宋代御史监察制度的运行机制与现代借鉴_杨文涵.pdf

宋代御史监察制度具有体系化、法治化的特征，六察制度与互察制度是其重要组成部分。六察制度扩张了御史的监察权力及范围、优化了责任分工；互察制度则通过其他国家机构对监察权进行监督，实现权力之间的制衡，宋代还形成了科学的选官制度扩大人才储备。我国推进监察体制改革的过程中要以史为鉴，提高监察官准入门槛，将政治能力、专业能力与实践经历作为遴选的重要参考，正确界定监察官的权力范围与本质属性，促使监察工作人员合理、合法用权并承担相应的行政责任和刑事责任。此外，需重视监察机关设权与控权平衡，充分发挥同体监督与异体监督作用的同时也应尊重其独立地位，推动我国监察制度与反腐败工作的完善。关键词：宋代；御史监察制度；监察官；监察体制改革；权力监督中图分类号：D929文献标识码：A文章编号：1671-055X（2023）02-0064-10DOI：10.16595/j.1671-055X.2023.02.008收稿日期：2022-10-16基金项目：中国法学会部级法学研究课题“重大疫情应对中政府信息发布的法律适用研究”（CLS2020ZX021）；教育部人文社科规划基金项目“生态文明建设领域中的渎职犯罪研究”（20YJA820016）。作者简介：杨文涵，男，主要从事中国刑法学研究；余绪鹏，男，法学博士，副教授，硕士生导师，主要从事政府法治研究。“对中国法律史的讨论和研究，无论如何也离不开对中华传统法文化所具之性质与特征的深入思考。”1在中国古代社会中，对官员进行有效监督是历代统治者关注的重点，合理、高效的监督运行机制不仅能够促使官员恪尽职守、正确用权，还能加强统治者对官员的控制，强化中央集权。中国古代对官员的监督主要是通过监察制度来实现的，自战国时期监察制度始创以来，衍生了大量形式各异、独具特色的监察模式与监察法规，中国古代的监察法内涵丰富，在政制的建构与社会运转过程中具有举足轻重的作用。古代监察制度架构中，御史监察制度是其内核与关键所在。“御史”不仅反映了古代政制的基本性质、运作形态以及帝王对国家权力的控制，也体现了权力的划分与监察的功用，其重要性不言自明2。纵观古代监察几千年的发展史，宋朝承上启下且极具代表性的御史监察制度在历史嬗变过程中扮演了重要角色。“承上”，表现为制度设置上沿袭唐制，仍将御史台分为台院、殿院和察院，负责监察吏部、工部、兵部、户部、刑部和礼部六部，在制度内核上继承了前朝御史“掌纠察官邪，肃正纲纪”的主要职责3，发挥着整饬吏治的重要作用。“启下”，体现在宋代统治者结合社会发展的现实需要，着重改革御史选任制度、优化政治与文化素养的考核方式和树立监察权威，形成了中央台谏匡正皇权、制约宰执权力的制衡机制4。宋代中央监察体制相对而言体系完整，逐渐由健全走向成熟，为明清以及后世创设监察制度提供了重要借鉴。“以古为镜，可以知兴替”，在我国监察体制改革进入“深水区”的现况下，研究宋代御史监察制度的运行机制能够有效提高现代监察效率、加强廉政建设，对进一步实现权力平衡的应然转向具有重要借鉴意义。故本文从宋代御史监察体制运作、当代中国监察体制改革面临的难题以及具体完善路径三个方面着手，力图揭示宋代御史监察制度的当代价值，呈现我国监察体制改革的未-64杨文涵 余绪鹏：宋代御史监察制度的运行机制与现代借鉴来图景。1宋代御史监察的运行机制1.1御史六察制度唐六典 卷一三 御史台 记载监察御史“若在京都，则分察尚书六司，纠其过失”，这是关于唐代御史六察制度的最早史料记载5。宋代的御史六察制度沿袭了唐代六察制度的基本组织架构，但在制度的具体内容上有所创新。主要体现在：一方面，优化监察官之间的内部分工。在监察御史之间的工作量极不平衡的现实驱动下，宋神宗改革了监察官的工作分配制度，“一员领吏、工，一员领兵、刑，一员领户、礼”，初步使得监察官之间的工作量保持相对均衡，后在此基础上增派监察御史，至北宋后期已发展为两人共同监察一部。另一方面，扩大监察官的监管范围。唐朝时，御史监察的对象被限定在尚书省六部，对三省机构并无监察权。宋朝时，御史宇文昌龄认为六察法不适用于中书省和枢密院的做法会导致贪腐之风盛行，于是元丰五年（1082）宋神宗下令三省、枢密院等机构都必须受到御史的弹纠。由于元丰改制后三省已经成为宋朝最高行政机构、枢密院成为最高军事机构，这一做法实际上使得六察官的监察对象范围事实上包含了京师所有机构，六察司的监察范围得到空前扩张。监察官的职责主要包括三个方面：一是纠察六部官员的违法、渎职行为。元丰三年（1080），宋神宗下诏要求御史“纠核官司稽违失职”，主要指的就是监督六部官员不及时或者不完全执行朝廷命令。自宋高宗始，宋朝一直沿袭了御史负有纠察官员失职行为职责的规定。二是“点检在京官司”。元丰五年（1082），宋神宗下令要求“御史台秋冬季差御史一员，赴三省点检诸房文字稽滞”。监察御史需要书面审核三省、枢密院等重要机构的履职情况。三是负责推审狱讼。监察御史发现司法办案人员接受贿赂、徇私枉法，因案件长时间未得到解决导致案件积压或者发生重大冤假错案时应及时介入，将之上报皇帝。此外，六察司也要对监狱执法情况进行监督，及时清查囚禁犯人的名单或者将囚禁人员录入名册当中，发现狱长非法使用囚具致使犯人死亡时必须加以弹劾。1.2互察制度在监察御史权力不断扩张的同时，宋朝还设立了独特的互察制度，即赋予其他官员监督御史的权力，通过不同性质权力之间的牵制关系实现对御史的制约。互察制度主要包含两方面内容：行政监察和监察系统内部的督查。行政监察的主要机关是尚书省和中书省，尚书省拥有“奏御史失职”的权力，行政机关和御史之间必须相互纠举，若不互察则以失察罪惩处6。元丰五年（1082），宋神宗下诏令尚书省弹奏御史的失职行为，之后曾有尚书省弹奏御史中丞舒亶违规使用公款，要求交付有司处理。借此，宋神宗在尚书省设置御史房，主要负责纠察御史失职的行为，要求御史房置薄记录具体情况，并将之作为工作评定的标准之一，岁末时统一处理。监察系统内部的督查则主要来自两方面：一方面是监察官的上级即御史台长官的监督，若其发现御史行为不当，可直接进行弹劾，或者通过贬职等措施加以惩戒；另一方面是台谏官和封驳官的监督。台谏官原本的职责是谏诤皇帝，指出皇帝行为的不当之处，但在宋朝时随着君主专制的强化，台谏官规谏皇帝的职能特色淡化，逐渐向御史台的监察职能发展，若台官发现御史行为不当一样可对其进行弹劾。而封驳官的职能则主要是监督朝廷各方面的决策，封还尚未正式起草的诏书或者驳正已经成文的诏书，以 续资治通鉴长编 卷三百十：“御史分领察事，逐员各领二案，文字繁简不同，难以次第分定。欲以一员领吏、工，一员领兵、刑，一员领户、礼”。续资治通鉴长编 卷三百三十一：“诏御史台秋冬季差御史一员，赴三省点检诸房文字稽滞，毋得干预省事及见执政。”-65六盘水师范学院学报此实现对朝廷决策的二次核查7。宋高宗曾下诏让封驳官承担谏诤皇帝的职责，后封驳官的职能不断扩大，具有弹劾百官的权力，实际上已经成为除御史台、谏院之外的第三大监督机构。1.3御史的选任与考核“考宋之立国，元气在台谏。”8御史工作的开展事关国家政要，在选拔标准上也更为严格，个人素养、工作能力和为官处事等能力是御史选任过程中的重要评价标准。首先，御史必须品德高尚，具有良好的政治和道德素养，其道义与责任感必须得到民众认可，还须“刚明果敢”、不畏强权，充分行使监督权。其次，御史必须精于学识，明于理法。监察权涉及行政、司法、军事、财政等重要国事，这就要求作为监察主体的御史必须通晓治国之道，熟悉工作流程并且学习能力强才可担此重任9。同时御史也必须具备充足的实践经验，有基层工作的经历。宋朝曾有诏令规定“自非曾经两任知县，不得除监察御史”，这充分说明宋朝时对御史实践能力的重视。最后，御史必须“恪勤匪懈”，兢兢业业地履行监察职责，不好逸恶劳，公平公正地处理每一个经手案件。宋代御史的考核由审官院和考课院专职负责。在考核方式上，主要有定期考核和日常考核两种方式。定期考核是在一定时间跨度范围内考察官员在此期间的政绩，并以此作为其升迁的基本依据，日常考核则是监察官自行记录自己的日常工作和政治得失，之后交上级主管人员评判。考核内容方面，主要包括治事、劝课、抚养三科内容，治事就是判断御史是否承担了推审狱讼的职能，审理案件是否及时以及催收赋税的情况；劝课则是从一些民生领域对御史加以考核，观其是否及时对农业和水利等方面的事务进行督查；抚养即与屏除奸盗、体恤穷困百姓相关的事务。考核时间方面，宋朝规定每年对御史考核一次，任期时间内总共稽考三次，根据考核结果对其进行奖惩。此外，宋朝还对御史监察制度配置了严格的法定责任，监察御史若未及时承担监察职责或贪赃枉法将受到罢黜、徒刑等处罚，以此形成倒逼机制，有效实现了考核制度的设立目的。由上可见，宋代御史监察制度相较其他朝代有三个最为突出的特点：其一，监察权具有相对独立性，一方面，监察权的权力内容得到空前扩张，个人分工明确，御史的风闻言事权进一步发展。虽然风闻言事制度古已有之，其肇始于魏晋南北朝时期而非宋朝所首创，但宋朝首次将风闻言事权特权化，北宋政治家王安石曾有言：“许以风闻言事者，不问其言所从来，又不责言之必实。”御史被赋予更多的自由裁量权与处置权，仅根据传闻即可弹劾其他官员，即使内容不属实也无需承担任何责任；另一方面，监察权不受其他性质权力的不当干涉，在宋朝以前，监察权实际归属于相权，御史奏弹前必须先白中丞、大夫和中书门下，但宋真宗将选拔权归于皇权后规定御史履职不必向中书禀报，使得监察机构逐渐成为独立的政治机构。其二，形成了“上下相维，轻重相制”的双向监督结构。在唐朝之前，御史通常仅受到皇帝的单向监督。但是自宋代元丰改制后，行政部门进一步加大对御史的监察，御史房负责纠弹御史失察案件，使行政部门与监察机关互相监督10。此外，御史在广泛行使监察权的同时也要接受上级长官、台谏官与封驳官等不同性质权力的监督，这种以权制权、互相牵制的架构体现了“分工与制衡”的法理模式，提高了监察系统的自我净化能力，成为中国古代政治制度设计中极具特色的一环。其三，建立了科学的选人用人制度。宋朝将前朝吏部选拔、宰相任命的遴选方式改为由臣僚举荐，皇帝亲自挑选任命，更加重视御史的综合素质与能力，既能提高监察实效也得以保障皇权稳定，监察官的选任制度更具有独立性。加之北宋前期确立了以防范为核心的宗室政策，禁止宗室人员参与朝政，排除了血亲关系对用人的不当影响11。然而，虽然宋代渐臻成熟的御史监察制度在-66杨文涵 余绪鹏：宋代御史监察制度的运行机制与现代借鉴遏制官员贪腐行为方面发挥了重要作用，但仍然存在诸多不足之处。如风闻言事制度设立的初衷在于强化对官员的有效监督，不过罢黜决定权实际掌握在统治者手中，监察效果与中央集团的内心期待与利益诉求密切相关，风闻言事制度可能成为党争的利用工具，难以真正发挥整饬肃清国家纲纪的应有绩效12。监察权的急剧扩张打破了政治权力之间的微妙平衡，其他政治机构的权力被变相削弱，矫枉过正必然使得监察权走向反面，不利于调动其他官员工作的积极性。再者，御史固然应受到多种渠道的监督，但是在封建专制主义中央集权的历史背景下，皇权至高无上，监察机关只听命于皇帝一人，监察监督易流于形式，这也是宋代御史监察制度所难以避免的历史局限性。2新时代我国监察体制改革的不足之处新时代国家监察体制改革发轫于2016年中央办公厅印发的 关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案，该方案提出在以上三省市先行试点，在中央的统一领导下建立高效的监察体系。党的十九大之后，我国监察体制改革持续深入，将所有行使公权力公职人员都纳入监察范围之中，中国特色公权力监督制约机制为提高国家治理能力、实现中华民族伟大复兴提供了有力保障。“徒法不足以自行”，最大限度发挥监察权实际效用的关键在于建设一支能力出众、政治立场坚定的监察官队伍。目前而言，虽然监察法 和 监察官法 具体规定了监察官的权利义务和选用等内容，但仍然存在一些问题有待进一步细化。2.1职业准入制度仍需进一步完善目前而言，我国 监察官法 对担任监察官所应具备基本条件的规定存在过于原则化、模糊化的问题，这主要体现在三个方面：其一，对政治素质的要求与职责定位不匹配。监察官法 第12条第1款规定，担任监察官应当“具有良好的政治素质、道德品行和廉洁作风”，这一表述基本与 公务员法 中对公务员的要求一致。实际上，在选任条件上将监察官与一般公务员相等同的规定忽视了监察机关独特的政治属性与功能定位。根据 监察法 第3条的规定，监察机关在职责范围与设立目的上不同于行政机关与司法机关，而是承担着反腐败工作的重大政治任务，本质上属于政治机关，政治属性是第一属性、根本属性，该规定与监察机关的政治要求还存在较大差距。其二，对专业知识能力的要求不足。监察官法 第12条仅要求监察官“熟悉法律、法规、政策，具有履行监督、调查、处置等职责的专业知识和能力”，问题在于对相关法律法规的具体内容达到何种程度才符合“熟悉”，缺乏一个明确、统一的认定标准，这就给人为干扰等非正常行为的介入留下了一定空间。如果将法律实践能力不强的人纳入监察队伍容易在适用法律的过程中引发误判风险，不利于保障当事人的合法权益，树立法律权威。此外，该条款对专业能力的规定忽视了对监察官法律素养的要求，导致选拔过程中呈现“重政治、轻法律”的特点。其三，缺乏对实践经验的规定。由于监察对象涉及行政、司法、经济、军事、文化等诸多领域，如果不了解相关行业的基本知识与内部运行规则就无法精准监督、正确履行职责。并且，为提高调查效率、最大限度避免打草惊蛇，监察官只有具备丰富的实践经验方可减少秘密调查信息遭泄露的情况发生，实践经历对监察工作开展的重要性不言而喻。2.2权责范围亟待进一步明晰监察机关权力归属争议集中体现于监察机关的职务犯罪调查权上。在监察制度改革前，通常认为由检察院行使职务犯罪的侦查权。但是，根据我国 监察法 和 监察官法 的有关规定，职务监察法 第3条：“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员（以下称公职人员）进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。”-67六盘水师范学院学报犯罪的侦查权被明确赋予监察机关。职务犯罪侦查权的转移是由法律对监察权的扩大与检察权的剥离所共同导致的，立法机关在制定 监察法时并未采用开放式的表述规定监察委员会的调查权，没有在诉讼活动中设置特别条款，完全排除了检察机关介入的可能；与此同时，检察机关的侦查权受到一定程度限缩，根据2018年修正的 刑事诉讼法 第18条第2款的规定，检察院只有在必要情况下并经上级决定才“可以”受理国家机关工作人员滥用职权的案件，这意味着检察机关的侦查权并非绝对确定。当监察机关先行查明违法犯罪事实时其管辖权优先于检察机关，2021年 监察法实施条例 也对这一原则加以确认，第52条即规定：“监察机关必要时可以依法调查司法工作人员利用职权实施的涉嫌非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪,并在立案后及时通报同级人民检察院。”并且，最高检为做好与监察委员会案件管辖范围的衔接，2018年发布的 关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定 第1条特别规定非法拘禁罪、非法搜查罪、滥用职权罪和玩忽职守罪不适用于非司法工作人员，确认了检察机关在部分情况下的补充作用。由此观之，在调查职务犯罪的过程中检察机关与监察机关的权力存在交叉重合，二者之间的协调成为提高侦查效率必须面对的问题。此外，监察官法 在法律责任设置上过于原则化的表述导致适用困难。虽然监察官法 第52条规定了监察人员行政违法责任和刑事责任两种形态的问责制度，但在刑事责任的具体认定上却只采用了“构成犯罪的，依法追究刑事责任”的表述。实际上，我国 刑法 中大量存在身份犯的罪名设定，例如滥用职权罪、玩忽职守罪等，其基本构罪前提是具备国家工作人员的身份，当作为监督者的监察官存在上述行为时能否以相关罪名论处仍存在较大争议。2.3监督制约机制有待进一步健全“对监察机关的权力进行有效的约束，仍然是一项重大的法治课题。”13监察体制经结构性改革后，监察主体以权力为导向，兼具检察院反贪渎职、预防职务犯罪等职能，同时监察对象覆盖范围极为广泛，可对所有公职人员采取必要措施，形成集中统一的反腐机制。但是，权力高度集中也容易导致权力异化，监察权的扩张并非漫无边际，而应维持在法治轨道内，对监察官的监督制约成为我国监察制度建设过程中的重点所在。我国 监察官法 第7条从原则上要求监察官应接受监察机关内部监督以及组织监督、民主监督、舆论监督等外部监督，第7章则对上述内容加以细化，示明了监察官应受监督的不同情形，形成了“组织监督-外部监督-监察监督”的多元监督格局。虽然从制度层面上看 监察官法 拓宽了多种监督举报渠道，有利于形成内外配合的监督合力，但是实践过程中的效果可能并不理想。理由在于：一方面，内部监督属于同体监督，即使 监察法实施条例规定上级监察机关可以通过检查、考评等方式强化对监察人员履职情况的考察，由于目前监察机关具有较大的自由裁量权，对于机关内部人员的违法违规行为如果隐瞒不报，容易产生“灯下黑”的现象，内部监督无可避免地存在虚置化与低效化的问题。另一方面，虽然监察官应当接受组织、公众、媒体等异体监督，但由于监察机关办案过程的秘密性与封闭性，除监察机关自身外其他主体难以通过公开渠道收集、了解监察官的履职情况与具体案件细节，外部监督同样可能因操作执行监察法 第11条第2款：“对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查。”监察官法 第9条第3款：“对法律规定由监察机关管辖的职务违法和职务犯罪进行调查。”中华人民共和国监察法实施条例 第265条：“上级监察机关应当通过专项检查、业务考评、开展复查等方式，强化对下级监察机关及监察人员执行职务和遵纪守法情况的监督。”-68杨文涵 余绪鹏：宋代御史监察制度的运行机制与现代借鉴不力而形式化。以组织监督为例，根据中央纪委国家监委网站发布的有关信息，大量遭受党纪政务处分的纪检监察干部的通报中都存在“在组织函询时不如实说明问题”“对抗组织审查”的情况，这从侧面反映出异体监督在监察调查过程中力有不逮。3深化我国监察制度改革的若干建议习近平总书记曾经指出：“历史是一面镜子，从历史中，我们能够更好看清世界、参透生活、认识自己；历史也是一位智者，同历史对话，我们能够更好认识过去、把握当下、面向未来。”14宋代的御史监察制度是古人长期探索形成的历史瑰宝，为我们当下监察制度的发展提供了宝贵史料，吸收、借鉴的同时要注重取长补短，纠正制度运行中的不足，更好地适应我国现行监察体制的发展需求。3.1优化监察官遴选制度遴选品学兼优、真抓实干的监察官员事关监察队伍整体素质与能力的提升。在构建监察官职业准入制度过程中针对监察官是否应取得法律职业资格证书这一问题，学者提出了不同观点，大致可概括为肯定说与否定说。肯定说认为，法律职业资格证书应当是选任监察官的基本条件，能够提高职务犯罪案件办理效率与质量，保障公民的基本权利。否定的观点则认为，既然监察委员会行使的是监督权而非司法权，政治性是其根本属性，因而无需特定教育背景与工作经验，仅需参照公务员录用标准即可15。笔者认为，肯定说更为合理。首先，该观点响应了国家号召，符合新时代监察改革法治化的基本要求。中央纪委国家监委多次强调要以法治思维和法治方式取得反腐败斗争胜利，在全面推进依法治国原则的指导下监察工作的开展也要以法律基本规定为根本，监察机关工作人员在办案过程中不可避免地涉及对违法犯罪行为性质的认定，甚至在监察机关移送案卷审查起诉的过程中也要提出相关意见，若监察官不掌握基本的法律规定与方法则易导致法定程序上存在瑕疵，否定说的观点过于强调监察机关的政治属性，实际上监察机关既要讲政治更要讲法治。其次，有利于保障基本人权。监察机关综合了多种实权，能够在调查过程中查封、扣押、冻结当事人的财产或者采取留置手段限制被调查者的人身自由，要求监察官具备较高法律素养的目的在于使权力行使维系在法治轨道内，这也是对当事人基本权利的尊重。在实际推行过程中，应当适用“老人老办法，新人新办法”的原则，实现监察官准入标准的平稳过渡。虽然目前大部分监察工作人员都不具备法律职业资格，但是监察制度初设以来经过长期的实践探索其已经积累一定专业知识，并且考虑到执业人员随着年龄增长学习能力降低的现实情况，不宜再要求其通过法律职业资格考试，对此更为妥当的处理方式是通过组织相关理论与业务培训、任职交流等渠道提高专业知识水平。对于新进人员而言，则应当将通过法律职业资格考试作为基础任职标准之一加以贯彻落实，同时由于监察工作内容的广泛性与复杂性，具备其他专业领域的知识也更有利于开展工作，因此可针对性地从相关行业遴选人才，适当放低对法律知识的要求。打铁还需自身硬，我国 监察官法 的重要立法目的在于打造高素质、专业化的监察官队伍16。宋代科举制度下监察御史候选人的品德、学识和经历是判断其能力的三个重要指标，虽然宋朝的经济基础与社会性质较之现代存在本质差异，但从权能的顶层设计、定位及其运行机制来看，我国监察制度与封建社会的御史监察制度之间存在一定相似度17，因此，针对前述 监察官法立法过程中体现的政治能力、专业能力和实践能力不匹配的问题须相应地采取改进措施，对监察官综合素质的要求可借鉴宋代选任御史的基本思路。具体而言，可从以下几个方面入手：首先，把-69六盘水师范学院学报好政治准入关，细化政治考察内容。在正式招录候选监察官之前监察机关主管部门应综合考察其既往表现，通过实地走访调查确定其是否具有坚定的政治信仰，向之前学习、工作部门函询在党组织活动中的具体表现。在政治能力方面，考察其观察、处理政治问题的思路和方法，是否具备足够的政治定力与执行力。其次，提高职业准入门槛。当下我国监察机关的选人用人模式汲取了宋代监察官员考选制度的精华，对监察官的选任条件进行了一定限制。监察法 中虽然并未明确要求监察官具备公务员身份，但是从其人员构成来看，监察机关主要由各级监察委员会中的监察人员、国有企业中的派驻人员等担任，这些人员都需要具备公务员身份，目前国家统一公务员考试是遴选监察官的主要方式，但是统一的考试制度并未针对法律素养与职业技能提出更高要求，存在专业化不强的问题。因此，可以在选任标准中增加通过法律职业资格考试或者具备其他专业技能证书的要求以提高准入门槛，以适应监察工作需求。最后，注重实践择优的遴选导向。宋代统治者不仅对监察官的基层工作经历有所要求，还在选任过程中将实践经验作为重要考虑因素，重视从地方县级丞、尉、主簿等基层官吏中选拔政绩优越、通晓政务的官员担任监察御史。有鉴于此，在现行制度框架下可以探索由上级监察机关从县、市一级监察机关择优晋升的渠道，在程序上依据公务员法 第45条和46条关于调任的规定执行，加快优秀人才的流动。3.2合理界定监察官的主体属性在新的时代坐标下，检察机关职务犯罪侦查权转隶于监察机关行使，然而这并不会改变检察权的基本性质，在办案过程中必须厘清监察机关与检察机关的权力范围，实现法治社会的稳定运转。从法律定位上来看，检察机关法律监督的本质属性没有变，保障人民权利、约束公权力是其基本职能18。检察机关的侦查权只有在“对诉讼活动实行法律监督”的过程中才能发挥实效，是对法律适用、执行和遵守情况的全过程监督，回归了“司法性”的特质，监察机关对职务违法和职务犯罪的调查权则更多地体现在提起公诉前专门核实监察对象违反行政纪律的行为上。易言之，在权力的作用时点上二者之间存在体系互补的关系。从监督对象来看，检察机关行使侦查权的对象必须是“司法机关工作人员”，虽然这一概念仍属于“行使公权力的公职人员”的范围内，但是中央纪委印发的 国家监察委员会管辖规定（试行）中并未将非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正犯罪的侦查权赋予监察机关，实践中可根据上述方面的差异划定权力边界。更重要的是，检察机关侦查权与监察机关调查权的协调不应“一刀切”地适用“监察优先原则”，而应当根据职能的不同建立案件管辖的前置协调沟通机制，以此提高办理刑事案件的效率19。此外，监察官涉嫌犯罪时刑事责任的认定应严格遵循罪刑法定原则的要求，不得将其特殊身份作为升格法定刑处罚的依据。宋代对于六察制度制定了保密法，御史在监察过程中须严格保守秘密，如果泄露了相关信息则依法要被“杖一百”。宋刑统 还规定了六种情节严重的赃罪，其中半数罪名都规定了死刑。以现代视角来看，宋代对监察御史设置的法律责任过于严苛，监察官在沉重的工作与思想负担下反而不利于提高监察效率，并且刑事责任标准由统治者一人决断，具有较强的恣意性，这与当今所提倡的法治精神是格格不入的。我国监察官刑事责任认定的争议源于并未合理界定其主体属性，监察法实施条例 第266条“突出政治机关特色”的规定鲜明地体现了监察官的政治属性。实际上，将监察官界定为准司法工作人员的思路更为妥当。正如学者所言，监察机关的调查权作为求刑权，与立案侦查权一样实质承担了职务犯罪刑事诉讼的权能，并且从体系解释出发，监察权具备原检察机关职务犯罪-70杨文涵 余绪鹏：宋代御史监察制度的运行机制与现代借鉴侦查职权的全部内容，因此监察官具有准司法工作人员的属性20。我国 刑法 第94条规定的司法工作人员指的是“有侦查、检察、审判、监管职责的工作人员”，由于监察官的本质任务就是监督、管理所有行使公权力的人员，但在性质上又独立于检察官、法官，因此通过实质解释将之视为准司法工作人员符合法律文本表述与立法精神。在此基础上，监察官的失范行为构成犯罪的，可以适用刑法特殊身份类罪名。如监察官违反 监察官法第52条瞒报重大案情或者不正确履职的，构成徇私枉法罪；采用威胁等暴力手段获取证言的，构成暴力取证罪等，以此构建有效的法律问责机制。3.3以多元渠道推进监察权的结构性平衡权力运行的关键在于监督，拓宽多元化的监督渠道也是完善监察体系的关键措施。宋朝形成了多层次的监督网络，监察御史不仅要受到皇帝、御史台长官的上级监督，还要受到尚书省、谏院等其他行政系统官员的外部监督，上下相维、内外制衡，不同性质的监督很大程度上避免了监察御史滥用权力。有鉴于此，对监察官的监督应坚持同体监督和异体监督并举，实现对事监督的全流程、对人监察的全覆盖。一方面，在内部监督上可以考虑由实践经验丰富的律师、学者与干部组成人大监司委派驻小组，共同监督监察官的日常工作，提高监督效果21。与此同时，由于内部监督具有常态化、专门性的优势，宜将监察机关内部的监督部门与调查部门分而设之，由监督部门专职负责本机构的人员纪律检查工作，形成相互制约的自我监督机制。坚持监察权设权与控权同步，赋予监察机关内部监督机构高度的独立性和权威性22。另一方面，应充分发挥异体监督的实际功能。首先，在组织监督方面，要坚持党的领导和党管干部的原则，落实以巡视、党内谈话、执纪审查为主的监督方式，在重大事务决策问题上要按照规定向上级请示，建立有效的党纪处分条例。其次，应当采取“以权力制约权力”的整体束权方案。宋朝制定了专门的监司互察法防止监察官以权谋私，其中规定：“发运监司互相觉察，其经按抚、发运监司属官，听遂互行按举。”当下，司法监督是实现权力结果平衡的关键所在。对于法院等审判机关而言，监督的关键不在于约束监察机关，而主要在于审判机关自身如何排除调查活动的过度影响23。因此，应贯彻落实审判中心主义原则，由法院积极核查监察机关移送材料的完整性和真实性，以此督促监察机关依法依规办事。对于检察机关而言，监察机关行使调查权的过程中同样要发挥法律监督职能，以检察监督构建再监督机制。具体而言，在案件调查阶段，检察机关要对证据的来源进行核实，排除监察机关非法取得的证据并追究其刑事责任；在审查起诉阶段，检察机关应审查监察机关移送案件的定性是否准确，决定是否退回补充侦查，还要查明调查过程是否合法，必要时可自行补充侦查24。监察官既要接受司法机关、行政机关的监督，使监察权的行使限定在法定范围内，同时又要保持监察机关的相对独立性，防止受到其他因素的不当影响。宋代御史监察制度的独立性已经初显端倪，在机构设置上，御史台作为中央监察机构独立于其他行政机关；在工作内容上，御史享有独立言事之权，无需向御史台长官汇报，也不受宰相的干预。据此，在监察体制改革中我国监察机关的独立性也应当蕴含两层要义：其一是主体独立，监察机关不应隶属于行政机关或司法机关，而应具有独立的宪法地位；其二，监察权应参考审判权、行政权等权力成为一项独立的国家权力25。监察官必须按照法定程序独立履行监察职能，不受其他行政机关、组织和个人的不当干涉，只要监察官 庆元条法事类 职制令：“诸官司无按察官而有违法及不公事者，发运监司按察奏，发运监司互相察觉;其经略、按抚、发运监司属官，听逐互行按举。诸所部官有犯，监司、郡守依法按治，不得倚阁俸给，仍许诸司互察。”-71六盘水师范学院学报的决定是基于法律明文规定、经由正当程序作出的，被监察者与其他机关就应当予以遵守，相互配合。同时，监察机关也要对权力的行使过程与最终结果承担全部责任，做到合法性、独立性和排除干涉性的统一26。4结束语“中华优秀传统文化是立德树人的力量源泉，包含着丰富的智慧”27，宋代御史监察制度促进了社会的平稳快速发展，对现代监察制度的改革具有一定参考意义，为法治国家的构建提供了重要的本土文明资源。国家监察体制改革是全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的需要，推行改革的过程中要注重吸纳宋制中的优良传统，如设立互察制度构建权力制约与监督机制，在选任监察官的过程中强化对个人才能、组织忠诚度和基层工作经验的考察，同时也要汲取历史经验教训，保证监察机构独立行使监察权，加强监察机关与行政机关、司法机关之间的良性配合，形成监察合力。在纪委监委合署办公的背景下，党规与国法的衔接仍然是全面推进依法治国、依规治党的重要议题与必然趋势28。监察体制的法治化建构仍应当注重“纪法衔接”，推动 监察法 与刑法 刑事诉讼法 等法律之间的体系性协调，不断调适改革与法治的关系，如此方能提高监察实效，实现监察能力与监察体系的现代化。5参考文献1杨晋.宋元时期赘婿财产继承权的流变 J.六盘水师范学院学报,2022,34（5）:80-88.2明辉.“御史监察”的历史构造与运转实效 J.法学研究,2020（4）:186-208.3曾哲.中国监察制度史稿 M.北京:光明日报出版社,2019:134.4张本顺.宋代国家治理中的监察机制 J.兰台世界,2022（12）:156-158.5贾玉英.略论宋代御史六察制度:兼与刁忠民同志商榷 J.史学月刊,2002（12）:17-23.6张晋藩.中国古代的治国之要:监察机构体系与监察法 J.中共中央党校学报,2018（5）:108-121.7何勇强.宋朝监察制度的特点 J.中国党政干部论坛,2017（2）:33-36.8张晋藩.中国古代监察法制史 M.江苏:江苏人民出版社,2017:273.9于熠,吕晓鼎.风宪之选:宋代科举制下监察官选任述略 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Mechanism and Modern Reflections of the Censor SupervisionThe Operation Mechanism and Modern Reflections of the Censor SupervisionSystem in Song DynastySystem in Song DynastyYang Wenhan,Yu Xupeng（1.Criminal Justice School,Zhongnan University of Economics and Law,Wuhan 430073,China;2.School of Marxism,Shanghai Institute of Technology,Shanghai 201418,China）AbstractAbstract：The censor supervision system in the Song Dynasty has the characteristics of systematization and legalization.The investigating censor system and the mutual inspection system are important components.The investigating censor system expandedthe supervisory power and scope of the censor,optimized the division of responsibilities.The mutual inspection system supervisedthe supervisory power through other state agencies to achieve balances between powers.The Song Dynasty also formed a reasonable official selection system to expand talent pool.In the process of promoting the reform