共同富裕背景下农村公交“成本规制+全过程绩效管理”的探讨.pdf

76July 2023/广东经济学术ACADEMIC引言面对农村公交公益性定位和企业市场化经营的双重属性，全国高质量发展建设共同富裕先行示范区浙江省 JS 县积极探索构建“政府可负担、百姓得实惠、企业有活力、社会保稳定”的政府购买公交服务新机制。本文对此进行了调查研究，重点分析政府购买公交服务的成本规制、绩效考核管理、以及存在的问题，并提出了进一步运用大数据来提高成本规制质量、强化全过程预算绩效管理的“成本规制+全过程绩效管理”新机制的相关建议1,2。一、农村公交发展现状截至 2022 年底，我国农村人口总数约 5 亿人，分布在全国约 2856 个“县”，4.16 万个“乡镇”，66.22 万个“村”。城乡公交对农村农民是一项重大民生工程、民心工程、德政工程，尤其是对农村的老人、儿童、残疾人、乡村低收入家庭等群体。JS 县是浙江 26 个山区加快发展县之一，经济相对较弱，有 19 个乡镇（街道）310 行政村（社区），常住人口约 50 万人，在推进城乡公交的一体化和基本公共服务均等化工作时，农村公交面也一度临着运营的财务难以可持续，政府、企业、老百姓的利益关系难以平衡等现实困境。（一）农村需求特征带来公交运营的财务难以可持续2018 年 10 月以前，JS 县公交线路按乡镇划片区，分别由 4 家民营股份制企业经营，农村人口居住相对分散，群众出行相对需求少、时间不确定性、运价低，随着农民收入的提高，交通条件的改善，农村私人小汽车、电瓶车大量增加，许多公交线路陷入“开的越多，亏的越多，停开又不准，只能减少班次，但班次越少人更少”的恶性循环，经营上存在较大困难。政府、企业、群众的利益关系难以平衡，一方面老百姓日常出行有需求，要确保公交低票价，另一方面公交企业难以为继，不断呼吁政府提高运价和财政补贴。政府相关部门觉得农村公交虽有公益性，但也是一个可让民营企业充分市场化竞争的行业，财政补贴是一个无底洞。政府、企业、群众的焦灼利益关系，已不利于农村公交的健康发展，又会引发其他社会问题，比如“黑车”、农用车载客、交通事故、服务质量低投诉多等现象3。（二）政府购买服务让农村公交走出了困境JS 县为改变“纯民营、低公益”、“纯国有、低效益”的老路子，2018 年 10 月实行国资控股的公交国有民营混合制改革，公交公司有从业人员403 余人，营运车辆 301 辆，营运线路 110 条，线路总长 2885 公里。2019 年开始采用政府购买服务的成本规制，2022 年 8 月老年人、残疾人等特殊群体乘车优待政策实行城乡全覆盖，同时又推行了城乡公交统一票价 2 元/人次的“2 元一票制”，票价降幅最高达 77.8%，从而彻底消除了城乡二元结构。20192022 年成本规制财政补贴分共同富裕背景下农村公交“成本规制+全过程绩效管理”的探讨徐梁欣(景德镇陶瓷大学 江西景德镇 333000）【内容摘要】本文以全国高质量发展建设共同富裕先行示范区浙江省 JS 县为例子，针对农村公交公益性和企业市场化经营的双重属性，重点分析当前政府购买公交服务成本规制、绩效考核管理存在的问题，提出了要进一步建立完善“成本规制+全过程绩效管理”新机制，激发公交企业提高内生动力和发展活力，以实现企业运营财务可持续、服务质量大提升、财政保障减压力，为各地实践提供参考。【关键词】农村公交；成本规制；绩效管理 作者简介 徐梁欣（1999-），女，汉，浙江衢州人，景德镇陶瓷大学硕士研究生，主要研究方向：财务会计，陶瓷经济等。/July 202377广东经济别是 3610.51 万元、3501.61 万元、4169.56 万元、4650.91 万元。四年来经绩效管理考核，经济和社会成效明显，实现了降本增效、惠民便民，每年第三方测评群众满意度达到 96%以上。二、农村公交的成本规制和绩效考核管理（一）农村公交成本规制农村公交成本规制是指政府通过建立成本标准，合理界定公交企业成本范围，测算、审核和评价公交企业成本费用和经营状况，并核定财政补贴的管理过程。公交成本规制总价格=核定运营总里程 每公里成本规制价格4。1.农村公交成本规制的必要性。理清公交企业政策性亏损和经营性亏损的边界，科学合理的成本约束机制和成本补偿机制，促进公交企业提升营运效率和服务质量，平衡公交企业市场化运营与公交服务公益性，兼顾财政的承受能力和公交企业的可持续发展，使政策性亏损财政补贴有据可依，提升财政资金的利用效率。2.如何制定农村公交成本规制。首先明确成本规制中的公交运营成本构成，即营运成本、期间费用、税金及附加三部分5。其次明确规制成本调整的影响因素，主要是资本成本、工资增长比例、油价波动、新能源车更新产生的（用油量和修理费减少、充电费增加等）、防疫费用、线路调整对行驶里程增减等等对规制成本的影响。三是明确公交规制成本确定程序。由 JS 县财政局委托第三方中介机构审计后，会同交通运输局、公交公司等部门单位，结合上年实际数和合理变化趋势确定。（二）农村公交的绩效管理农村公交的绩效管理是指对公交服务质量、安全和运营管理等绩效考核合格的公交企业，结合成本规制，在政策允许和财政能承受的基础上，对公交经营者予以激励或约束。1.如何制定农村公交绩效管理考核办法。JS县财政和交通部门将成本规制与绩效考核有机结合，建立健全绩效考核管理办法，防止出现“大锅饭”和“等靠要”现象。公交绩效考核评价方法选用的标准和依据主要是浙江省财政支出绩效评价实施办法和城乡公交一体化项目要素，具体分为“业务指标”与“财务指标”两大权重指标体系，同时又进一步分化二、三级细化考核指标。2.绩效考核旨在提升公交企业降本增效积极性。绩效考核是通过建立营收考核、奖罚及监管机制，一方面激发公交企业通过内部加强管理，专注于安全、运营和服务，又全面预算控制，确保实际发生的成本控制在规制成本之内。同时向外拓展业务，培育新的企业创收点。JS 县由市财政每年安排绩效考核奖补资金 170 万元，将公交运营总规制成本减去包干基数后的差额部分，作为本年度政府购买公交服务的总支出，同时对本年度实际营收低于包干基数的，不足部分由市财政承担 60%，公交公司承担 40%；本年度实际营收高于包干基数的，超收部分由市财政得 30%，公交公司得 70%，以调动企业减本增效的积极性，解决企业生存和激发活力问题，实现公交公益性和企业逐利性相结合。三、当前农村公交成本规制和绩效管理面临的现实问题成本规制和绩效管理虽在农村公交进行了一些探索和实践，但全国农村各地情况千差万别，结合JS 县实际运营，目前仍存在一定的问题和困难。（一）成本规制标准值制定存在较多局限性 目前农村公交的成本构成和成本分类还没有明确国家和省级的行业规范，各地的实际情况很不同，成本规制口径也难统一，缺乏同行业大数据支撑，一般参考以往年度的企业数据，成本规制的标准值难以做到很标准规范。（二）企业信息化管理水平不能满足成本规制对数据高质量的需求农村公交企业受财力、人才限制，智慧公交系统建设总体较慢，有的仅停留在监控调度、移动支付。公交基础数据统计基本靠人工，不仅进度滞后，且效率和数据真实性较差，财务管理上存在业财融合度低，缺乏共享性和高效性，从而导致财务和经营管理的数据交流不通畅，不利于成本动态管理，单车成本核算细化难，也影响成本规制的精准。（三）单纯成本规制的“输血型”不利于财政绩效充分提升由于难以掌握真实的数据，同时成本规制应用受班线布局、配套设施不完善限制，比如道路建设维修需调整线路，加油加气站、充电桩建设是否设78July 2023/广东经济学术ACADEMIC置合理等，对公交运营成本都有较大的影响。在补贴金额和标准上容易与企业产生分歧，而且企业“等靠要”思想严重，难以提升企业增收节支积极性。（四）政府绩效考核机制对公交企业提升“造血”功能的内生动力还不强政府购买服务更多关注的是政策性亏损资金补贴能确保公交基本运行。由于 JS 公交是以国有为主体的混合所有制企业，投资人特别是混合制原民营公交参股企业关心的年合理回报，其资本收益率也相对稳定，一般不具体参与企业的生产经营活动。企业管理层外聘，实行基本年薪绩效年薪，其他员工根据不同岗位类别实行相应的岗位工资和绩效考核奖励，总体上对新业务拓展，确保公交资产保值增值，激发员工提升管理绩效内生动力还不够。四、对农村公交成本规制和绩效管理的建议要正确认识农村公交公益性与经营性的双重属性，厘清成本规制中政府和企业责任边界，明确财政支出责任，建设“智慧公交”，建立完善科学合理的农村公交“成本规制+全过程绩效管理”考核评价机制，既要财政“输血”，更要培育公交企业的“造血”功能，具体建议如下：（一）进一步从法治层面强化农村公交的公益性定位，坚持公交企业的市场经营主体责任在共同富裕背景下，体现社会公平和正义，法律法规顶层设计上，要进一步明确政府应承担的农村公交财政支出责任，确保财政保障到位。按照政府主导而不包办，充分考虑财政资金压力，公交企业必须改变财政“兜底”思维，加强企业管理和承担非政策性的运营成本。（二）建设“智慧公交”，科学合理制定成本规制加快建设公交信息化系统，规范和提升公交企业会计信息质量，尤其是会计要素全面性与完整性，引入大数据分析手段，委托专业中介机构，提升财务收支分析能力，科学编制预算，制定与零基预算相匹配的成本规制方案，科学合理制定成本规制。建立科技化客流调查与大数据分析机制，推广公交移动支付，一方面科学合理配置公交线路和营运班次，减少空驶里程，减少人工费用，降低营运成本，提升公交营运效率。另一方面及时全面掌握各条班线和每辆公交车的实载率、营运收入、营运成本等数据，为科学合理制定成本规制提供技术支撑。（三）建立并强化全过程预算绩效管理机制，激发公交企业提高内生动力和发展活力政府部门要结合成本规制完善服务质量、运营管理和资金监管等绩效考核评价体系，引入第三方机构开展绩效运行监控和绩效评估论证，使预算绩效管理真正发挥实效。同时打破政策资金固化格局，建立公交企业运营成效与成本规制的政策性补贴相挂钩的激励约束机制，激励企业增收节支。开展全过程绩效管理，用成本规制引导和倒逼企业提升管理水平。公交公司应聚焦主业，提高服务质量，安全行车，增强公交出行吸引力。五、结语在共同富裕的大背景下，农村公交不仅是民生，也关系乡村振兴战略和广大农民群众全面奔小康。虽近年来，各地政府都积极给予了一定政策和财政的支持，但建立完善科学合理的农村公交“成本规制+全过程绩效管理”考核评价机制，这是构建农村公交“政府可负担、百姓得实惠、企业有活力、社会保稳定”可持续发展的需要，也是新时代需要不断探索的重要课题，本文对此进行了分析和建议，旨在使农村公交不仅要开得了，还要开得好，把民心实事办好办实。参考文献1 刘川.“乡村振兴背景下农村客运的价值认知和治理建议”.面向高质量发展的空间治理2021 中国城市规划年会论文集（06 城市交通规划）.Ed.中国城市规划学会.中国建筑工业出版社,2021,105-111.2 黄可纯,朱烟雨,吴君民.考虑满意度的公交财政补贴绩效评价以苏南某市为例 J.商业会计,2017(01):80-83.3 赵南哲,李峰,王逢宝,杜元正.政府购买城市公交服务政策比较分析 J.综合运输,2020,42(10):18-21.4 周华庆,等.县域城乡公交一体化背景下道路客运经营权的调整与管理以山东省金乡县为例 J.现代城市研究,2016(03):13-18.5 郝丽娜.城市公交成本规制探讨 J.中国市场.2018（31）:33-34.（编辑/王婷）