推动我国与中亚五国深层次文旅合作助力形成区域性文旅国际市场.pdf

经济 社会研究摘要文化和旅游是推动我国与中亚各国实现区域间合作革新和转型的关键一环。在高质量共建“一带一路”阶段，我国与中亚五国推动深层次文旅合作的基础更加坚实，表现为文化旅游相关机制对接更加顺畅；与我国旅游需求适配性逐渐提升；文旅综合保障水平不断加强。然而，当前我国与中亚五国推动深层次文旅合作仍面临文旅市场体系发育水平较低、多元文化交融互动不充分、基础设施和公共服务配套不足等问题。对此，应在机制上进一步提升跨境人文旅游交流合作能级，推动现代跨境文旅合作市场体系建设，加强基础设施和公共服务深层次合作。关键词中亚五国；文旅合作；多元互动；人文交流；大格局中图分类号F592.7文献标识码A文章编号10090274（2023）02010306作者简介侯胜东，男，国家发改委“一带一路”建设促进中心助理研究员，研究方向：区域经济合作和产业发展。一、引言文化是旅游的灵魂，旅游是文化的场景。当前，我国与中亚五国已经进入高水平发展阶段，已同中亚五国实现全面战略伙伴关系全覆盖、双边层面践行人类命运共同体全覆盖、签署共建“一带一路”合作文件全覆盖等三个全覆盖。为进一步深化与中亚五国合作，习近平总书记在第三次“一带一路”建设座谈会及中国同中亚五国建交30周年视频峰会上的讲话中明确提出要以高标准、可持续、惠民生为目标，巩固互联互通合作基础，拓展国际合作新空间，建设高质量发展的合作带。在新的发展阶段，推动我国与中亚五国深层次文化与旅游合作，逐步形成区域性文旅国际市场，不仅是推动我国与中亚各国实现区域间合作革新和转型的关键一环，更是我国与中亚各国共同建立多元互动人文交流大格局的核心内容。一方面，一直以来我国与中亚各国合作主要集中在经贸、产能、基础设施、跨境电商等硬联通领域，而心联通软联通领域中的文化与旅游合作相对不足。作为综合性产业，深化与中亚各国文化旅游合作，不仅有利于发挥各国多元文化旅游资源禀赋优势，助力实现各国产业结构多元化发展目标；更有利于加快推动我国构建新发展格局，促进国内超大规模市场和周边国家具有比较优势市场的有效对接，进而激发区域经济合作活力和提升产业链供应链韧性。另一方面，在共建“一带一路”高质量发展阶段，推动与中亚各国文化和旅游加强合作是有效应对国际格局发展新形势、把握构建中国中亚命运共同体新机遇的必然要求。作为重要的民生工程，文化旅游交流合作可以在地缘政治不确定性因素和经济下行压力叠加下加强区域融合水平，有效帮助中亚五国降低贫困发生率，快速提升中亚五国民众的获得感、幸福感，同时对促进多元文化交流、提升我国文化影响力和软实力具有重要意义。推动我国与中亚五国深层次文旅合作助力形成区域性文旅国际市场侯胜东（国家发改委“一带一路”建设促进中心，北京100045）-1032023年第2期双月刊（总第201期）二、新时期我国与中亚五国文旅合作基础更加坚实（一）文旅相关对接机制持续升级一是国家发展战略适配性不断增强。2011年，中国就将与“丝绸之路”沿线国家旅游合作列入 中国旅游业“十二五”发展规划纲要。随着共建“一带一路”倡议的不断深入，我国与中亚五国的国家发展战略积极对接，文化旅游领域顶层战略合作不断走深走实。2013年，我国与哈萨克斯坦政府就共建“丝绸之路经济带”与光明之路新经济政策对接合作达成重要共识，并于2016年和哈萨克斯坦政府签署 关于“丝绸之路经济带”建设与“光明之路”新经济政策对接合作规划，明确提出要加强旅游业合作，开发具有本国特色的跨境旅游路线，研究和推广特色旅游产品，加强旅游基础设施建设。2022年，我国明确提出要推动“一带一路”倡议与 “新乌兹别克斯坦”20222026年发展战略 对接，提出将在人文和旅游领域进行深化合作。2023年1月，我国与土库曼斯坦政府签署了关于“一带一路”倡议和“复兴丝绸之路”战略对接谅解备忘录。2022年，推动“一带一路”倡议同塔吉克斯坦“2030年前国家发展战略”深入对接，将继续加强文化、教育、科学、卫生、体育、电影、广播电视、考古和民间交往等领域合作，扩大新闻媒体、文艺团体、青年组织的交流。推动“一带一路”倡议和吉尔吉斯斯坦 20182040年国家发展战略 的对接合作。二是多边组织合作机制不断健全。就我国与中亚五国来看，依托上海合作组织，我国与中亚各国文化旅游合作的法律基础不断得到夯实。如表1所示。近年来，基于上海合作组织，政府间合作在文化遗产保护、文化艺术院校合作、旅游和文化城市合作、艺术节文艺演出等领域的法律框架不断完善。其次，欧亚经济联盟不断推进市场一体化、市场监管和技术标准统一，对推动中亚地区文化旅游一体化发展具有重要意义。再次，就中亚五国内部而言，2020年，中亚区域经济合作联盟提出2030年中 亚 区 域 经 济 合 作 联 盟 旅 游 战 略（简 称CAREC2030年旅游战略），该战略提出将通过协调签证要求和质量标准，简化过境程序以及改善旅游基础设施。表1上海合作组织框架下文化旅游相关政策序号1234567主要内容上合组织成员国政府间文化遗产保护领域合作协定上合组织成员国高等和中等文化艺术院校合作备忘录上合组织旅游和文化之都条例上合组织成员国艺术节文艺演出章程20222023年落实 上合组织成员国旅游合作发展纲要 新环境下联合行动计划上合组织成员国政府间文化遗产保护领域合作协定上合组织成员国政府间媒体合作协议日期2021年2021年2021年2021年2021年2021年2019年资料来源：根据 上海合作组织成员国政府首脑（总理）理事会第二十次会议联合公报 整理。三是多元特色合作平台不断丰富。经过多年探索实践，我国与中亚五国已经建立了多元特色合作平台，有效实现了各类旅游资源、旅游要素的整合，降低了人文旅游合作的制度性交易成本。国家级平台合作方面，已有中哈霍尔果斯国际边境合作中心、阿勒泰跨境旅游合作试验区、博乐边境经济合作区、塔城市边境经济合作区、吉木乃边境经济合作区、伊宁边境经济合作区等。高校智库交流合作方面，有中亚区域经济合作智库联盟、新疆发展与中亚合作高校智库联盟。同时，我国已经在中亚地区开设孔子学院13所、孔子课堂30余个，在华留学生数量累计逾12万人。媒体文艺团体方面，有影视作品、文艺演出、文化保护。2014年，中国、哈萨克斯坦和吉尔吉斯斯坦三国联合申报的“丝绸之路：长安天山廊道的路网”，成功入选联合国教科文组织世界文化遗产名录，成为我国第一个跨国联合申遗项目。另外，地方层面来看，2016年哈萨克斯坦、连云港、伊犁四家影视传播机构签订“一带一路”新闻传播与文化产业国际协作体合作协议，协议提出今后将依托各自优势，加强商贸旅游、文化创意、艺术演艺、活动策划与开发等产业方面的合作，提高各自文化创意产业发展水平。（二）文旅供需的适配性逐渐提升从供给端看，中亚文化旅游资源要素供给、基础设施供给、公共服务供给能力具有明显优势。一是文化旅游资源丰富多样、特色鲜明。就文化资源-104经济 社会研究来看，中亚地区民族众多，拥有130多个不同民族，被称为民族宗教的万花筒，民族分布呈现“大杂居、小聚居”的特点，不同民族生活地域相互交错，同时又具有自身文化的独特性。从旅游资源来看，中亚各国旅游资源丰富，在列入联合国教科文组织世界遗产名录的1092个项目中，314个来自亚洲，其中有51个来自中亚。另外，中亚地区还有丰富的苏联时期文化遗产。分地区来看，如表2所示，中亚地区哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦旅游资源相对较多，仅两国的旅游资源数量就占了中亚五国总量的61%，且大多为人文类景观，尤其是建筑类，中亚地区独具伊斯兰风格的建筑是重要的旅游吸引物。二是近年来，中亚五国重视文化和旅游业发展。据哈萨克斯坦文化和体育部发布消息，预计到2024年，吸引外国游客数量将从2021年的110万增至240万，哈本国游客数量将在现有基础上增加200万，达到730万。为实现上述目标，未来4年内旅游领域投资规模将达 2.8 万亿坚戈（合 65 亿美元），投资额将从2021年的5100亿坚戈增至2024年的9330亿坚戈，投资主要用于扩大旅游业服务范围，开发生态旅游、医疗旅游、航天旅游、创意旅游等多种旅游产品。表2中亚五国旅游资源的分布情况类别自然景观类人文景观类类型地文景观水域风光天象与气候景观遗址遗迹建筑与设施旅游商品人文活动总计单体数目（个）3834143351522494所占比例（%）7.76.90.28.77114.5100自然、人文比例14.8（73）85.2（421）100数据来源：根据中亚各国官方网站、中亚五国概况 孤独星球 中亚 资料整理。从需求端来看，中亚各国旅游资源对我国居民的文化旅游吸引力不断提升。除土库曼斯坦旅游人数数据没有公开以外，中亚其他四个国家的入境游客均实现了增长。就哈萨克斯坦而言，作为丝绸之路经济带中国向西延申的第一站，我国赴哈萨克斯坦旅游的人数逐年增多，2016年中国公民首站赴哈旅游人数同比增长3.4%，达到25.79万人。就乌兹别克斯坦来看，自乌2018年7月实施电子签证以来，抵乌中国游客人数不断增加，2019年达5.4万人次。塔吉克斯坦方面，2021年疫情期间，入境塔国的中国游客人数达 4600 人。吉尔吉斯斯坦方面，2018年，吉尔吉斯斯坦入境旅游人数达3.52万人。2011年2012年2013年2014年2015年2016年2017年2018年2019年哈萨克斯坦吉尔吉斯斯坦塔吉克斯坦乌兹别克斯坦10009008007006005004003002001000568.5616.3684.1633.3643650.9770.1878.9851.5850.8674.9534.6694.7385.3456.8269202.7103.543.134.421.341.420.824.418.3191.8400379.1413.4339.3302.5139.3189.5196.9186.2图1中亚主要国家国际入境游客人数单位：万人数据来源：作者根据世界银行相关数据整理。（三）文旅综合保障能力不断改善近年来，我国与中亚各国的文旅综合保障能力不断改善。就我国国内的情况来看，党的十八大以来我国文化旅游基础设施呈不断优化态势，博物馆、艺术表演机构、艺术表演场馆机构等基本公共文化和非基本公共文化设施均实现了量的增长和质的提升。量的方面，20132021年，我国博物馆、艺术表演场馆机构、艺术表演场馆机构数分别由3473、8180、1429家增加到5772、18370、3093家。质的方面，文化旅游+数字化、非遗保护、国家公园建设成效显著。同时，旅行社个数分别由2013年的26054家增加至 2021年的 42432家。可以说，党的十八大以来，我国国内文化旅游基础设施的发展水平迈上了一个新的台阶。就中亚五国来看，一是交通基础设施联通能力国际入境游客（过夜游客）是指到一个非惯常居住国旅行、脱离其惯常环境、旅行时间不超过 12 个月、旅行的主要目的不是在所访问的国家从事获取报酬的活动的游客数量。入境游客数据是指入境人数，而不是旅行者人数。因此，如果某人在给定时期内多次到某国旅行，则每次旅行时都会算作一次入境。国家统计局，https:/ 2022 年的 5.7%、7%、5.5%下降到2023 年的 4.9%、5%和 3.5%，仅哈萨克斯坦经济增长或从2022年的3%提高到2023年的3.5%，但其年化通货膨胀率已达19.6%。在此背景下，中亚各国文化及旅游业发展将面临更加复杂的不确定性因素。二是文化和旅游市场体系不健全。整体来看，中亚五国仍以能源、矿产等资源型产业为主导性产业，而文化产业和旅游产业等现代服务业发展水平偏低。其一，文化旅游市场体系基础制度建设滞后。受历史性因素影响，中亚各国文化旅游市场供求、价格、竞争机制在文化资源和旅游资源配置中的功能总体偏弱，而政府在资源调控中的积极作用尚不明显。以土库曼斯坦为例，2021年全国仅有17家国有及私人旅游公司，而其政府将文化传媒、旅游、体育休闲等产业列为管制性行业，禁止外资进入，并实行许可证管理制度，由此导致该国文化旅游市场发展活力不足、竞争不充分。其二，文化旅游产品市场和服务市场发展水平较低。当前，中亚各国具有影响力的文化旅游产品和服务仍以传统手工艺品、传统首饰、传统食品以及传统演艺为主，而与现代化元素结合的创新性、创意性文化旅游产品相对较少，文化和旅游市场存在内涵不够突出、文化品牌效应不明显、营销方式单一化等问题。其三，文化要素市场运行机制不顺畅，食、住、行、游、购、娱文化旅游产业所需要素不足。一方面，中亚各国对自身独特民族文化要素和旅游要素资源化、市场化、创意化、品牌化、资产化的能力和水平仍然较低。另一方面，由于中亚各国尚未形成统一的区域性市场，劳动力、资本、技术、数据等要素流动面临较大约束。（二）多层次文旅交流互动水平仍不充分一是我国与中亚各国文化旅游交流互动的基础仍需继续夯实。尽管我国与中亚各国共建“一带一路”倡议的不断深入，但我国与中亚各国多元化文旅交融互动的层次仍然有限。从机制上看，我国与中亚各国文化旅游合作领域仍缺乏系统性、连续性、综合性的顶层规划和政策细则，导致我国同中亚各国的双向旅游交流缺乏充分的政策信息沟通和了解渠道。从主体上看，文化旅游合作人群结构单一化问题突出，主要局限于各国的领导层和市场精英，一般民众层面参与度不足。同时，由于传统交流合作项目未有效对当地居民产生正向激励，导致地方的居民参与的积极性不够，缺乏群众性合作基础，“官热民冷”特征明显。二是我国与中亚各国文化旅游交流互动的深度不足。2014年习近平总书记在联合国教科文组织总部演讲时强调对待不同的文明，不能只满足于欣赏它们产生的精美物件，更应该去领略其中包含的人文精神；不能只满足于领略它们对以往人们生活的艺术表现，更应该让其他蕴藏的精神鲜明活起来。对此，结合与中亚各国文化旅游交流合作的实践来看，深层次、宽领域的文化旅游交流合作仍需进一步强化。一方面，在高水平对外开放过程中，文化旅游交流互动已不仅停留在一般性的观光游览，而更应在共建品牌、共建标准、共建规则以及数字文化等领域进行合作；另一方面，作为两个具有不同文明形态的区域，我国与中亚地区的文化和旅游合作仍存在“孤岛效应”，表现为双向来往的人作者根据世界银行相关数据整理。-106经济 社会研究数、形式和内容仍有待提升。（三）文旅基础设施及配套服务能力不足一是文化及旅游基础设施建设存在明显短板。一方面，文化遗产保护方面，中亚各国普遍缺乏专业性文化旅游规划和管理机构，导致旅游资源的规划和管理不够高效和协调，许多历史遗迹和文化景点未得到适当的保护和修缮，易遭受自然和人为破坏；另一方面，中亚各国交通、酒店、餐厅等配套服务不足，一些宾馆、景区道路等旅游基础设施还是在苏联时期建设的，中亚国家三、四星酒店的大堂和电梯都比较小，大多数酒店没有空调设备，一些新建的高档酒店也只是定位于高收入旅游者。另外，中亚各国交通基础设施建设较为滞后，机场和航空公司都不多，航空费用相对较高，铁路交通和公路交通不发达，景区的可达性较差。二是文化旅游配套服务能力有待提高。旅游人员素质和服务意识不高，往往缺乏专业知识和培训，无法提供高质量的旅游服务，要素保障能力较弱。（四）多重风险与各类安全问题仍然交织一是自然灾害风险多发。中亚地区以温带草原大陆性气候和温带沙漠气候为主，气候干燥酷热，水汽蒸发量大。中亚地区洪水灾害一定程度上受过度干旱引发，干旱造成地质疏松，若突遇稍强降水，泥石流和洪涝等次生灾害就可能发生。干旱的最直接原因是持续高温，沙漠在这里广泛分布，日最高温度可能超过60C。加上中亚常年受到战乱不利影响，经济医疗发展落后，传染病多发也是一大亟待解决的问题。中亚地区地震和山洪等自然灾害较为普遍。二是政局总体稳定，但潜在风险因素仍然存在。尽管一些中亚国家的政治局势不稳定，可能导致一些突发事件的发生，如暴乱、政治示威等。相关研究表明，在中亚城市的影响力以合作关系占主导，冲突关系大于合作关系的城市主要分布在吉尔吉斯斯坦。64%的中亚城市为低合作低冲突状态，中亚国家首都、阿拉木图、安集延属于显著的高合作高冲突城市。时间尺度上，中国与中亚地区的合作热点以持续型为主，冲突热点以振荡型为主，哈萨克斯坦纳伦市、阿特劳州为新增冲突热点。三是经济市场风险不确定性较高。就投资市场来看，有研究表明，从投资风险最终得分来看，中亚五国仅有哈萨克斯坦属于低风险国家，其他四国均呈现中高等级投资风险。就要素市场而言，如表3所示，疫情发生至今，中亚五国劳动参与率趋势整体偏低，其中土库曼斯坦、塔吉克斯坦劳动参与率仅为37.96%、44.019%。表320172021年中亚五国15岁以上总就业人口比率单位：%国家哈萨克斯坦吉尔吉斯斯坦塔吉克斯坦土库曼斯坦乌兹别克斯坦2017年66.78957.92439.02445.10153.5342018年66.72956.65238.55844.96253.3932019年66.71657.61338.11944.82553.2352020年65.81656.52637.57843.70252.8232021年65.82856.3637.9844.01953.039数据来源：作者根据世界银行相关数据整理。四是中亚地区文化错综复杂，内部缺乏共同价值观，宗教冲突也较为激烈，对于外在文化的输入更为抵触，再加上西方势力的蛊惑，使不少中亚民众对中国及“一带一路”倡议产生误解和偏见，造成直接或间接的消极影响。四、推动我国与中亚五国文化旅游合作的对策建议（一）提升跨境文化旅游交流合作机制能级一是加快完善多层次、宽领域政府间文化旅游政策沟通交流机制。在共建“一带一路”倡议框架下，深化与中亚五国文化旅游顶层政策机制对接，加快推动我国文化旅游专项顶层规划政策与中亚闫静：丝绸之路经济带文化遗产旅游合作研究以中国和中亚五国为例，载 西安财经学院学报 2016年第4期，第23-27页。程艺、刘慧、宋涛、张芳芳：中国中亚合作冲突关系及时空热点分析，载 人文地理 2022年第2期，第67-76页。刘华、曹丛慧：“一带一路”中亚国家投资促进与风险防范分析，载 商业经济研究 2021年第17期，第174-177页。-1072023年第2期双月刊（总第201期）五国文化旅游发展战略对接，加快推动我国与中亚各国在法律法规、规范标准等领域的协商和沟通，探索出台中亚五国外商投资准入负面清单，允许中亚重点国家的企业在国内发展旅游业，推动建立“中国中亚五国旅游泡泡”和“空中桥梁”实施机制。二是加快推进境内重点省份文化旅游统筹协调。构建西部地区旅游联动发展机制，推进旅游资源管理、行业管理、规划管理创新。加快重点省份和地区与中亚五国对接，建立和完善专项联席会议制度，强化西部大旅游发展工作的统揽、领导和协调。三是搭建多层次文化旅游交流平台。依托中国中亚经贸合作论坛及中国中亚民间友好论坛，推动我国特色优质文化旅游商品和产品“走出去”，助力非政府间文化旅游合作。形成规模化合作方式，发挥社会组织、企业、高校、智库、个人等在人文交流中的作用。（二）推动现代跨境文旅合作市场体系建设一是加快开放型市场体系基础制度建设。发挥市场在文化旅游资源配置中的决定性作用，同时更好发挥政府作用。完善市场化、法治化、竞争化、国际化文化旅游体制机制。充分发挥大型中央企业、国有企业的带头示范作用，支持国有资本与中亚五国政府性企业共同参股融资，共建知名文化旅游品牌和企业集团。鼓励、支持、引导非公有资本参与跨境文化旅游市场，支持知识密集型、技术密集型中小微企业在跨境旅游合作区和边境旅游合作区开展合作。完善知识产权保护制度，保护各类文化企业产权和企业家权益。二是支持与中亚五国共同提升文化旅游产业链、供应链、价值链。推动我国优质文化旅游龙头企业与中亚各国龙头企业合作，充分利用中亚多元文化旅游资源，助力中亚各国在传承中保护和创新各类文化遗产。利用现代信息技术，推进多元文化与科技深度融合，实现传统业态和新业态融合发展。拓展多元化资源供给，丰富国内外旅游产品选择。积极打造商务会议、奖励旅游、展览和交易会等特色商务旅游产品。构建中国引导、伙伴共建、多方参与的区域性价值链，提升价值链共建层次，为我国与中亚各国构筑互利共赢的产业链供应链基础。三是加强多层次文化旅游支撑要素合作。发展文化产业和旅游业供应链金融，切实帮助“走出去”供应商解决融资难、融资贵的问题。引导各类产业基金投资与中亚各国相关的文化旅游产业，建立海外投资保险制度，支持文旅企业探索新融资模式，推动知识产权、景区收益权、旅游建设用地使用权、文旅在建项目等抵（质）押融资等新型融资模式。加强复合型文化旅游人才培养合作，推行与中亚各国实行政产学研协同育人，推进与旅游目的地所在区域共同建立文化旅游实训基地。（三）加强基础设施和公共服务深层次合作一是发挥现有设施、现有渠道、现有网络的作用，重点建设中哈跨境旅游合作区和边境旅游试验区、中吉跨境旅游合作区和边境旅游试验区、中塔跨境旅游合作区和边境旅游试验区。同时，应以口岸为依托，在便利旅游签证、购物退税、人民币离岸金融、降低投资门槛、简化审批程序等方面进行综合性的政策创新。二是推动文旅传播能力建设。加强国际传播，掌握国际传播的主动权。打造包括民间组织、国际媒体、企业在内的非政府、非官方国际传播平台。创建完善数字博物馆、数字文化馆等新型传播载体。充分利用新媒体平台，线上线下双向推进。借助“一带一路”倡议发展态势，增设相应专业，扩大招生规模，提升人才储备，培养熟练掌握多语种、熟知当地历史民情的人才。三是强化安全与风险应急能力和治理建设。强化各类安全风险预警防范，积极推动与中亚各国围绕社会安全、经济安全、生态安全以及旅行安全风险研判。推动共同建立跨境区域性风险大数据预警平台，完善边境旅游安全管控机制，确保边境地区总体安全。责任编辑：刘昌龙-108