谈节约集约用地论证分析专章的编制_程佳.pdf

本栏编辑席尚明Xue Shu Jiao Liu学术交流中国是一个人口众多的国家，土地资源的供给总量是有限的。随着城市化进程的加快，土地的需求量也在不断增加，土地资源短缺问题日益突出。同时，土地的过度开发导致环境的恶化，如水土流失、水资源短缺、土壤污染等。为此，实行节约集约用地具有重要的意义。1政策背景及要求节约集约用地是指在不影响经济社会发展的前提下，合理利用土地资源，达到节约用地、集约用地的目的。节约用地是指在保证经济社会发展需要的前提下，尽可能的减少土地使用量。集约用地是指在土地使用总量不变的情况下，提高土地利用效率，实现更多的社会效益。为贯彻落实党中央、国务院全面加强基础设施建设的决策部署，强化用地要素保障，做实做细做优交通、能源、水利等项目前期工作，提升用地审批质量和效率，自然资源部等 7 部门出台了 关于加强用地审批前期工作积极推进基础设施项目建设的通知 （自然资发2022130 号），文件要求在项目选址选线工作中，自然资源主管部门要切实落实最严格的耕地保护制度、节约集约制度和生态环境保护制度。可行性研究阶段，用地涉及耕地、永久基本农田、生态保护红线的建设项目，需要开展节约集约用地论证分析，从项目占用耕地的必要性、用地规模和功能分区的合理性、不可避让生态保护红线的充分性、节地水平的先进性等对项目方案进行分析比选，形成节约集约用地专章作为用地申报材料提交审查，审查后的内容纳入可行性研究报告或项目申请报告相关章节。市、县自然资源部门要提前介入、主动配合和参与项目选址选线工作，引导项目落实规划管控要求，指导可研编制单位和项目设计单位，强化多方案比选，落实最严格的耕地保护制度、节约集约制度和生态环境保护制度，不占、少占耕地，合理避让永久基本农田、生态保护、历史文化保护、地质灾害风险防控等红线底线要素。2推荐方案及比选方案分析2.1案例选择交通运输是兴国之器、强国之基，国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要（草案）中专门提出“十四五”时期要加快建设交通强国，完善综合运输大通道、综合交通枢纽和物流网络，加快城市群和都市圈轨道交通网络化，提高农村和边境地区交通通达深度。同时，我们也看到公路项目线路长、用地体量大，按照国家的节约集约用地要求，在节约集约用地专章中综合比选，合理选线，可以减少土地使用总量，提高土地利用率，促进经济社会健康发展。本文以公路项目为例，对项目节约集约用地进行分析。2.2项目推荐方案分析根据地区社会和经济发展的需要、现有路网状况和未来交通需求，综合项目所在区域的地质、水文、生态、环保、各种运输方式的要求，详细调查当地土地情况，收集土地资料，进行分类研究，将土地占用情况作为路线走廊方案选择的重要指标。做到尽量减少占用耕地，避让基本农田和经济作物区。公路项目互通式立交用地同样占地很大，布设互通式立体交叉时，要综合考虑沿线的交通、社会、自然等条件，进行全面分析论证；并且在互通式立体交叉形式的选定上综合考虑交通量、交通组成、设计车速、投资额、用地范围、地形条件、地物条件、地质条件、交通条件、环境条件、被交路性质等影响因素。2.3选址原则公路项目选址原则包括：选线应深入调查当地地形、气候、土质、水文等自然情况，在保证行车安全、舒适、迅速的前提下，使工程数量小，选谈节约集约用地论证分析专章的编制程佳（晋中市规划和自然资源局，山西榆次030600）摘要：以公路项目为例，从选址比选、敏感要素分析等方面论述了项目节约集约用地分析专章的编制。关键词：节约集约；论证；专章DOI：10.3969/J.ISSN.1673632X.2023.06.042中图分类号：F301.2文献标识码：A作者简介 程 佳（1983-），女，山西晋中人，工程师，从事耕地保护、土地整治、用途管制工作。100学术交流本栏编辑席尚明Xue Shu Jiao Liu址最短，造价低，营运费用省，效益好，并有利于施工和养护。在工程量增加不大时，应尽量采用较高的技术指标，不应轻易采用最小指标或低限指标，也不应片面追求高指标；在符合项目建设要求的条件下，选线尽可能避让禁止建设区、生态保护红线、永久基本农田。选址工作应提前与自然资源主管部门对接，将线路占地比选方案套合县区级国土空间规划数据库、永久基本农田数据库，把避让禁止建设区和生态保护红线、最大限度减少永久基本农田占用，作为项目建设方案比选的重要条件；选线应同农田基本建设相配合，做到少占田地，并应尽量不占高产田、经济作物田或经济林园等；通过名胜、风景、古迹地区的公路，应与周围环境、景观相协调，并适当照顾美观。注意保护原有自然状态和重要历史文物遗址；尽量避让珍稀动植物资源、重点文物、饮用水源保护区、历史与自然保护区等重点保护目标；充分利用有利地形、地势，尽量回避不利地带，正确运用技术标准。力求平面短捷舒顺，纵面平缓均匀，横面稳定经济。选线时应对工程地质和水文地质进行深入勘测，查清其对高速公路工程的影响。对于滑坡、崩塌、岩堆、泥石流、岩溶、软土、泥沼等严重不良地质地段和沙漠、多年冻土等特殊地区，应慎重对待。一般情况下路线应设法绕避。当必须穿过时，应选择合适的位置，缩小穿越范围，并采取必要的工程措施，并应当依据相关法律法规的规定，在办理用地预审手续后，完成地质灾害危险性评估等；选线应与环境保护相结合，严格落实环境保护措施，将项目建设及运营过程中产生的环境污染危害减至最低，注意由于公路修筑以及汽车运行所产生的影响与污染等问题，具体应注意以下几个方面：路线对自然景观与资源可能产生的影响；占地、拆迁房屋所带来的影响；路线对城镇布局、行政区划、农业耕作区、水利排灌体系等现有设施造成分割而产生的影响；噪音对居民的影响；汽车尾气对大气、水源、农田所造成的污染及影响；对自然环境、资源的影响和污染的防治措施及其对策实施的可能性；选线应避免压覆或尽量减少压覆重要矿产资源。如确实无法避免压覆重要矿产资源的，应当依据相关法律法规的规定，在办理用地预审手续后，完成压覆重要矿产资源审批等；处理好项目与电力、通信、给排水等市政设施及公共服务设施的协调关系；要考虑施工条件对选定路线的影响。2.4比选分析在编制过程中通过对比选方案的综合比选，综合考虑占地类型、敏感要素、保护区、交通量、交通组成、设计车速、投资额、用地范围、地形条件、地物条件、地质条件、交通条件、环境条件、被交路性质等影响因素，最终确定推荐方案。同时，也应参照同类型、同标准的既有的公路，比选占地情况。3敏感要素分析3.1前期调查在项目前期选址时，应对接相关职能部门如自然资源、文物、林业、水利、生态环境、军事，针对选址选线出具是否涉及敏感区域的意见，征询县政府及乡镇、村意见，最大限度征询各方面意见，同时确保异议反馈渠道畅通，保障地方部门及涉及人员的知情权利，同时也有利于项目开展。3.2耕地情况公路项目属于线性工程，具有区域分布连续性和不可分割性，建设占用一定数量的耕地则不可避免。但是，选址方案布设也应本着集约、节约和尽量不占或少占耕地的原则，在项目用地方案优化和设计时，尽量避开永久基本农田保护区，尽量少占耕地，减少拆迁量，减少对群众利益的侵扰，用地尽量避绕村庄、城镇及永久基本农田，项目用地尽可能充分利用现有交通条件，减少投资，提高运营效率。根据耕地占补平衡原则，补充耕地拟在项目征地报批时应落实到位，做到耕地占补平衡数量质量双到位，做到“占一补一、占优补优”，保证耕地数量不减少，质量不降低。3.3永久基本农田情况永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用，或者擅自改变用途。除法律规定的能源、交通、水利、军事设施等国家重点建设项目选址无法避让外，其他任何建设都不得占用，坚决防止永久基本农田“非粮化”。符合法定条件的，需占用和改变永久基本农田的，必须经过可行性论证，项目选址和设计过程中因受到项目建设性质和建设特定的要求确实难以避让的，应编制永久基本农田补划方案报省级自然资源部门进行论证，及时补划数量相等、质量相当的永久基本农田。3.4生态保护红线情况项目应尽可能避让生态保护红线，项目选址和设计过程中因受到项目建设性质和建设特定的要求确实难以避让的，应采取减缓措施，最大限度降低101本栏编辑席尚明Xue Shu Jiao Liu学术交流对生态环境的影响，施工结束后及时对路基边坡进行防护与植被绿化等；注意保护动植被及生物多样性。拟建公路应制定完善的野生动植物保护措施，做好相关环境保护管理工作，合理设置动物通道，避免生境岛屿化，加强对生物多样性的保护；红线范围内严禁设置施工营地、取弃土场、施工便道等临时工程。生态保护红线范围内的施工路段，应加强对施工人员教育，提醒施工人员依法保护生态保护红线内的生物多样性和自然资源，严格施工活动范围，避免扩大对环境的影响。施工机械、车辆及人员走固定路线，严禁在生态保护红线内随意开辟道路。拟建公路环境监理的工作内容包括保护施工和运营期的环境而采取的各项生态环境保护设施（包括临时工程）进行监理。3.5用地标准情况应分析项目的总体用地以及项目的路基工程、桥梁工程、交叉工程和沿线设施工程等各分项工程用地，是否符合 公路工程项目建设用地指标 的有关规定要求，是否体现了节约用地的理念与要求。4节约集约论证分析的必要性和合理性4.1必要性党中央、国务院高度重视资源节约集约利用。党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，提出大力推进生态文明建设，并将“全面促进资源节约”作为其主要任务之一。习近平总书记在第六次中共中央政治局集体学习时强调，节约资源是保护生态环境的根本之策，要大力节约集约利用资源，大幅降低能源、水、土地消耗强度。党的十八届三中全会强调，健全土地节约集约使用制度，从严合理供给城市建设用地，提高城市土地利用率。中央城镇化工作会议明确要求，按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率。以上述一系列决策部署为标志，土地节约集约利用已提升到关系经济社会发展全局的战略高度，影响之大、要求之高前所未有。我们一定要将思想和行动统一到党中央、国务院的决策部署上来，深刻认识节约集约用地的重要意义，以对历史和子孙后代高度负责的态度积极做好这项工作。目前，各地以过度消耗土地资源为代价的传统发展方式普遍存在，部分行业和领域超标准用地、浪费土地的情况突出，我国已经到了必须在发展中加快提质增效升级的关键时期，采取有力措施，大力推进土地节约集约利用，既是我国特殊土地国情的根本要求，也是特定发展阶段的现实选择。4.2合理性土地是我们赖以生存的自然资源，同时也是一种不可再生资源。我国是农业大国，人口大国，但人均耕地面积较少。近年来随着城市化不断向前推进，城市向农村出击，使得大量的优质农田被占用转变成了建设用地，耕地面积呈现逐渐锐减趋势。在这一背景下如果不能够节约利用土地提高土地资源的利用效率，很可能会造成严重的后果，威胁到全国人口安全。公路项目用地面积大，影响范围广，具有区域分布连续性和不可分割性，建设占用土地面积较大，从节约集约用地、保护耕地及永久基本农田，避开生态红线的目标出发，通过综合分析，对线路进行优化后，可以最大限度的合理利用土地，避免浪费。4.3组织保障为了节约集约用地的有效实施，应强化政府各职能部门对项目的前期指导，主动服务，严格落实节约集约用地，保证用地的有效利用。5相关建议要加强节约集约用地法律法规政策宣传力度，通过报刊、电视、展板、会议等多种形式广泛宣传，不断提高用地单位及人民群众对土地节约集约利用重要性的认识。进一步完善促进土地节约集约利用的法规政策。建立科学的规划体制，严格节约集约利用考核制度。建立产业集聚区，引导工业项目向园区集中。继续严格执行工业用地最低限价制度。逐步提高工业用地价格，用价格杠杆来强化企业用地的成本意识和“节地”观念，促进土地的节约集约利用。积极盘活存量土地，加大土地储备力度，提高土地利用效率。对企业闲置、低效利用的土地逐步实施收购储备，适时投放市场，充分显化这部分的土地资产。进一步强化土地执法监察，以查处曝光典型案件为突破口，强制规范用地行为,严格管理切实利用好国土资源，促进经济社会又好又快发展。参考文献1宋家宁.生态文明理念下自然资源节约集约利用内 涵 及 实 现 路 径 J.中 南 农 业 科 技.2023,44(01):117-119.2王静,邵晓梅.土地节约集约利用技术方法研究:现状、问题与趋势J.地理科学进展,2008,27(03):69-74.102