网格化管理中多元社会主体参与基层社会治理存在的难题与破解——以K市为例.pdf

38Jul.2023Vol.35 No.42023 年 7 月第35卷/第4期/河北青年管理干部学院学报JOURNAL OF HEBEI YOUTH ADMINISTRATIVE CADRES COLLEGE网格化管理中多元社会主体参与基层社会治理存在的难题与破解以 K 市为例梁 崇（中共开封市委党校 市情研究室，河南 开封 475001）摘要：网格化管理中，普遍存在着普通群众参与度不高，企业、社会组织等社会主体参与少等难题。对此，可通过构建多元社会主体共同参与的基层社会治理机制予以破解：强化党建引领，以网格为基础治理单元，构建纵向到底的“七级”党群联动工作体系和横向到边的网格化区域党建格局；建立外网，强化群众、社会组织参与和考评；建立线上线下“双通道”参与机制，积极吸纳社会组织参与网格化管理；整合社会智力资源，提升基层社会治理研究能力。关键词：网格化管理；多元社会主体；基层社会治理；党建引领中图分类号：C931 文献标识码：A 文章编号：1008-5912（2023）04-0038-06党的二十大报告强调要完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。因此，只有充分调动、整合整个社会的力量，包括群众、企业、社会组织、团体和志愿者等多元社会主体的力量积极参与到网格化管理过程中并切实发挥作用，才能不断提升基层社会治理的效能。一、网格化管理简述网格化管理“就是依托统一的数字化管理平台，按照一定的地理空间和人口分布，把全域行政管理区域划分成若干网格，将辖区内人、地、物、情、事、组织全部纳入网格进行管理，实行分片包干、责任到人、设岗定责，实现力量下沉、无缝对接、服务到户的一种社会治理新模式”1。2004年，北京市东城区提出网格化管理并开始实施，这是我国网格化管理的发端。之后，网格化收稿日期：2023-04-10基金项目：2021年度K市政府决策研究课题“优化K市域社会治理一中心四平台”网格化管理服务体系，助力安全、幸福K市建设的对策研究”（KFKTB2021-08）作者简介：梁 崇（1981），男，中共开封市委党校市情研究室副教授，开封市委、市政府智库联盟专家委员会特约研究员。研究方向：基层社会治理。39管理在全国开始实践并逐渐深化。2013年，党的十八届三中全会明确“以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台”，这意味着“网格化管理”成为我国社会治理的一项重大制度措施。网格化管理现已在全国广泛施行，各地在网格化管理创新实践中形成了诸多特色模式。如K市把全市划分为4198个一级全科网格，实现了地域空间无缝隙、服务治理全覆盖，建立起以村（社区）“两委”党员干部为核心的专、兼职网格工作者约3.2万人。K市建立了较为完善的网格化管理体系，提升了市域社会治理的精细化和精准度，成为全国第一批市域社会治理现代化试点城市。网格化管理的目的是为了推动社会治理重心、资源下沉到基层一线，实现源头治理，能够及时反映、回应基层群众和组织的关切、诉求，解决基层面临的矛盾、纠纷和问题，把风险隐患化解在萌芽，实现社会治理的精细化和精准化。二、多元社会主体参与网格化管理实践中存在的主要难题（一）普通群众参与度不高1.运行流程和考核评价是无群众闭环设计。（1）运行流程是无群众闭环设计。从各地的网格化管理实践来看，整个网格化管理体系的设计流程大致为：网格员发现问题后发起事项平台向职能部门流转职能部门处理事项网格员实地核实网格关闭事项。从整个事项处理流程可以看出，起点是网格员发布事项，终点是网格关闭事项，网格是起点也是终点，整个流程是闭环设计。但是整个事项处理流程中，缺乏设计群众需求输入环节，群众如有需求无法直接反映。（2）考核评价机制是无群众设计。为了减少主观随意性评价，体现客观性，网格化管理通常采取平台自动量化打分的手段作为主要评价方式。这种方式具有很大缺点：没有群众、事项利益相关方的意见和监督，其对事项处理效果的意见和评价不能通过平台反映出来。以 K市基层社会治理县区及乡镇工作考评实施方案（试行）为例，其考评要求从基础项到加分项都是对任务的考察，没有群众满意度的要求；只在扣分项中，提出了热线投诉的情况。也就是说，市级平台对下级组织的考评中只要不出现比较严重的问题，几乎没有群众满意度的要求。其次，在基层乡镇对网格员的考核中，是以平台程序自动量化打分和线下督查相结合。对网格员个人的考核主要是由县区制定考核办法，具体由基层乡镇执行。K市 L县专职网格员（辅警）管理办法（征求意见稿）中对群众相关工作的考评主要是网格员走访特殊群体、重点对象和网格群众对网格员的知晓率，并不涉及群众对网格员工作的满意度方面。上述考核评价机制不能直接反映群众对事项处理效果的满意度，也是无群众闭环设计。2.群众缺乏统一、便捷、直接的制度化参与渠道。目前，在各地网格化管理体系的制度设计中，群众没有统一、便捷、直接的参与渠道。网格化管理体系中的网格员手机APP系统涉及一些敏感政法信息和公民隐私，程序设置有账号和密码，强调安全性和权威性，是网格员专用，群众不能进入和使用程序。在实践中，群众如有需求主要是通过向网格员反映情况，由网格员通过平台进行转达，这种间接参与方式环节多、链条长、耗时久。此外，间接参与过程中信息面临被过滤、丢失、减弱或者故意丢失的风险，都没有直接参与便捷有效。在信息化时代，通过网格员转达，这样的程序设计不符合群众的直接参与心理，影响群众的参与效能感。（二）企业、社会组织参与网格治理少对于网格化管理体系和网格员来讲，其职责定位应该是信息采集、环境感知、快速流转、预40警反馈和联系群众，这些工作本身已经很繁杂、很琐碎，无心也无力去主动引导多元社会主体参与基层社会治理。对于引导多元社会主体参与网格治理这样的职责和任务更多地应该是基层社会治理负责职能部门（如政法委、组织部、民政局、党委社会工作部等）从整个基层社会治理高度出发进行整体设计、统筹组织，创造性地开辟路径和渠道之后，由网格化管理体系和网格员去做好服务工作，而不是由网格化管理体系和网格员去考虑如何主动引导多元社会主体参与网格治理。根据对各地基层社会治理实践的梳理，多元社会主体参与网格治理的实际渠道并不多。在实践中对基层网格化管理组织和网格员工作实绩的考查，通常并不涉及引导多元社会主体参与网格和社区治理的方面。如从 K市基层社会治理县区及乡镇工作考评实施方案（试行）和各地网格员工作制度等文件来看，无论是对县区、乡镇还是网格员个人的考查，都不涉及引导企业、社会组织参与网格治理的内容。对于基层网格化管理组织和网格员来讲，既然无此项考核，也就不会对此重视，缺乏组织引导社会组织参与的内在动能，其在这方面的实际引导行为也将趋少，企业、社会组织真正通过网格参与基层治理的情况也因之减少。三、以党建为引领，构建以网格为基础的多元社会主体共同参与的基层社会治理机制（一）强化党建引领，筑牢网格化管理服务的政治灵魂党的领导是中国特色社会主义社会治理的政治属性，是基层社会治理的灵魂所在，因此，必须大力强化党建引领，把党建引领贯穿网格化管理的全过程、各领域，形成基层党建引领网格化管理创新的新路径、新模式，不断提升基层社会治理质量和效果。1.加强一线网格党的建设，实现党组织全覆盖。（1）健全完善网格的组织建设。在所有的网格建立党支部，把网格治理活动全部纳入党组织领导之下，组织开展党员联系住户活动，把党的领导落实在网格的具体治理实践中。（2）严把网格员入口关，符合条件的党员、预备党员优先进入网格化管理体系之中。（3）党组织要积极引导、动员非党员网格员积极向党组织靠拢、及时吸纳符合条件者加入党组织。2.统筹规划，明晰单位责任。由市域社会治理负责机构统筹协调，明晰单位责任，推动“五治”共进。“五治”分别由市委组织部、市司法局、市委宣传部、市民政局、市政务服务和大数据管理局等五个职能部门牵头，协调实施，取得更好的治理效果。3.以基层党组织为依托，以网格为基础治理单元，与基层自治相融合，构建纵向到底、横向到边的网格化区域党建治理体系。我国现有的基层自治体系已经比较完备，自治经验丰富。网格化服务管理体系与已有的社区自治体系相融合，可以发挥二者各自优势，弥补网格化管理的过度行政化倾向，激发社会内生力量，产生更好的治理效果。“网格化管理只有朝着网络化治理的方向前行才能增强内在活力，而转型成功最为关键的环节就在于社区网格化管理与社区自治的有机衔接和良性互动。”1把社区党组织与网格党组织充分融合，发挥基层党组织的战斗堡垒作用，有效调动广大基层群众的力量，激发基层活力、创新社会治理、提升服务功能，形成基层党建引领网格化社会治理创新的新路径新模式，实现基层自治与网格化管理同频共振、同向发力。（1）以网格为基础连接枢纽，向下延伸，打造纵向到底的“七级”党群联动工作体系。“七级”指社区（村）、网格员、小区长、楼栋长、单元长、中心户、群众共七个层级。探索推广楼栋长等微治理经验，推动治理力量落到每个村（居）小组、楼栋、家庭，把党组织建到党员身边、群众家门口。以党组织为依托，网格化管理41服务体系与基层社区自治相融合，以网格为中间连接枢纽，“七级”党群联动工作体系骨架清晰、上下贯穿、双向互动。小区长、楼栋长、单元长等由党员和热心居民出任，负责各小区收集社情民意，反馈基层需求，主动排查隐患等工作，积极参与基层社会治理事务，打造服务群众的纵向体系。“七级”党群联动工作机制可实现由“为民作主”到“让民作主”的转变，达到隐患不出格、矛盾不上交的治理效果。（2）构建以网格党组织为中心横向到边的区域化党建格局。区域化党建，就是要建立“以社区（街道）党组织为核心，以居民区党组织为基础、以服务群众为重点、驻区单位党组织和社区内全体党员共同参与的区域化大党建体制和格局”2。以网格党组织为中心，把网格区域内的各种企事业单位、行业组织、社会组织、社区工作者、党员和志愿者会汇聚到一起，发挥每个组织和个人的作用，打造网格党组织领导下的多元化参与机制。第一，把网格内各行政、事业单位党组织和社会组织中的党组织负责人纳入网格党组织班子内，深化各党组织之间的组织资源整合，加大工作对接协调力度，便于开展工作和帮扶。第二，强化党组织对网格内其他社会组织的领导，撬动网格内各方面的社会资源。网格党组织可以根据网格内社会组织的发育程度建立枢纽型社会组织，发挥网格内社会组织的作用。如K市G区油坊社区设立物业管理办公室，对老旧城区单体楼、平房实行联片管理，社区工作人员和全职网格员、党员、楼院长、业主委员共同参与辖区社会治理，效果较好。第三，如果街道或者社区已经建立了成熟的区域化党建机制，网格党组织可以和社区党组织融合，依托街道、社区区域化党建体系开展工作。如S区梁苑街道的“小板凳会议”。梁苑街道的“小板凳会议”，把党员代表会、群众代表会搬到小区里开，有效打通了政府、社区联系服务群众的“最后一公里”。（二）建立外网，强化群众、社会组织参与和考评1.开发互联网客户端（外网），打通群众、社会组织直接参与渠道。为了解决公众、社会主体直接参与的问题，需要在保证数据安全的前提下，开发公众、社会主体从互联网登录网格化管理系统客户端（外网）参与基层社会治理的路径，也即外网。把系统、平台工作人员和网格员专用的部分设计成内网。对于外网所报事项，建立专门的甄别机制，对外网报送的事项由事项发生地网格员负责甄别、验证，验证确认后通过内网向上流转。建议把“12345”热线接入网格化管理平台外网。“12345”热线作为网格化管理平台外网的线下方式使用。群众拨打“12345”热线即自动进入网格化管理外网，进入甄别、流转、处置程序。建议推进除110、119、120等紧急热线外的政务服务便民热线归并为“12345政务服务便民服务热线”一个号码，便于群众记忆和使用。外网（互联网客户端）应该具有以下特征：第一，便捷性。无论是上报事项还是反映问题，操作要简单实用直接，一键进入，语音、图片或者文字输入都可，比如随手拍、随手报、微信小程序等。第二，安全性。为参与者身份和相关信息保密。第三，动态反馈性。及时、动态的反馈才能引发参与者的持续关注，提升参与渠道的公信力。平台要不断反馈事情的进展、职能部门的态度和行动，同时公布属地网格员的联系方式。第四，激励性。可以设计积分累计功能。根据参与事项级别，每次参与获得不同数额积分。积分累计达到一定数额，可以兑换小礼品和授予荣誉证书，这些设计有助于提升参与者的效能感。2.互联网客户端（外网）增加群众、社会组织评价功能。没有评价，就没有监督；没有监督，就无法提升工作和服务质量。网格内群众、社会组织通过互联网客户端（外网）对对应网格员、网格化管理服务组织、事项对应职能部门进行评价和打分。网格员、网格化管理服务组织、职能部门是被评价对象，也是群众、社会主体的监督对象。群众的评价要以不同的比例和分值记入42相关个人、组织、部门的绩效考核。群众、社会组织评价制度设计分两种情况进行：第一，具体事项评价。具体事项评价重点在于监督网格员、基层网格化管理服务组织、职能部门对群众、社会主体所反映事项流转的速度、处置效率和质量。第二，定期整体性评价。群众、社会组织以季度为周期，定期对网格员、网格化管理服务组织、职能部门进行整体性评价。3.互联网客户端（外网）中开设网格治理专区。为了吸引群众更深入、更有兴趣参与到网格治理中，拉近群众生活与网格治理距离，在互联网客户端（外网）中，开设网格治理专区。如厦门市为了推进基层社会治理走向深入，推出了“家住厦门”小区治理平台，“通过推动业委会网上选举、小区事项网上投票、风险隐患网上填报、民生服务网上办理，取得了较好的社会效果”3。设立网格治理专区可以鼓励和引导广大群众关注网格动态，参与到身边的社区治理活动中。比如在网格专区中开设线上协商，征求网格群众对社区网格公共事务的意见；开展线上投票、线上选举、线上讨论等。在适当时候，扩大网格治理专区的领域和辐射范围，鼓励广大群众线上参与基层治理、平安创建，探索实现“五治”融合新路径等。在网格治理专区中除了探讨公共事务之外，也要设置政务咨询、便民服务、大家来帮忙、“我有话对网格员说”、代办服务、失物招领区等类似的专题区，方便群众生活、工作，增强基层社会治理与群众生活的黏合度，树立治理即是服务的理念，把治理与便民联系起来，走一条可持续的公众参与网格治理之路。4.鼓励各地因地制宜开展治理微创新。在目前群众没有统一、直接、便捷参与网格事务的条件下，应该鼓励、引导各地开展微创新，根据本地情况推出各具特色的公众参与网格事务治理渠道。比如K市Q县基层社会治理保障中心开通了公众号“Q基治一中心四平台”，设有“我要报事件”选项，根据事项类型，简单描述事件后填写事发地点和联系方式后上传图片，完成群众直接上报事项流程；另设有要评价选项，包括“我要点赞”“我要投诉”“我有建议”三个选项，其中“我要投诉”选项，可以选择准备“投诉的网格员、网格长或指挥室”，起到了监督的作用。除了开通公众号之外，各地也进行了其他微创新，比如建立社区网格微信群，网格群众可以在社区网格微信群中向网格员、网格长反映情况，便于群众表达诉求。（三）建立线上线下“双通道”参与机制，积极吸纳社会组织参与网格化管理1.发挥已有群团组织参与网格化管理服务的积极作用。积极发挥群团组织联系群众、沟通渠道丰富的优势，构建群团组织参与网格化管理的制度化机制，明确工会、共青团、妇联、学术学会等群团组织在网格化管理服务中的职责任务，发挥“两代表一委员”、巾帼网格员、青年网格员作用，持续深化探索“部门+智慧网格”工作机制，创新搭建群团组织参与网格化管理服务的新渠道。2.建立社会组织参与网格化管理服务的制度化平台。网格化管理服务体系要积极搭建与社会组织合作的制度化平台，为社会组织参与网格事务治理提供更多渠道。比如厦门市建立社会组织孵化器，推动社会组织优胜劣汰和村（居）全覆盖，“提供70余项常态化专业服务。培育了蓝天救援队、南普陀义工等一批有影响力的社会治理志愿队伍”3。（1）规则先行。网格化管理体系要制定与社会组织合作的整体规划、合作规则以及保障要求，规则包括社会组织孵化培育、人才培养、资金支持等扶持机制，加大对公益性、服务性、互助性社会组织的支持。通过制定完善的合作规则，引导社会组织规范化、有序参与到网格事务治理中。（2）定期推出网格服务需求清单。根据每个时期不同的需要，网格化管理体系与财政局合作推出需求清单，加大政府购买服务力度，积极引导律师、保险、快递、心理咨询、志愿者协会等行业组织和群团组织参与社会治43理，形成共建共治合力。如上海市奉贤区为推动社会组织、社会工作者参与社会治理，专门出台了 奉贤区促进社会组织和社会工作者专业化发展资金扶持办法 和 奉贤区政府购买民生服务项目资金筹措与使用规定。成都市“通过购买服务方式引导1.3万余家社会组织承接1583项社会治理项目；筹集5800万元社会资金，募集598支3000余万元社区基金，参与市域社会治理”4。（3）加强监督。网格化管理中心和民政局组成联合监督委员会，对社会组织的行为进行全程监督，引导社会组织之间展开良性竞争，优胜劣汰，不断提升参与网格服务的能力。（4）积极吸收“两新”组织和成员参与网格化管理服务。随着经济社会发展，新经济组织和新社会组织不断涌现，其从业人员数量在不断攀升，对经济社会发展的影响力也在不断增强，因此，应该积极吸收新经济组织和新社会组织（以下简称为“两新”）及其成员参与到网格化管理服务体系中，不断壮大基层社会治理力量。如成都市锦江区，组建了一支由370名快递小哥组建的志愿服务队。“快递小哥志愿服务队参与到群防群治和基层治理工作，发现问题隐患，上报问题线索。”5网格化管理服务中心要高度重视吸收“两新”组织及其成员，引导、规范“两新”组织及其成员的行为。同时，要建立志愿者权益保障和激励机制，要有适当物质激励和精神激励。比如上述成都锦江区，当快递小哥上报事项后，会有积分，积分累计到一定数量，可以自由换取适当实物，调动了他们的参与积极性。（四）整合社会智力资源，提升基层社会治理研究能力大胆创新，创分挖掘社会资源，依托市域内高校、党校、科研机构，整合社会学、政治学、管理学领域的专家学者，成立市域层面基层社会治理学会和智库，形成合力，壮大基层社会治理研究能力，为持续提升基层社会治理能力和治理质量提供强大智力支持。1.成立基层社会治理研究学会，定期研讨。整合市域内多方研究力量，成立基层社会治理研究学会。等时机成熟时，召开省基层社会治理学术研讨会、多省区基层社会治理学术研讨会。成立省基层社会治理学术联盟、多省区基层社会治理学术联盟，乃至全国基层社会治理学术联盟，提升基层社会治理研究方面的影响力和带动力。2.成立基层社会治理专家库。以基层社会治理研究学会为依托，成立基层社会治理专家库，定期组织专家库成员到市内各县区进行调研，掌握基层治理动态，分析研判存在的问题和不足，宣传各地微创新成果。定期到市外基层治理现代化试点城市取经，学习先进经验和成功做法。专家库结合本地实际，因地制宜、取长补短，定期推出 基层社会治理成果要报，为各级政府提供政策建议。参考文献：1 王雪竹.基层社会治理：从网格化管理到网络化治理 J.理论探索，2020（2）：76-80.2 徐卫华.区域化党建助推基层社会治理创新的内在逻辑与实践启示 J.中国延安干部学院学报，2021（11）：90-100.3 江海苹.厦门积极探索市域社会治理现代化厦门路径不断提高群众安全感幸福感 EB/OL.http：/ 成 都 长 安 网.成 都 在 全 国 市 域 社 会 治 理 现 代 化 试 点 工 作 会 上 交 流 发 言 EB/OL.http：/ 马利民.提升共建共治共享水平，四度蝉联“长安杯”的成都底气 EB/OL.http：/