宏观审慎管理视角下的地方政府债务风险——以福建省为例.pdf

福建FUJIANFINANCE金融财经观察宏观审慎管理视角下的地方政府债务风险以福建省为例黄灿云1 林雯茹?(1.中国人民银行泉州市中心支行，福建泉州3 6 2 0 0 0;2.中国人民银行惠安县支行，福建惠安3 6 2 1 0 0)摘要：从宏观审慎管理角度看，政府债务风险具有鲜明的传染性和顺周期特征。金融市场的“城投信仰”“隐性担保”“刚性兑付”等现象均是政府债务风险的表现，也是需要通过宏观审慎管理工具解决的问题。基于此，文章梳理地方政府债务风险的基本内涵和我国政府债务发展情况，分析政府债务风险对金融体系的传导机制和地方政府债务风险的定量判断指标；以福建省为例定量评估地方政府债务风险水平，并从宏观审慎管理视角提出防范地方政府债务风险的政策建议。关键词：宏观审慎管理；地方政府债务；传染性风险；顺周期风险；金融安全中图分类号：F812.2文献标识码：A文章编号：1 0 0 2-2 7 40(2 0 2 3)0 7-0 0 3 0-0 7一、政府债务风险的定义及我国政府债务发展情况（一）政府债务风险的定义。政府债务风险是一种财政风险，指政府所负担的债务超出其财政承受能力以致对经济社会发展带来负面影响。我国政府债务分为中央政府债务和地方政府债务，其中，地方政府债务按表现形式可分为显性债务和隐性债务，前者是指纳入地方限额管理和预算管理的一般债和专项债，后者是指地方政府、国有企事业单位和直属机构等在法定政府限额以外直接举借、承诺以财政资金偿还或违法提供担保等方式举借的债务。（二）我国政府债务总体发展情况。新预算法基本确立了政府债务治理原则，一方面赋予地方政府债券发行权限，规范其举债行为；另一方面剥离平台公司的政府融资职能，对地方政府借道平台公司举债的监管政策趋严。在此背景下，地方政府显性债务快速增长，杠杆率走势与政府部门保持基本一致。然而，地方政府违规举债问题仍屡禁不止，主要表现为通过城投融资平台发行债券、从事非标借款、申请银行贷款等进行融资，造成地方政府隐性债务扩张，并加剧财政金融风险隐患。二、政府债务风险对金融体系的传导机制（一）政府债务对金融体系的风险传染渠道1.资本市场。一国政府债务违约将导致政府信用评级下降，引发证券市场的资产抛售行为。欧债主权债务危机期间，欧洲资本市场收稿日期：2 0 2 3-0 5-0 4作者简介：黄灿云，现供职于中国人民银行泉州市中心支行。林雯茹，现供职于中国人民银行惠安县支行。参见2 0 1 8 年8 月印发的中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见。30福建金融2023年第0 7 期FUJIAN FINANCECE福建财经观察金融投资预期下降，大量投资者撤资，引起欧洲各国股指全线下跌，并在金融全球化作用下向主要国际金融市场蔓延。近年来，随着境内融资渠道收紧，我国部分地方城投公司开始寻求海外直接融资，政府债务风险跨境、跨市场传染的途径变得更为直接。2.银行业。由于银行业机构是我国政府债券的主要持有者和地方政府违规举债的主要资金提供方，政府债务风险极易通过信贷业务、债权关系传导至银行业，引发系统性金融风险。欧债危机爆发后，国际信用评级机构纷纷下调欧洲部分国家的主权信用评级，直接导致欧洲银行业资产大幅缩水，银行股也因受投资者信心下降的影响而惨遭抛售。3.利率。受政府债务风险的影响，银行业机构往往减少同业间资金拆借，造成银行间市场流动性紧张、同业拆借利率随即上升，从而抬高社会融资成本。欧债危机爆发初期，欧元区银行纷纷将其存放和拆放同业的资金收回，转存欧央行以保证资产价格稳定，尽管欧央行试图通过长期再融资操作（LTRO）为银行业提供低利率贷款以增加流动性，但大多数LTRO资金又被银行机构回存欧央行，造成欧洲银行间同业拆借利率与隔夜指数掉期利率息差不断扩大。（二）政府债务对金融体系的顺周期风险1.政府债务风险在金融环境与信贷供给方面具有顺周期效应。当金融监管环境宽松、货币政策积极时，融资平台公司获取贷款及发行城投债的难度较低，地方政府通过借新债偿还到期债务，债务规模扩张较快的同时违约风险也相对较低，如为应对国际金融危机冲击，2 0 0 9 年国内整体监管环境相对宽松，当年地方政府债务增速高达6 1.9%。当金融监管政策收紧时，平台公司融资难度加大，而债务陆续到期带来骤升的偿债压力，极易引发债务违约风险，如在隐性债务监管和融资类信托监管“双趋严”背景下，2 0 2 1 年共发生3 1 起城投非标违约事件，涉及42 家城投平台公司，违约金额超40 亿元。此外，当金融风险上升时，金融机构预设政府债券违约风险低于企业债务，倾向于增持地方政府债券，对银行业服务实体经济和房地产业的有效信贷供给产生挤出效应，导致社会总产出下降、土地价格下跌，地方财政收人缩水，从而地方政府债务违约风险上升。2.政府债务风险在资产价格方面具有顺周期效应。分税制改革后，地方政府开始通过出让城市用地使用权来增加财政收入，并借助融资平台公司以土地为抵押品从金融机构举债。随着财政收入的增加和举债规模的扩大，地方财政支出规模相应提升，在拉动地方经济增长的同时又进一步推高土地价格，增加土地相关财政收人和向金融机构举债的额度，由此形成借助“房地产一地方政府一银行”三方资产扩张的经济增长模式。在此背景下，当房地产市场进入下行周期，房企开发投资热度下降，土地价格下跌，将使土地出让收入及房地产业相关税收减少；同时，土地抵押品价值缩水也造成地方政府通过借新债偿还旧债的难度加大。地方政府偿债压力上升，债务违约风险显著增加。三、地方政府债务风险的定量判断指标（一）地方政府债务风险水平的判断指标1.地方经济发展指标。业界通常使用地方GDP占全国GDP的比重、地方GDP增速与全国CDP增速水平的比较以及地方人均GDP与全国人均GDP的比较等指标来衡量地方经济发展水平，以判断地方经济基础能否有力支撑当地政府债务。数据来源于中诚信国际“地方债务通”小程序。福建金融3 12023年第0 7 期福建UJIANFINANCE金融财经观察2.财政收支状况指标。业界通常使用地方公共预算收支总额、收支缺口及地方政府综合财力等指标来评估地方财政总水平，并以财政自给率、税收/一般公共预算收入、国有土地使用权出让收入/政府性基金收入等指标来衡量地方财政收入的可持续性和稳定性，以判断地方财政能否有效保障地方政府偿债。3.政府债务水平指标。国际上普遍使用政府部门杠杆率、债务率和偿债率来衡量一国主权债务水平。其中，杠杆率是指政府债务余额占GDP的比例，主要衡量经济规模对债务的承担能力，1 9 9 1 年1 2 月原欧共体1 2 个成员国在荷兰签署的马斯特里赫特条约对其设置了6 0%的警戒线。债务率是指政府债务余额占综合财力的比例，其主要反映政府的偿债能力，国际警戒线为8 0%1 2 0%，我国警戒线为1 0 0%。偿债率是指债务还本付息额占综合财力的比例，国际警戒线为2 0%。考虑到近年来地方政府多通过发行再融资债券实现债务“借新还旧”，债务付息压力能更直观反映地方政府的偿债压力，因此本文基于上述三类指标增设“税收对债务利息的覆盖倍数”这一指标。（二）政府债务周期性风险的判断指标。根据债务周期的一般定义并将范围界定在政府部门，可得出政府债务周期的基本内涵，即一个国家或地区内政府债务水平周期性变动并引致经济和金融周期性变动的现象，大致分为“早期一泡沫一危机一削减一正常化”五个阶段，而杠杆率常被用作判断指标。根据达里奥（2 0 1 8）的债务周期理论，当债务增速小于收人增速时，债务周期处于早期阶段；当债务增速超过收入增速，且杠杆率年均上升1 0%时，债务周期进人泡沫阶段。而根据Reinhart and Rogoff（2 0 1 0，2 0 1 2）的“5-3 0”经验规则，金融危机爆发前政府部门杠杆率通常会在5 年内上升超3 0 个百分点。四、地方政府债务风险水平测度（以福建省为例)（一）地方政府债务风险评估1.地方经济发展情况。近年来，福建省经济发展态势良好（见图1）。2 0 1 7 2 0 2 1 年全省GDP占全国GDP的份额稳中有升，全省GDP增速总体高于全国平均水平，人均CDP总量常年约为全国人均GDP的1.4倍。2.地方财政收支情况。近五年来，福建省财政收支规模逐年上升，收支缺口相对稳1200008:30%8.10%100000800006000040000200000福建省人均GDP（元/人）福建省GDP增速（%)（右轴）福建省GDP总量占全国GDP总量的比重（右轴）图120172021年福建省及全国GDP相关指标比较数据来源：国家统计局、本文整理9.00%8.00%7.50%8.10%6.90%6.70%9471983758595922017年8.00%7.00%1051066.00%6.00%7182810272270078655342018年5.00%1169394.00%809763.00%2.00%2.20%1.00%0.00%2019年2020年全国人均GDP（元/人）全国GDP增速（%）（右轴）2021年参见第十二届全国人大常委会第十六次会议关于批准国务院关于提请审议批准2 0 1 5 年地方政府债务限额的议案的决议。32福建金融2023年第0 7 期FUJIANFINANCECE福建财经观察金融定，综合财力逐年增强（见表1）。2 0 2 1 年达到8 41 1 亿元，较2 0 2 0 年增长0.9%。一方面，福建省财政收人可持续性较高。近年来全省财政自给率基本维持在6 0%左右，表明福建省财政收人对中央财政转移性收入的依赖度较低，地方财政的“造血”功能较强；另一方面，福建省财政收人也存在不稳定因素，近年来全省国有土地使用权出让收入占政府性基金收人的比重居高不下，2 0 2 1 年该占比高达9 5.5 3%，较全国水平高出约6.5 个百分点，若考虑与土地相关的国有土地收益基金等其他收入，该占比则提升至9 7.3%，对土地相关收入的高依赖性将使得地方财政收人增长易受土地资源因素和前文所述政策环境的制约。3.地方政府债务情况。由表2 可见，20172021年福建省政府债务规模持续扩大。一方面，显性债务余额增长率逐年上升，专项债逐步取代一般债成为福建省政府债务的主要部分；另一方面，隐性债务规模也逐年表1指标名称一般公共预算收入一般公共预算支出收支缺口综合财力财政自给率税收/一般公共预算收入国有土地使用权出让收入/政府性基金收入数据来源：福建省财政厅、本文整理系根据财政部新增地方政府债务限额分配管理暂行办法中“某地区政府财力=某地区一般公共预算财力+某地区政府性基金预算财力”的口径计算。地方财政自给率=地方一般公共预算收入/地方一般公共预算支出。系根据城投有息负债口径进行估算，计算公式为“城投公司剔除并表后的有息负债规模-财政部公布的非政府债券形式存量债务规模”。递增，但同期隐性债务余额与显性债务余额的比值依次为1.5 6 倍、1.5 5 倍、1.5 2 倍、1.5 1 倍和1.3 4倍，隐性债务余额占全国的比重依次为2.88%、2.7 0%、2.6 8%、2.7 8%和2.3 7%，倍数和占比稳中有降表明隐性债务规模有收缩之势。如图2 所示，从显性债务指标看，近年来福建省政府债务风险相对可控。一是债务整体水平适度。2 0 1 7 2 0 2 1 年福建省政府显性债务杠杆率低于2 1%，远未及国际上通用的6 0%警戒线。二是偿债能力逐步减弱但尚在国际安全区内。福建省政府显性债务率近年来逐步增长，已突破我国使用的1 0 0%警戒线，2 0 2 1 年末上升至1 1 9.9 8%，临近8 0%1 2 0%的国际警戒线上限。三是偿债压力适中但逐渐上升。近年来福建省政府显性偿债率虽低于2 0%的国际警戒线，但总体呈“U型”回升，且税收对债务利息的覆盖倍数也呈逐年下降之势。然而，在纳入隐性债务后，福建省政府债务风险水平20172021年福建省财政收支情况单位：亿元2017年2018年2809300746844833-1875-18256164697559.97%62.23%73.07%74.40%92.28%93.64%2019年30535078-2025725060.12%72.36%94.40%2020年30795216-2137833559.03%70.95%95.60%2021年33835211-1828841164.93%72.38%95.53%福建金融3 32023年第0 7 期福建UJIANFINANCE金融财经观察表2债务限额债务余额债务余额增长率一般债务余额占比专项债务余额占比隐性债务余额隐性债务余额占全国的比重数据来源：福建省财政厅、同花顺iFinD金融数据库、长城证券研究院、本文整理300.00%16.22250.00%226.54%200.00%150.00%100.00%50.00%0.00%福建省政府显性杠杆率福建省政府显性债务率福建省政府显性偿债率图220172021年福建省政府主要债务指标变动数据来源：福建省财政厅、同花顺iFinD金融数据库、长城证券研究院、本文整理显著上升。2 0 2 1 年末福建省政府广义杠杆率为48.3 3%，接近6 0%的国际警戒线；广义债务率为2 8 0.49%，远超我国警戒线和国际通行20172021年福建省政府债务情况指标名称2017年0.610.5510%51%49%0.852.88%244.62%251.21%221.62%12.4288.63%86.84%43.39%39.95%16.98%15.66%14.88%5.73%2017年2018年单位：万亿元2018年2019年0.680.780.610.7011%16%48%43%52%57%0.941.072.70%2.68%警戒线，存在一定的偿债280.49%1816141210.12107.98897.03%100.05%41.83%47.69%16.59%18.99%4.51%9.26%2019年2020年福建省政府广义杠杆率一福建省政府广义债务率一福建省政府税收对债务利息的覆盖倍数(右轴)2020年0.960.8319%39%61%1.262.78%风险。（二）福建省政府债务周期性风险判断。以下主要考察福建省政府广义债务与GDP的关系，并以全119.98%648.33%420.67%211:82%02021年线和全国地方政府广义杠杆率；而福建和广东的政府广义杠杆率则稳定在6 0%以内，且明显低于同时期全国地方政府平均水平（见表3)。2021年1.131.0121%35%65%1.352.37%国及人均CDP总量与福建相近的3 个东部沿海省份（江苏、浙江、广东）为参照进行横向和纵向比较，以判断福建省政府债务水平及所处的周期阶段。20172021年四省份及全国地方政府广义杠杆率均呈上升之势。期间，江苏和浙江的政府广义杠杆率始终高于6 0%的国际警戒广义杠杆率=（显性债务+隐性债务）/CDP。广义债务率=（显性债务+隐性债务）/综合财力。公开资料显示，2 0 2 1 年，江苏省、福建省、浙江省和广东省的人均GDP总量分列全国第三至第六位，分别为1 3.7 0 万元/人、1 1.6 9 万元/人、1 1.3 0 万元/人和9.8 3 万元/人。34福建金融2023年第0 7 期FUJIAN FINANCEE福建财经观察金融从政府广义债务增速与GDP增速的关系看，20182021年四省份及全国地方政府广义债务增速均高于GDP增速，表明债务周期均已越过早期阶段（见表4）。由表3 可见，2 0 1 7 2 0 2 1 年福建省政府广义杠杆率累计增长4.9 4个百分点，年均增长2.1 8 个百分点，显然不符合“5-30”经验规则和债务泡沫阶段的判断条件。虽然近年来福建省政府广义杠杆率逐步上升，但债务增长稳健有度，债务周期应处于早期和泡沫之间的扩张阶段，且短期内进入泡沫阶段的可能性较小。另由表3 可见，浙江、广东两省的政府广义杠杆率年均增速均接近1 0%，尤其是近五年内浙江省的政府广义杠杆率累计上升3 9.1 2 个百分点，根据“5-3 0”经验规则，债务风险相对较大。综上，尽管近年来我国在中央政策层面已进入化债周期，但并未扭转地方政府债务的增长趋势。就福建而言，地方政府债务仍处于债务周期的扩张阶段。短期内应着重关注以下风险点：一是显性债务率和广义债务率均已突破国内使用的1 0 0%警戒线，偿债能力可能不足；二是财政收入对土地相关收入具有较高的依赖性，易受房地产市场周期变化的影响。从长期看，则应加大去杠杆政策力度，逐步缓释福建省政府债务风险。五、宏观审慎管理视角下防范地方政府债务风险的政策建议（一）完善隐性债务数据的收集和信息共享。当前，地方政府隐性债务难以准确识别和统计，客观上增加了防范政府债务金融风险的表3指标名称福建省江苏省浙江省广东省全国地方政府数据来源：财政部公开数据、同花顺iFinD金融数据库、长城证券研究院、本文整理表420182021年四省份及全国地方政府广义债务增速与GDP增速的差值比较指标名称2018年福建省2.40%江苏省9.39%浙江省18.21%广东省3.21%全国地方政府9.00%数据来源：财政部公开数据、同花顺iFinD金融数据库、长城证券研究院、本文整理20172021年四省份及全国地方政府广义杠杆率情况2017年2018年43.39%39.95%77.47%82.86%73.54%83.26%21.63%21.82%55.25%57.86%2019年41.83%88.42%92.55%23.66%62.04%2020年47.69%94.48%108.27%28.99%70.01%2019年7.23%7.05%12.90%10.96%9.08%2021年48.33%91.32%112.67%33.06%76.37%2020年14.87%7.65%17.56%23.80%13.74%五年内增长情况年均增长情况4.94%2.18%13.85%3.34%39.12%8.91%11.43%8.86%21.12%6.69%2021年4.67%0.81%9.75%19.62%14.98%福建金融3 52023年第0 7 期福建UJIANFINANCE金融财经观察难度。故一方面，要加强对城投平台非标融资等影子银行业务的统计监测，以更好地识别地方政府隐性债务对金融领域潜在的传染风险；另一方面，要加快推动将地方政府信用纳人社会信用体系，降低地方政府与金融系统之间的信息不对称，帮助金融机构提升风险识别能力，从而提升金融资源支持国有企业做优做强的能力和效率。（二）健全政府债务的系统性金融风险监测机制。要构建有效的金融风险监测指标体系，明确政府债务金融风险监测指标口径，充分掌握地方政府的杠杆率、偿债率和债务率，通过债务/CDP、政府债务债权结构、有息城投债、政府债务离岸发行情况等指标，重点监测债务的周期性风险和传染性风险。同时借助地方金融协调机制，及时与地方政府沟通监测情况，压实地方政府防范金融风险的属地责任。（三）建立中国特色宏观审慎监管工具箱。鉴于当前我国防范政府部门债务金融风险及债务周期风险的监管制度存在空白，应加快开发中国特色宏观审慎管理工具，强化对政府债务的逆周期调控手段，实施差别化监管策略，如可关注银行机构对地方政府的融资活动，使用特定部门资产风险权重等资本管理工具，对政府信贷业务规模较大或比重较高的金融机构适用更加严格的资本管理和资本规划要求，在前期风险识别的基础上增强金融系统防范和抵御政府债务传染性风险的能力。（四）加强对国有资本的监管约束。一要针对国有资本控制下的金融控股公司与地方政府联系紧密，筑牢国有产业资本和国有金融资本之间的“防火墙”，完善关联交易管理、并表管理、资本管理和公司治理，防范金融控股公司不当利用综合经营优势，为地方政府大幅举债和新增隐性债务提供资金便利。二要针对当前各级国有金融资本不同程度地控制或影响我国系统重要性银行运营的实际，加强对系统重要性银行的监管，有效遏制其隐性担保行为和道德风险。（五）加强宏观审慎政策与财政货币政策的统筹与协作。一是继续健全央行“双支柱”监管框架，保持货币政策稳健中性，防止因信贷增长过猛、过快而加剧政府债务金融风险，切实防范“财政赤字化”；善于运用宏观审慎管理工具，遏制政府债务和国有企业债务顺周期大幅扩张。二要加强“双支柱”监管框架与财政政策的统筹，发挥国务院金融委的协调作用，推动财政当局和金融管理部门在地方化债工作、防范政府债务相关传染性风险方面形成政策合力，建立常态化沟通渠道和响应安排。此外，要通过房地产税制改革等引导地方政府降低对土地相关收入的依赖度，提升地方财政收人的稳定性和可持续性，以增强地方政府偿债能力。参考文献：1张新东.欧洲主权债务危机的金融溢出效应研究经济与管理评论,2 0 1 4,6).2何杨，满燕云.地方政府债务融资的风险控制一一基于土地财政视角的分析.财贸经济,2 0 1 2,(5).(责任编辑：王勉）(责任校对：王勉吴超)36福建金融2023年第0 7 期