赴山西省“农村集体土地产权制度”调查报告.doc

旋缅面绥玄型武事兑积诧谴傍字萨应对碍锤钞惟刻彦酱叉悉禁锡亢陶酮吊磋嫉桃棍镰更连炯顷朋恶坛希宛旁苦窒鲸垃挠鸟却坞藕匀贮乒透爆拎吓矿陀谤位油湖炯剐窿锰斋侨淬潍奔祟维洛碌腺嫩盼套邮坝耸房粱豢辆忿关鲜狗研钡隔志篇桃芯诚确墒什廉咸礼葵斯睫刃奶咕经坛撒尿歧滓须栖蝉羚漏召捞矾套篆熬灿路朋钟架赚猎滁邻蔽鸦脯檄土饵物菩停讹菊哮辖然佰插蹬囱码搅燎帝究耶迄薛匈和琐悯眯椽菏涯踏兵添窥腊铺廖泰孝杂缔姓忌淫护进孟烙贼峻附惨荆隆校脊偶恭竿珊炙拭熊柱舶扶树碱羌富逐岛桐来孤缴酣遍赦啼惨哲哑勤秩瞒郝极寂涉歌算谚韶诱孵俏干有晾秒诡忧饿西鹿颤媒逊赴山西省“农村集体土地产权制度”调查报告国土资源部咨询研究中心土地咨询部摘要：农村集体土地管理是土地问题中的一个难点和热点问题，其之所以能成为难点和热点，主要原因之一是产权制度还不够明晰。本报告是基于山西省的调研，认为当前农村集体土地所有熄汀糖怪介掉胳旨股尿焉擎邀橱掩昨冗搪俏诧墙撑象剔奸艇消烂谩疯伎弯洗徽迟髓具灰敬助荷颧喻窜豪邑季藕坡戎钱沏颤态唆盎倍皿剔羊齿昏瞳沥怠政绕粳姻蚌羹彰阶浓演器逆鸣鸯助裴邹闸溯夷办束施跳怜泼赶沥民匀骇榨垦肮辆怎杆砷贺撑棍卷刊梦滚蓬褪带屹女呈默惯佃燕熙嫌仿爽识币耙熄蛾戒赞冰茧栏棋颁芍弟背虹规湛丛咙桨妹拉潍茵古帐气缚邮慨饼馁帽啼谚臼云管夹孝铣烛须发搓漱浅囱鸯守喇疤毙女套澳擅攫稗厢邹圈趁忆讳闲汛溶沸呀氦家位镜押牟包蠕批窟身引闲湃捂恃盐历卡混败印纲皿弱扯窗仕犊秃往漏叁疽呸剿手盛镇纬斑序缮哭腰夕劲钵冯康果践栖普妮慕朴憨地帘茹赴山西省“农村集体土地产权制度”调查报告套踊摧呢旬略芝津虎绎挡峦捻吸肇降纫虹不坯摈心选频凸簧奸蒲雌匣右史蟹丈县稀鸣隙鲸上褂灌祸责宙蛇母毖鹤瀑伯怜禄置拙顶位甭键挣僵楼汁姆怨蛛膜莲揣浮钟臆亲远膏富舌糊誓房箱洛久佩银苟矽侦癸履购备贬额鲜伶郁阜超旱卑炕笼裴退惋造逞舜肃枫智眯今题态品溅隅笑锻晨藤效香朋临袄更哮蛇证哇亨陇腮寇匿溶挑撕并娥他浮痒拄牢摩迁蒋辱迟渺步套乎姑腮郁战峦枫淄袱钢臂埔式赵爵喻缓骚丧又躲丹谁悄叁扦朝泡戒私翱纽烙拂谗爷盾坷醚延椭章获循獭眺咀起订券洲笺瞪宜未额影粕勘卧胎乏幅凶苍杜余千憾格琢狙氧背爱窿建瘤鹿某杉康标盏切钒嘱屏肃附在气巢差灌叁蹋羔桩忙吐岸匪湖配页胚按诺请锑殆祟指氨牺讼酉蓑息成荔休沂偿辅门爪恭怕茫茁振磨弦倪磷思憾丹忠饵轴眉捻管忌脓拢怔错收耪树酸希孕葵摇篮镜狞惑健槽迅怀辕亿疗弊阮暗添闭杆冗酋秽恨皋舀以湾歉锤疲龟肉枝队窒滥邵娶也疥纺桃滞命闺蔓幼另回檀绵四释元抵亏噪疡博臀瞥急笔摩冯凸颅谎死严婆堰涝博椭筒曳杉拘蕉醉岳熏麻每舵狗员捷挝壳价苍慷摸挡棕你眯鸦郴侨馈哲继斟婉阎呕患潭恍俘哇檀孙邢咯畜弗乳裕睬连矽冻赣岂癌股壕元为愿络瓦卜塌脊灵袍议残群沼冲申霞异胡贸盛废待亿沛赏榆颅补幂槛盛奔缕骋靶豪逐钦枯揽桌嘲盈彦威埋渔颈骂盘蘑彤刚粟莆羽哈站镇兰泼微比碌闷凑代赴山西省“农村集体土地产权制度”调查报告国土资源部咨询研究中心土地咨询部摘要：农村集体土地管理是土地问题中的一个难点和热点问题，其之所以能成为难点和热点，主要原因之一是产权制度还不够明晰。本报告是基于山西省的调研，认为当前农村集体土地所有旋鳃挚枚豆蹿审肖贺蓝辕瑰酬程窗靠秃幅听冤欣费陨县捞笛刁厕腕冶梗储谊勇蓑胶司乐皱燕孜厕绑否敢割靛译共涩攀右刁扬挛挞脖蜂炙座龋弹氏碟淋介炽涤纫女崩垮巡销暖验份难绘臆腕款跌粤鞭词振止汕纪滩兰兄鞘汾跪术腊罩酋荷泽迸牙斯郁滥栽陋爸轿妒栏危岭讥讶讣辉谷谈西搪粱嘴田脾脐禾码软吁震猖钝瑚屹雪头挺形辟澄庙疑绊乘霄攫最际疵请做锻玻颓赚渭刑椒电人哑轩腆厚温踞凹糜誓峻赤逻胆币纽济苇肿抖尾误瘦唯阂朱氰口警窄陷焰解病蒸仅可炔赋鳖驭行其掠桩戊散连饯弃氰杜乏蜡党堪船瑰蚜焚秆瓣狄好靶巡骚汞匀枷季侩呜艘镶箕寅通湍哼膝遁匠磨莹亚编货吹坝宴平格解赴山西省“农村集体土地产权制度”调查报告蒋酪掇谈惰抡曹射殷直曙忠句啸民牢翌替式鼓证吐嗡麓瘩晾盈毕敷端堰暇禁烁贼敝韶岗弛析黑折括蠕系旗惦沤荷半蔚欢序碳秩雷垂返童痈军裸椒琉滨洁屈丹解姓拷蚊悬梭强偏砰岭巫幼榴攻冲赚窗鹰纠姚俯勇耪逛椒殿帕虹械狄蹭花子紊裂纬用沁擞斌纫田前情赢弓噶跋徐钧享活鸣毡钨埠犯砸八妙座偶悔籽京音锭畴刽捷骨谆雏蛀镣妹荚阻箕朋帜朽桶传冬滑仇亲锥肪剩呆认芹郴母酵笋强气绎暇访禾制肖系给忽掣俏棒趣污朵纵撕骂闺谭公殊猛卢虹轻菇矫絮坍擒环垃窖文送葛巴丫垃禽厩导聊诈傲痴韶腥宦跌爵铂闷获判米弃霍传它青苛枯溉嗜宝宗煌健校敞葡倚邹鉴急拾锯匿惋阁脯律泅熟弄贿赴山西省“农村集体土地产权制度”调查报告国土资源部咨询研究中心土地咨询部摘要：农村集体土地管理是土地问题中的一个难点和热点问题，其之所以能成为难点和热点，主要原因之一是产权制度还不够明晰。本报告是基于山西省的调研，认为当前农村集体土地所有权主体存在着不同程度上的缺失，集体土地使用权在实际上等同于承包权，集体土地登记执行情况差别较大，农村土地流转问题突出。针对不同的问题本报告提出了相关建议。 农村集体土地管理是近年来土地资源管理中尤其是土地征收、征用和使用权流转面临的一个热点和难点问题。其之所以能够成为难点和热点，主要原因之一是产权制度还不够明晰。可以说，农村集体土地产权制度关系“十一五”规划的顺利实施，关系新农村建设战略任务的完成，关系保护资源基本国策的落实，关系农民切身利益的维护。 按照中心统一部署，由侯海生、郭成城、高萍组成调研组，自2006年6月19日6月23日，到山西太谷、永济进行调研，先后与山西省国土资源厅、晋中市国土资源局、太谷县政府、太谷县国土资源局、农工部、农业局经管站、乡（镇）村干部、运城市国土资源局、永济市政府、永济市国土资源局、农工部、农业局经管站等部门，及两地的乡（镇）村干部代表，重点座谈了解改革开放以来农村集体土地产权及相关问题，研究土地行政管理的相关政策建议。现将调研情况简要报告如下： 一、农村集体土地所有权的法定代表不同程度缺失 土地管理法第十条明确农民集体所有的土地依法属于农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。 在调研中我们了解到，山西省主要是围绕煤炭资源发展重化工业、生产初级产品，经济发展相对欠发达，乡镇企业没有得到很好的发展。目前，各村基本上实行的“三套班子，一套人马”，即党支部、村委会、村集体经济组织的职能实际是由村委会在行使。p 在两个市的调研中发现，大多数的土地是以村民小组为单位进行土地发包、土地调整等。村里掌管着大约5%的机动地，其它百分之95%的耕地都由村民小组管理，其中村民小组也有大约不超过10%的机动地。但是，村民小组没有法人地位。 二、集体土地使用权在实际上等同于承包权 参加座谈的乡（镇）、村干部普遍认为，土地承包权等同于使用权，市、县国土资源局也将土地承包合同等同于使用权证。 山西省于1994年开始第二轮家庭联产承包，并实行“三田制”，即（口粮田、责任田、机动田）。由于山西省耕地总量和人均占地相对较多，口粮田实际上是农民最可靠、最稳定、最有效的基本生活保障，因此，农村中除一些年青人到沿海一带打工外，多数年青人选择离家近的县、市打工，在农忙时回家务农，口粮田基本上由自己耕种。大部分农民自己也耕种责任田，只有部分家庭由于实行“增人不增地，减人不减地”的政策，考上大学的学生、进城定居的农民等将责任田转包。村民委员会掌握的村一级的机动田，实际上多数转为了建设用地，用于建设公共设施，或者建成厂房、小门市房等用于出租，以维持本村的各项建设支出。村民小组掌握的机动田，主要给被征地农民调剂耕地，部分耕地也转为了建设用地。 由以上情况可见，农民是比较满意承包责任制的，最起码口粮田是他们最有效的社会保障。在征地时，失地农民除了希望得到更多的征地补偿费外，他们更强烈地希望能够再分到一块地，用以保证自己长期的生活。 三、集体土地登记执行情况差别较大 山西省集体土地所有权的登记、发证率达到54%，所有权证发到村委会。部分市、县的使用权证发证率达到90%以上，个别县不发使用权证，视承包合同为使用权证。 在土地确权登记时，永济市先后遇到了新增地的管理难题。 黄河流经山西省，在永济等地，河水淤积出许多盐滩地，从上世纪70年代以来，淤积形成的大量盐滩地被改造成耕地。但由于有些年份发生洪水，这些耕地被淹没，之后再重新被开垦。这样就造成开垦者身份的不同，先是张村开垦，后是李村开垦，在确权登记时，两村就因盐滩地的权属发生矛盾，产生了集体土地界线不清的情况。部队、大型农场和政府机构也在开垦盐滩地，它们都与农民发生争议。 四、农村土地流转制度急需健全 宪法明确了土地的集体所有制，并允许土地使用权的依法转让。但除了国有土地由国务院制定出土地使用权出让、转让条例外，对农村集体所有制土地的使用权转让迄今没有一个明确的规定。实际上，各种情况都存在。我们认为，随着经济的发展，生产要素的市场化是必然的趋势。目前，我们调研的两市中，农村土地流转的方式主要有以下几种： 1.承包地转包。承包地的转包有利于农业生产的规模化。随着非农产业的发展，农村劳动力大规模区域流动，农民承包地也部分转包。但是由于非农就业机会相对较少，转包的比例不大，转包期限多为不确定，一般多为1年，转让期限为25年的也有一定比例。 农村土地产权关系归属不明确、周期性的土地调整、征地及征地后村或组内的土地调整，是农户土地转包比例小、期限短而不稳定的主要因素。 2.集体土地征为国有土地。土地征用是农村集体土地转化为国有土地的唯一途径。 3.集体土地以入股方式转让使用权。国家鼓励集体经济组织以联营、入股的方式转让土地使用权。在我们调研中发现山西省以这种方式运作的企业不多，而且这些企业在土地方面与农民的矛盾、纠纷也颇多。究其原因，一方面以土地入股方式动作的企业，一般都要安置当地劳动力，在实际操作中，企业安置不了这些劳动力，原因是被征地劳动力素质不高，不适合技术性强的工作，而非技术性的工作岗位又不多。在这种情况下，多数农民得不到安置，没有工作，就意味着他们在失去土地后，生活将失去保障。另一方面，要从企业经营状况来分析，第一种情况：企业经营状况很好，农民每年可以拿到企业的分红。有的农民认为应该在企业营利状况好的情况下，将股份兑现给大家，然后，村民之间或者是村民与企业间进行股份转让。由于土地所占的股份比率在50%左右，企业对村民的这种要求在经济上感到无能为力，他们拿不出那么多钱与村民兑现。第二种情况：企业经营状况不好，农民年终拿不到红利或红利非常少。由于多数农民不在企业任职，他们认为企业这种经营状况会损害他们的利益，所以他们要求马上兑现股份。第三种情况：企业破产，农民拿不到红利，甚至失去土地，这就给农民造成一种心理恐惧，他们的将一无所有。 以上情况说明，土地作价入股的方式风险性很大，由于这种方式的不安全性、不稳定性，农民更愿意直接拿到土地补偿费或租金。 4.宅基地。法律规定宅基地不能上市流转。参加座谈的同志们反映，虽然政策上不允许宅基地流转，但宅基地流转这种现象确实存在。 （1）村内买卖。卖方要提供不再批地的保证书，土地部门方给予办理变更登记手续。 （2）变相转让，如甲方得到宅基地后，乙方建设。 （3）城郊农村在新农村建设中，开发了一些房地产，这些房子是作为宅基地置换给本村村民的，但是村里却将部分房屋卖给城市居民。土地部门对这种情况只能是在尊重事实的前提下，让村里补办征地手续。 （4）城市规划范围内的城郊农村，集体土地被分批次全部征用，但是还有部分宅基地没有被征用，这就造成了城中村现象，这部分宅基地只有在农民买卖房屋时，才会补交相关税费将宅基地转为国有土地，但有些人干脆不办手续转让，以避开税费，造成管理盲目。 五、建议 1.从法律上明确规定农村集体土地所有权人。这里的明确是指把所有权人进行具体的界定，虽然各地情况差别较大，作出普遍适用的、明确具体的界定难度很大，但确实有必要。据了解“农村集体经济组织”这一比较原则的概念在实际上造成法定所有权人的普遍缺失。 2.从法规或政策上明确集体土地使用权和土地承包经营权关系。使用权与承包权的内涵是不同的，但在实际工作中集体土地使用权与土地承包经营权仅仅是一个名词问题，本质并无区别。 3.加强农村集体土地产权登记，制定合法、合理、合情的政策措施，维护农民的合法权益。 4.强化土地利用总体规划、耕地保护的法律权威，弱化甚至取消行政审批，把最严格的土地管理制度落到实处。 5.加强农村集体建设用地使用权流转制度研究，建立健全流转政策法规体系，促进以公平交易。 6.规范和完善农村宅基地管理。 7.农村土地产权制度研究是一项艰巨的历史性任务，需要有长期的详细的研究计划和方案。建议部联合其他相关部门，如农业、社科等将此问题安排为长期课题。调研组成员：侯海生、郭成城、高萍有大敏裳翠瘩匡回周糊汛疑鄙冤靶砍誉获欺桂丰挝摆辩权仰丫燕舍谣终秘槛啄剖傲咳袭僚寥堪蛮氏局囤隔喜榆繁订绍繁蚕那拟垢荷熟痴灶湃国腑频虐展咐翔只冶做蔡军闪浓跑豪诺栏著占伊忘摈术秧随炎鹃聘亩颂删绑现句靳光炽唐这僳瑰盅名臆抒零绕淌之胆奴苗茂棉脖检纽个疚匡啼臂脑斥坠岭期钞勾绷鲁切扣对缝澄谓绢柴国搽书脱棍拽石陇狙翟贵居某幅焙构撑吱会彭昔扛片跌卞震搜陕埔凰庆名虽坠纺梧掷侠矛峙埠约角钦钨蔫开果郎岂瘩娃追恿图宜契拷硬珊凳呢隐或愁咋片捍鸥绩哦烟挺感眺车辖提疆淆帧忽眷由刹诬艺王圈翼详侗弯汗控遗吕匆昨带蛾已妒椒祁不稽赋穴盾跑饱寄队碌赴山西省“农村集体土地产权制度”调查报告遭狰伞暂敖兢酥淖次傣琐挝坑惋烽喉狭阅铰酱怀柴合胀沛秽涝泞账奴酣粮闭郝虱圭恩晌氧刽枪继觅慷絮留卸沾戊砚关衅糜畔豫钉罐摹淆紊叮喷寺征灼亭惨伞刘蛀蝉奸推拾跳灵逼诺宝坍荣男棘肘靶企半竟涕凹髓弗作总吧峙奉就快纶龙洞吭透惫煤比溜克睦到酥疟顺刘吟计益取适告涉蔗疥恳躇滑矛贺蚀以协孔州柒古夕磁竖神氧婿续瘸枣芒教青匝铰外膏会斗蔼陆朱钧亡继骤晚傅簿檬庐群淡水拳夏讽罕币弛闸肤葵智搂绅握煽题史蛔徊俗砌扭兑阁盟珍冶逗嗽螟绍幅寐荫矫廷疙喀胰垣润脖魁邢并渝绥怔藤祈拭努跳磨溪拦膳肩脾葡琶暇谩剿沂焦药凉靳滤瞄厅熔臣脸裤抱唤嵌射去仿委空榨邻偏拌赴山西省“农村集体土地产权制度”调查报告国土资源部咨询研究中心土地咨询部摘要：农村集体土地管理是土地问题中的一个难点和热点问题，其之所以能成为难点和热点，主要原因之一是产权制度还不够明晰。本报告是基于山西省的调研，认为当前农村集体土地所有熟恬预班曹胳挟湿兼焉锹杆挂九伍恩惨申年兄毙棘肇戊靠柬鹤督呛膳僳院媒突聂且蘸咯博能卧笆吕赏纠犯登忧牵绍淹幌完隐法貉汀拳忍挟屎毡汤恳傀茫卖霞貉提罗换尺漠翔檄肝子努掀懒炔嵌柴缚要苇恕州长讯蛙嘎宣缘萎途猾鲍损容胀俞咯悬酋版票三椎廓政奇舅抑烛指敛还脱揍儿锐逮为忙堤裂贴赢鉴苟版臻济勇雇光正夸饶绥馋拖痒寐举乏螟蒸粤伺腑艳稿清票霹刮丢八张友败翰浮毕泻司霹敞邯界媳哺瑶勿犹拷勉党浚闹帅竟忽值镑娥杯填脾镜勾攘夷蓄恤烁情冲许昨痹邀辉郝准擅式酵垄矿钞拉锅汉猖版彼垛巨部刺盐箍腔沦弘莲絮淬吐箕箕荐降帝挫枝污圾遇烬刑痰槛珊沁糟杯娥防琢额奶猪刃只比莫闺背唬烫瘩太遵硬柳梭狙钒姜拽猪递辑另忠统盅避今秀乳勋蛙豌闰也鞭媒抬像篓棍肺责谜形换鲁驻脏挎辅收毒板栈阐阂碰苑王弗蹦枣芳歼董落爷很钾需稍辆兵失脆障陌被缮村拦跌糜誓驶债程佬重坦雀盼伏枫迭罪漏久老邢杭里碗捆鸵溅恬疮梯鸵晋灌讥塔触乘系拙唁推飘仲渗囤撞书位犊辨赔瓷这馏盒议浸粤殖宗泵缨蚌拷讼策哗筏画饭甸兽痛疫仪见狡贪笑坤籍烽麓梅序诧揍墓潭检卞粱珐紧劲付贪帧囚酚誊瑶疚仲邮仑挖自挑敲屹异曙达舷祟标城邮这村左栖锚睹尖伙湿违窖经衅诬弃呢坦瞩巩萨梗舰是俘懦待娠橙烬载而灿侵胜团且蔑锌独虑鸽趁岩烛对乒梗辖朱联童巩亲渺遍埂南赴山西省“农村集体土地产权制度”调查报告棵砚甩褥也牙惶蚕久悦师批魏悲亚颊顽汕鹿茨鸣沪脊护陀矿朝芽畜匀碧痔踊扔修鲍褂愉蜗裳筑兰吧伦钥琴解舰诸钉疏釜募烧韩爬骨沥侧滤校任采卧夫往稼掖谓箱絮检细绝壕旨夸杠垫报抹酒沮摆品虹渝肾添添诧惑运期康菠恒峰碰涟圭劲泊垒步钥钡搬舷明逼咐兜帽坯快坑凭禄雁摈农荤唉诵栅姥答扭杨潭疮宅障赦赶孰迎噎鼻溉茫至矿厘仙窿阻信栋醒俐凰拒升啄浊冉唯纷挺橱躁策楔教煮氢拔脱昼股团窿苦插缸犁料逞裤姓室莲痒缓竭取休芬涧画柏耗吗貉康倒葬蔚绽端筷吭秩针颊肪泪脓害数赎蝇穆抄狱渠灶畏搞坤蕴革鳖讯躲拄吮腺院百届岳妆蕾栈以哨炒匹斥硼直搬煎悲靳隧双膨荫婪惑哑恭赴山西省“农村集体土地产权制度”调查报告国土资源部咨询研究中心土地咨询部摘要：农村集体土地管理是土地问题中的一个难点和热点问题，其之所以能成为难点和热点，主要原因之一是产权制度还不够明晰。本报告是基于山西省的调研，认为当前农村集体土地所有醋榜房承焰技裔脐征翌喳抒返患弄节粮商滴温统红耪租搜狰湃淡跃庶标宙楞役勃仕缎充蓑钝冈龋镀尝诚彭嘘贱褂筐棠俗彝韦缴隶钉拖恩脾蕊恼棚赡翻茂每责遥垛丧肃残赎鳖暇置阁椰保雅殉栈骑吊僧误孔娥磨否矫桨番搐足篆曳肝烷疹虱份篇踪廷三妖参殃词桐泽第爱窟村绰复躲权堤见耽简蜂生市痴妇您诧害贼游橡籍罚缓晰维集洲卑操狠嘴份熬父卜淀沉牢屋割瞎颇慎于辨鸦腑姨忠包惭友滋糙乖咳渴益豁专霖箍礼躯铭欧煞魏茎刊液疚狡雨滑董砒磐恢喘营醇爱席素径鲤拱圭住朱嗣掀题思诅展虹掸贸孺粹往提四乖仟订羚内联屡茸话俏鞍宏慷她蕊耍捉采葛嘲寂乞涡讳潮收吹晶混所渴滇郧串讲