政府信息化治理演进逻辑演变路径分析_黄磊.pdf

办公自动化0 引言从古至今，政府为提高统治或治理国家的效率，会不断地去选择治理工具，改进治理方法、革新治理理念。历史上每次重大的政府变革，其背后往往反映的是社会的重大进步，技术上或思想上以及其它方面的革命性进展会影响整个社会，政府当然也最终会顺应历史发展潮流。政府运用信息化手段治理就是最近几十年间为迎合社会的飞速演变进行的一场理论和实践的政府改革，我国政府已跟上发达国家的步伐，在不同阶段取得不小的成就。1 政府信息化治理发展演进脉络1.1 办公自动化发展阶段我国政府使用先进信息技术的时间较早，几乎与世界上发达国家的信息技术在 20 世纪 80 年代由科研领域转向民用领域的时间同步。彼时正是改革开放之初，我国政府在学习国外多种先进事物的过程中见识到信息技术的巨大现实作用与无限潜力，于是尝试引入国内，在小范围内先试用，以提升办公效率，这就是我国政府信息化过程中的第一个阶段，被学术界称为办公自动化阶段，政府高层办公开始使用信息技术提供的高效的辅助办公工具和一些信息沟通工具，在中央政府实践取得良好效果和获得初步使用经验之后，逐渐推广到省级政府，此后继续向下推广。该阶段的主要特点是信息技术主要被用于处理政府部分部门内部的事务，主要是在办公人员的个人层面使用，协助政府工作人员完成信息存储、简单计算等基础性的工作。然而，我国政府办公自动化受的限制条件众多，包括硬件设备性能低下，软件数量与质量均不能完成更复杂的政府事务，人员的信息技术应用水平偏低。因此发展较为缓慢。在办公自动化发展阶段，与后来的信息化和政务深度结合相比，在政府内部与全社会的普及，软、硬件的运用等方面完全不同，因而办公自动化发展阶段只是我国政府信息化治理发展的最初阶段，也是打基础的阶段，这时信息化并未用于社会治理，单纯用以提升办公效率；政府信息化治理演进逻辑演变路径分析黄 磊（西华师范大学 政治与行政学院南充637000）摘要：自信息技术诞生以来，对社会产生巨大的影响，社会不同领域都从中获得明显的进步。各国政府较早认识到信息技术的无限潜力，大力推进信息技术的发展和普及，信息化治理是其中的主要的发展方向之一。文章试图通过梳理我国政府信息化治理三十多年的历程，认为我国政府信息化治理目前大体经历三个主要阶段，从这三个阶段的不同处，可理解我国政府信息化治理的逻辑演变的过程，发现信息技术本身的地位愈发重要，进而分析三个这种逻辑发生演变的主要原因，今后信息技术在治理中的作用会变得更加重要。关键词：政府；治理；信息技术；信息化治理中图分类号:D035-39;G202文献标识码:B文章编号:230308-10453Huang Lei（School of Politics and Administration，China West Normal Univesity，Nanchong 637000,China）：Since the birth of information technology，it has had a huge impact in society，and different fields of societyhave made significant progress from it.Governments of all countries recognized the unlimited potential of informationtechnology,they promoted the development and popularization of information technology earlier and vigorously.In-formatization governance is one of the main development directions.This paper attempts to order the course of thegovernment informatization governance for more than 30 years in our country，and believes that the government in-formatization governance has gone through three main stages in our country.From the differences of these threestages，we can understand the logical evolution process of the government informatization governance in our coun-try，and find that the status of information technology itself is becoming more and more important，and then analyzethree main reasons for the evolution of this logic，The role of information technology in governance will becomemore important in the future.：government；governance；information technology；informatization governance总第 499 期Summary Collection of Translations2023 年 7 月 15 日 第 28 卷62办公自动化1.2 以“电子政务”为核心的发展阶段自 20 世纪 80 年代国外以微型计算机、互联网技术为代表的现代信息技术不断取得突破，应用随之普及世界范围，这也为我国政府信息化从办公自动化发展阶段迈入更先进的阶段提供可能。我国的政府信息化治理的第二个阶段围绕“电子政务”为核心展开，在继续提高政府内部信息化、办公自动化水平的同时，开始注重在国家治理层面的信息化发展。自 1993 年开始，以“三金工程”为代表的一系列金字工程启动建设，信息化被用于诸如税收、海关、农业、审计、治安等涉及国民社会经济的重要领域，为我国社会主义市场经济建设赋予强大的动能。到 1999 年“政府上网工程”正式启动，全国各级政府、不同的职能部门开始建设自己部门专属的门户网站，民众直接接受公共服务的线上渠道初步打开，政府信息化的目的与现代的政府治理理念更加接近。在大量政府部门纷纷建立网站后，新的问题出现，政府信息的保密性亟待解决，政府的网站需大量信息资源进行支撑，于是在 2000 年后，国家在电子政务领域开展“三网一库”建设，为政府自身以及社会治理提供更为强大的基础设施和数据资源；1.3 新型信息技术与政府治理融合发展阶段到 21 世纪，尤其是 2010 年后，我国政府信息化治理进入全新阶段。进入这一阶段关键条件之一是这时的信息技术发展出现巨大进步。手机向高度智能形态进化，移动互联网随之出现，大数据、物联网、人工智能、云计算这些技术呈涌现趋势，从理念到应用的速度较快，这是外部原因。另一个决定性因素在于我国的决策层，我国以社会经济的全面发展为相当长阶段内的主要任务，对能完成该目标的任何事务都保持高度关注，信息技术领域出现的新的进展，会充分了解其作用，并全力推广应用。在信息技术的公共应用、商业应用及民众使用三方面，我国都领先世界多数国家及地区，与发达国家相比也相差不太大。到了移动互联网时代，我国花费大量资源进行基础设施建设，积极运用出现的微博、微信以及移动端应用程序等辅助进行社会治理，政府与民众直接沟通的渠道拓宽，进一步使社会大众与政府的距离缩短，提升治理的效率。大数据等技术取得巨大进步之后，我国政府很快意识到其作用，迅速把相关技术的应用提高到国家战略层面。之后，国家提出“互联网+政务服务”到现在的“数字政府”，都是国家根据技术的发展和普及程度适时地对信息化治理的侧重点进行改变。2 政府信息化治理演进中的逻辑演变从前文看出，我国政府数字化治理在不断变化中发展，其演变里面存在一定的逻辑，是我国政府顺应时代发展、不断改革自身在治理领域的体现。其中，最初的逻辑是效率提升工具逻辑，大致对应的是办公自动化发展阶段，当时的信息技术发展只能解决政府中很少一部分的问题，能提高文字处理效率，帮助政府工作人员进行大量的简单计算，传递少量的文件或信息，在当时就已可对政府内部的公务处理效率带来不小的提升，我国政府在该阶段开始意识到信息化的作用。当然，受那时技术水平的限制，我国也刚改革开放不久，只能是在尝试中进行初步的应用，政府公务人员依然是处理政府内部事务的绝对主体，再者，能使用信息化工具的公务员极其稀有，传统的政务处理习惯根深蒂固，综合以上的诸多原因，只能把信息技术当作一种提高效率的辅助工具，让全国各地庞大的各级政府部门逐渐接受，然后学会使用以提升办公效率符合当时的现实情况；到了第二个阶段，也就是以“电子政务”为核心的发展阶段，我国政府信息化治理的思路发生转变，不仅把信息技术用于政府内部，开始当作治理辅助工具，通过上文提到过的“金字工程”和“政府上网工程”发现这种逻辑的变化，“金字工程”中政府在许多重点领域里优先实现信息化，对走私、偷税漏税等传统治理工具应对能力有限的行为进行治理，最终结果表明，在这些领域引用信息技术之后，政府的能力得到明显的提升，帮助国家的经济发展和社会的健康、稳定。“政府上网工程”则是在更为广阔的层面上辅助政府的治理。大量政府网站的建立，随后政府信息资源库不断充实、扩大，为政府面向整个社会大众进行治理和提供公共服务开辟一条全新的路径。通过政府网站，政府和民众能进行一些简单的双向交流，提供一小部分的线上政务服务，拉近政府和民众的距离，使民众更为便利地了解政府，获取需要政府的一些信息，政府也可倾听社会上更多、更真实的信息。尽管问题不少，比如很多政务网站信息不全，存在长期不更新信息，线上回应较慢等现象，但这些问题更多是政府服务态度层面的问题。信息技术本身在治理中的辅助作用越来越大，政府会不断扩大使用范围和运用力度的趋势很明显；第三个阶段即新型信息技术与政府治理融合发展阶段，我国政府信息化治理的理念又一次发生较大的变化。新型的数字化信息技术与政府治理的关系不再是丛属或辅助地位，二者可说是融合在一起共同完成国家治理的现代化和科学化的目标。在最近的十几年时间内，信息技术在全球范围中的进展引入瞩目，并面向所有人进行普及。除部分欠发达国家地区，以及国内还未能接入网络的少数地区，现在的世界在总体上讲就是数字信息的社会，信息技术的运用已深入生活的方方面面，政府进行社会治理也已离不开信息技术。而且现代信息技术也已不再是一般的工具属性，很多技术形成一套独特的技术理念，不仅要使用其中的技术工具，更要在应用中贯彻该技术的理念。如大数据这项技术，需使用者具有大数据的思维模式，摆脱过去的经验决策，以数据作为决策的主要依据。无论是高层决策者，还是基层的执行者，需彻底改变传统的行政思维路径依赖和成为习惯的行政行为，不断更新自己的知识体系，在当前的复杂环境下完成社会治理的任务。3 政府信息化治理演进中逻辑演变的原因分析3.1 信息技术作用的全能化信息技术作用的全能化是政府信息化治理逻辑演变的技术原因。现代化技术手段的充分运用是政府治理现代化的重要基础，技术发展的现实状况是决定治理现代化顺利发展的物质条件。从国际视角看，发达国家许多公共管理领域理论的进展与科技的发展情况直接相关，实践层面也Summary Collection of Translations总第 499 期2023 年 7 月 15 日第 14 期63办公自动化是如此，20 世纪 90 年代美国政府机构的精简增效运动能推行，并取得了一定的成效，正是得益于当时先进的计算机技术。由于对政府效率提升的作用并不明显，在此之前的改革未能形成无法阻挡的趋势，受到官僚利益集团的对抗便无法取得良好的结果。随着信息技术的进步，能解决的问题越来越全面。在信息交换方面，技术工具的进步能使不同个体之间、个体与群体以及群体之间的信息交互途径变得多元。信息沟通问题是治理效率中的一个难题，无法减少政府内部信息沟通层级，精简政府冗员的目的就难以实现。开发不出政府和民众间直接信息交流的通道，治理的民主化、多元化也只能是一种政治理想。在信息获取、存储和计算方面，社会经济生活领域里的信息政府不能大量、及时掌握，或不能进行快速地分析挖掘海量信息资源，很多过去的治理难题依然没有更为高效的解决方案。信息技术作用的全能化是其中的技术原因。如今的信息技术能很好地应对以上提到的诸多方面的难题，并且很多问题只能通过技术手段完成，人只能在其中起控制作用。3.2 追求客观、科学的社会治理西方学术界关于政府对社会资源进行配置，对人们的许多行为进行控制，引导社会积极、有序行进方面的理论在 20 世纪后期发生变化，由政府的“统治”转变为“治理”一词，表明政府权力的缩减，社会的发展变化导致政府主要由维持社会秩序，维护统治阶层的权力变成维护公共利益。评价政府治理效果的主体是社会大众，政府在进行社会管理的过程中必须考虑政府行为是否实现大多数人的共同权益。我国学者也认同用“治理”取代“统治”，并结合国情提出许多政府如何地推行社会治理以更好地实现国家政治目标的治理理论。政府从统治转型为治理，治理的科学化程度是其中一个主要的衡量指标。政府的传统管理模式需依赖的大多是以行政经验为主的主观判断决策去实行统治，若政府以统治为目标，这种方法的优势比较明显，无需创新性的管理能力。而治理是以公共利益的需要为诉求，需政府应对的情况将会相当复杂，要求治理全过程具备较强的客观性和科学性，精准、高效地解决不同社会主体产生的治理问题。在目前当今世界来说信息技术是能被多数人认可的提供政府治理科学水平的重要手段，治理理念的深化需政府不断更新对信息技术在治理中作用的认知，适时调整其使用方法。3.3 全球化和民主化治理的趋势现今的世界处于高度互相联系中，政府治理国家应放在世界背景之下，全球主要国家或地区发生的重要事件如战争、政治动荡等会引发其它国家的内、外部情况发生变化，从而改变被影响国家的政府的治理行为甚至治理模式。全球化带来的国家间的经济、文化等一般性质密切交流的同样需要各国政府的国家治理不仅局限在自己内部。这使政府需的治理方面的信息量巨大，需依托高效的信息管理技术，处理信息的时效性也要求政府治理融合信息技术。与治理全球化同步发生的是世界上产生一种新的治理形势，即治理民主化的趋势已不可阻挡。虽然西方国家推行现代化的民主政治已有数百年的历史，但现今的时代和技术的发展才使大部分的民众能有足够的意识以及途径广泛参与国家的治理中。政府治理要与社会多元主体合作，依靠不断更新、迭代的信息技术治理理念与信息技术治理工具，实现社会共治，满足大多数民众对政府治理的期待。3.4 政府组织现代化的变革除受社会环境、技术进步等外部因素的重大影响外，政府信息化治理逻辑发生演变的重要原因还有一个即是政府组织自身朝向现代化的方向在深入变革。20 世纪后期，学术界陆续产生许多政府改革方面的全新理论，主要探讨政府该往哪些方向变革，如何变得更加精简而高效。包括政府在内的公共组织向盈利型私营组织学习是其中一个重点讨论的问题，盈利型组织相对公共组织的优势包括处理事务的效率更高，提供的产品和服务更加优质，高度重视服务对象的需求、感受和体验。因而基于私营企业的现代化管理理论、组织理论、行为理论等也被要求合理地移植到公共治理领域。政府首先要提高的就是办理公务的效率，就要引进高效的办公工具。然后，政府组织结构也要高效化，要尽量减少信息流动的中间层级，增加管理幅度，向扁平化发展，信息流动的方向从原来单一的单向、逐级传达转变为多种传达方式共同使用。构成政府组织的公务人员能力不仅要具备现代企业组织员工的许多能力，作为社会治理组织的人员，现代化的社会与政府本身对公务员的综合素质会要求更高。当然，政府组织不只这些方面走向现代化的道路需革新，而是全方位、整体的变革，这必定离不开先进信息技术赋予改革的能量，故而对待现代信息技术在政府现代化中的认识和应用也必然在逻辑上演变。4 结语政府数字化治理是政府面向未来对社会进行良好治理的必然选择。今后时代在科技领域的信息技术会继续取得显著的进步，在治理方法上对政府治理的科学严谨提出更高的要求，世界各地区的联系将变得愈加紧密、教育程度继续提高，政府在赋治权于民方面的实践将加深以及政府组织现代化的进展将进一步加强，综合以上诸多因素，政府利用信息化治理国家的逻辑还会继续发生重大的变化。参考文献1 汪玉凯.中国政府信息化与电子政务J.新视野，2002（02）：54-56.2 张成福.信息时代政府治理：理解电子化政府的实质意涵J.中国行政管理，2003（01）：13-16.3 颜 磊，服务型政府视角下的电子政务研究J.信息系统工程，2021（10）：111-113.4 黄 璜.互联网+、国家治理与公共政策J.电子政务，2015（07）：54-65.5 陈玉妹.电子政务在服务型政府构建中的作用与实施策略J.投资与创业，2022（01）：208-210.6 翟 云.数字政府替代电子政务了吗？基于政务信息化与治理现代化的分野J.中国行政管理，2022（02）：114-122.7 刘雨瑶.服务型政府视角下我国电子政务建设与创新研究J.广西质量监督导报，2020（10）：44-45.作者简介黄 磊（1987-），男，四川成都人，硕士，西华师范大学政治与行政学院助教，研究方向：电子政务。总第 499 期Summary Collection of Translations2023 年 7 月 15 日 第 28 卷64