立法、执法、司法等方式把权利义务作为基层治理主流话语，运用法治思维和法治方式将矛盾化解在萌芽和前端，将风险控制在可承受范围，排查减少隐患，具有理论正当性和实践重要性，是维护人民群众权益的重要途径。（“”，）：，：；责任编辑：刘 宁预防性法律制度的内涵诠释及其实践进路展望