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18扩大双循环市场交集 拓展有效市场供需沈国兵丨复旦大学世界经济研究所副所长2020年1月1日起，中国开始实施 优化营商环境条例，提出“国家加快建立统一开放、竞争有序的现代市场体系”“对标国际先进水平，为各类市场主体投资兴业营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境。”2021年3月，“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出“构建一流营商环境”“持续优化市场化法治化国际化营商环境”“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。”2022年的中央经济工作会议指出“依法保护产权和知识产权，恪守契约精神，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。”由此，作为积极应对后疫情时期叠依法保护产权和知识产权，恪守契约精神，营造市场化、法治化、国际化的一流营商环境。生育、工伤等社会保险，并提供全方位的医疗和康复服务。贝弗里奇报告 奠定了“二战”后欧洲走向“福利国家”的理论基础，传统上并非主要由政府提供的医疗、养老、教育、生育等公共服务和保障，也开始由政府介入。与此相应，“二战”结束以来欧美各国的政府规模也在不断扩大。2007年，财政支出占GDP比重，英国为44.6%，美国为36.6%，法国为52.6%，德国为43.9%。从这一指标来看，世界主要国家现在已经没有“小政府”，都是“大政府”了。当然，政府对经济的干预并不都是通过“财权”来实现的，财政支出占比并不完全代表政府权力的大小。从经济思想的演变来看，当代政府的职能大致集中在三个领域：提供公共物品和公共服务，稳定宏观经济，提供社会保障；除此之外的领域，均应交给市场来决定。这可以说是经济学对“政府与市场关系”这一问题取得的最大共识。二、怎样充分发挥市场在资源配置中的决定性作用改革开放以来，我国坚持全面深化改革，不断完善社会主义市场经济体制，创造了世所罕见的经济快速发展奇迹。同时要看到，在经济高质量发展阶段，我国还存在市场体系不健全、市场发育不充分，政府和市场的关系尚未完全理顺，市场激励不足、要素流动不畅、资源配置效率不高、微观经济活力不强等问题。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，必须使生产要素、劳动力、商品等实现自由流动，因此必须继续推进市场化改革。经过改革开放40多年的发展，特别是1992年中共十四大提出“建立社会主义市场经济”以来，绝大多数商品和服务已经实现了市场定价。相比之下，生产要素的市场化进展则相对缓慢。例如，劳动力虽然已经可以自主择业，但户籍制度的存在，特别是附着于户籍之上的各种“福利”如子女入学等，仍妨碍着劳动力在全国范围内充分自由流动；某些工作单位、工作岗位还存在基于户籍的招工歧视。基于户籍制度的、或明或暗的就业歧视，既不公平，也无效率。又如，土地作为一种重要的生产要素，至今仍主要由各级政府支配，土地资源的市场化配置仍任重道远。过去二十多年来，以“土地财政”为特征的城市化、工业化发展模式，成为助推中国经济增长的强力引擎之一。地方政府利用自身在土地一级市场上的“双向垄断”地位，一手压低征地价格，一手通过“招拍挂”抬高商住用地价格、通过协议出让压低工业用地价格，获得了巨大的“租金收入”，这就是“土地财政”的实质。然而这一过程中的扭曲是多方面的。首先，对土地的垄断，使地方政府能够高价出让商住用地、低价出让工业用地，导致二者价差越来越大，并成 为“高 房 价”的 重 要 推 手。20132017年，全国商业用地平均价格涨幅达793%，居住用地平均价格涨幅达808%，而工业用地平均价格涨幅只有115%。其次，由于土地的政府垄断，导致征地和出让之间、两类土地的出让之间，皆存在巨大的“价格剪刀差”，被征地的农民和购买的公共服务提供者，但政府不应成为公共服务的唯一提供者。近年来，有一种观点认为，只有政府提供的公共服务才具有“公益性”，这种认识是错误的。政府提供的公共服务并不天然具有“公益性”。公共服务是否具有“公益性”，关键在于缴纳税费和服务受益之间是否存在对应关系，而不在于提供主体是谁。而且，政府提供公共服务，并不等于要求政府必须亲自“生产”公共服务。其二，政府提供的公共服务，必须杜绝“反向再分配”。由于我国目前的税制结构总体上具有累退性，杜绝“反向再分配”需要从两方面着手，一是改变税制结构，二是允许民营机构提供高质量的公共服务。将税制结构从累退扭转为累进，需要建立以直接税为主的税制结构，而非目前的以间接税为主。税制结构未改变的情况下，由民营机构提供高质量的公共服务，可以建立起高收入人群付费与受益之间的对应关系，减少其通过公共服务对低收入人群的利益侵占。同时，由政府提供、以税收融资的，应主要集中于基本公共服务。政府的另一重要职能是再分配，从瓦格纳到“现代财政学之父”理查德A.马斯格雷夫，都把再分配视为政府的重要职能之一。有一种很有影响的观点认为，只要是市场决定的收入分配，不论贫富差距多大，都是合理的，政府的任何再分配都是对私有财产权的侵犯。这种看法是错误的，因为它混淆了“实得”和“应得”的区别。经济学中的芝加哥学派以主张自由主义闻名，然而芝加哥学派的“祖师爷”弗兰克H.奈特早在1923年就撰文指出：市场决定的价格包括市场化收入，并不具有伦理上的价值，并不必然等于“应得”。政府进行再分配的正当性，就在于将“实得”中的运气成分尽量剔除掉，使其接近于“应得”。所以说，政府进行再分配并不等于“侵犯私人财产权”。按国家统计局的数据，2021年中国人均可支配收入基尼系数为0.466，这一水平在世界主要经济体中是比较高的。而且，可支配收入属于税后收入，税前收入的基尼系数可能更高。发达国家的税前收入基尼系数通常也较高，例如日本，税前收入基尼系数超过0.5，但经过再分配，税后收入基尼系数就降到了0.4以下。也就是说，我国目前的收入分配状况，主要不是因为税前收入差距大，而在于再分配力度较小，未能有效降低收入差距。再看财富分配状况，按WID的数据，从个人净财富占比来看，中国顶部1%的占比为32.6%，顶部10%的占比为68.8%，底部50%的占比仅为6.2%。过去二十多年里，顶部1%、10%的个人净财富占比不断上升，底部50%的占比不断下降，反映了贫富差距在扩大。党的二十大报告指出，中国式现代化是共同富裕的现代化。实现共同富裕，一方面在于充分发挥市场经济创造财富的强大动力，另一方面在于政府充分运用财政税收手段进行再分配，将贫富差距压缩在合理范围内。2021年8月17日，中央财经委会议提出通过“三次分配”促进共同富裕。其中“二次分配”指政府的再分配，“三次分配”指高收入人群通过自愿捐赠等慈善行为对社会财富进行再分配。需要强调的是，实现共同富裕不能以“三次分配”为主，仍要以“二次分配”为主，“三次分配”只能是“补充”。政府通过财政税收、社会保障等手段实现再分配，是发达国家普遍的做法。就中国目前的情况来说，加大再分配力度关键在于调整税制结构。一方面，要加大对财产性收入的征税力度，而不是把注意力只集中在对劳动课税即个人所得税上。另一方面，要加快开征财产税，考虑开征遗产税、赠与税等税种，并采取累进税形式。当然，财税体制改革特别是税种的开征，要在充分征求意见的基础上选择恰当的时机，避免造成公众的误解乃至恐慌。改革开放以来，中国经济体制改革的一条主线就是不断调整政府与市场的关系。在新形势下继续深化改革，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，是实现中国式现代化的必要条件。商品房的市民事实上补贴了“产业园区”的工业企业，这是一种隐性再分配。再次，工业用地占比过高、商住用地占比过低，导致工业用地使用效率低下，造成很大的浪费。最后，由“土地财政”派生的“土地金融”及地方债务问题，也积累了大量风险。如何破除地方政府在土地市场上的垄断地位，引入市场竞争机制提高土地资源的配置效率，从源头上化解地方债风险，仍是中国经济面临的一大挑战。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，必须大力彰显法治的重要性，将全面依法治国落到实处。自2021年底中央经济工作会议提出我国经济面临“需求收缩、供给冲击、预期转弱”三重压力以来，如何改善预期、提振信心就一直是全社会上下共同关心的话题。党中央多次强调“坚持两个毫不动摇”“民营企业和民营企业家是自己人”，给民营企业吃下“定心丸”。这些表态对于改善预期、提振信心无疑非常重要。但从根本上讲，改善预期关键在于政府依法行政。与古代专制社会“法制”用于统治臣民不同，现代社会“法治”首先是规范政府行为的，政府的一切活动都要在法律范围内展开。这就要求政府出台任何政策，必须以相应的法律为依据；暂时没有相应法律的，应加快立法，不能以规定或行政命令代替法律。政府政策的出台，要做到立法先行、有法可依、有法必依，使全社会形成稳定的预期。坚持“先立后破”，减少“运动式治理”，坚决杜绝“突袭式治理”。与“运动式治理”相比，“突袭式治理”对预期的危害更大：不知道何时来、不知道何时走，人们当然无法形成稳定的预期。党的二十大报告再次强调要“扎实推进依法行政”，并指出“法治政府建设是全面依法 治 国 的 重 点 任 务 和 主 体 工程”。可以说，法治对“改善预期”的作用，怎么强调都不为过。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，必须为各类微观主体营造一个公平竞争的市场环境。首先是怎样处理竞争政策和产业政策的关系，关于这一问题，学界讨论得比较充分了。理论和实践都表明，一些产业政策失败的根本原因在于创新的“不可预见性”，创新不是“规划”出来的。过去二十年来，以互联网、人工智能为代表的技术创新，恰恰是政府干预较少而不是刻意扶持的结果。一些产业政策在执行的过程中，沦为企业骗取财政补贴的工具，不仅对其他企业不公平，还造成很大的资源浪费甚至产能过剩。对于充分发挥市场的决定性作用来说，通过竞争政策营造一个公平竞争的市场环境更重要。其次，对不同所有制企业也应做到“一碗水端平”，维护公平竞争。必须承认，与国有企业相比，民营企业总体上仍处于弱势地位。显性的“所有制歧视”容易解决，但各种隐性歧视却不容易消除。近年来，有些民营企业为了“办事方便”主动和国企合作，引入国有资本，就反映了隐性歧视的存在。破除“所有制歧视”的根本出路仍在于将“法治”落到实处，这是一个长期而艰巨的任务。三、怎样更好发挥政府作用政府的首要职能是提供公共物品和公共服务，这是自亚当斯密以来经济学界的共识。现代经济学将公共物品视为“市场失灵”的一种形式，认为市场无法自发提供公共物品或提供数量达不到帕累托最优水平，因此需要“公共提供”来弥补。长期以来，我国一直面临教育、医疗、养老等公共服务供给总量不足、分布不均衡的局面，因此“加大财政投入”“补齐民生短板”的建议几乎成为老生常谈。但笼统地讲“加大财政投入”于事无补，必须从机制上分析各种公共服务的筹资和支出特征，有针对性地设计激励相容的制度安排。以义务教育为例，如何让地方政府有积极性为外来人口子女提供足够的学位，减少“留守儿童”的比例，就需要从机制设计上进行思考。关于公共服务，在此想强调的是另外两点。其一，公共服务的“公共提供”并不等于“政府提供”，也就是说，并非只有政府才能提供公共服务。公共服务提供的主体应当多元化，除了政府，民间机构及民营企业都可以提供公共服务。政府无疑是最重要本期聚焦 19加美国对华经贸摩擦升级的有效政策，以期通过优化营商环境、扩大双循环市场交集来积极拓展有效市场需求和有效产品供给。一、优化营商环境，不断扩大双循环相互促进发展的市场交集新形势下，2022年12月中共中央、国务院印发了 扩大内需战略规划纲要（2022-2035年），指出“坚定实施扩大内需战略、培育完整内需体系，是加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的必然选择”。2020年6月，国务院办公厅还发布了 关于支持出口产品转内销的实施意见。据此，国家提出了扩大内需、支持出口产品转内销等实施意见。实际上，实施外贸企业出口产品转内销，不是要放弃出口企业的海外市场，而是在新冠疫情严峻形势下尽力帮助出口企业存活下来。不过，在短中期内国内收入和就业没有显著回暖的情况下，想要通过扩大内需缓解中国外贸外需下滑并不容易。因为扩大内需的前提是要有就业、有收入。国内收入和就业越是没有明显的改善，那么民众就越不敢消费，需要自身来构建预防性保障。据此，稳外贸稳外资有助于稳就业稳收入，从而促进实现扩大内需的功效。同样，出口产品转内销有一个比较棘手的问题是：假定国内有足够的有效需求，而这需要依赖于另一个假定国内有稳健的就业和有效收入，但是这后一个假定在短中期内又得依赖于稳外贸稳外资。据此，支持出口产品转内销就像发放消费券一样，虽然可以帮一些暂时因疫情无法出清的企业救急，但是不能过度地夸大出口产品转内销的作用。因为一方面出口产品向国际市场供给的标准、文化元素与国内市场的消费者需求是十分不一致的，很多出口产品属于对方来样设计的，其外观设计和外域文化元素是很难为国内消费者所接受的，因而出口产品转为内销需要重新调整、成本较高。另一方面，出口产品转销国内市场需要国内有稳健的就业和有效收入，产生有效市场需求，这又得依赖于稳外贸稳外资从而稳就业稳收入。“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出“构建一流营商环境”“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。2023年 政府工作报告 指出，“加快建设全国统一大市场，建设高标准市场体系，营造市场化法治化国际化营商环境”“着力推动高质量发展，更好统筹国内国际两个大局”。据此，我国已经把大力优化营商环境、扩大双循环作为积极应对新冠疫情下以及后疫情时期叠加美国对华摩擦升级的有效政策，来积极应对外贸外需下滑。当前，需要采取改革的办法破解企业生产经营中的堵点阻点，强化为市场主体服务，加快打造市场化法治化国际化的一流营商环境。为此，要想畅通全球产业链供应链和价值链，优化外贸外资企业营商环境成为首要选择，进而通过稳外贸稳外资，防止与国际上主要发达经济体“脱钩”。现实中，民营企业、外资企业是中国稳外贸的最关键支撑者。据国家统计局统计，2022年中国民营企业51万家，增加7%，进出口21.4万亿元，增长12.9%，占进出口总值的50.9%，比上年提升了2.3个百分点。同期，外商投资企业进出口13.82万亿元，国有企业进出口6.77万亿元，分别占 进 出 口 总 值 的 3 2.9%和16.1%。据此，民营企业和外资企业持续担当起中国对外贸易的骨干力量。在新冠疫情全球蔓延叠加美国对华摩擦升级下，中国在短中期内实施外贸企业出口产品转内销对拓展国内大循环的作用是非常有限的。据此，在中长期内，中国更需要花大力气进一步优化营商环境，更好地服务和留住跨国企业，大力改善和形成全社会支持民营企业投资的社会氛围，这样就自然地融入全球产业链供应链的国际大循环，深度参与国际分工和全球产业链供应链体系，不断扩大国际国内双循环相互促进发展的市场交集，以形成有效的统一大市场，进而夯实中国式现代化的可持续发展。二、要在发挥国内贸易市场规模优势的同时开拓国际市场一些学者和媒体以中国拥有14亿人口来阐述中国的内需市场规模之庞大。尽管是大国经济规模或超大市场规模，但是，相对于世界，中国国内贸易市场规模仍然是有限的，要积极开拓国际市场。据 世界贸易统计评论2020（World Trade Statistical Review）统计，2019年世界商品进出口总额达371700亿美元，中国进出口占世界贸易的12.3%，而2019年中国内贸社会消费品零售总额为411649亿元人民币，约合59008亿美元，约占世界商品贸易的15.88%。另据中国国家统计局 统 计，2 0 1 9 年 中 国 人 口 为140005万人，而当年世界总人口达771346.8万人，1中国人口约占世界人口的18.15%。另据 世界贸易统计评论2022 统计显示，2021年中国商品出口占到世界出口的15.5%，位居世界第一位，当年美国商品出口占世界出口的8.1%；2021年中国商品进口占到世界进口的12.2%，排名世界第二位，当年美国 商 品 进 口 占 世 界 进 口 的13.3%。2据2022年1月17日国家统计局发布数据显示，2021年中国内贸社会消费品零售总额为4 4 0 8 2 3 亿 元，比 上 年 增 长12.5%，约合69141.1亿美元，约占世界商品贸易（2021年世界商品贸易额437120亿美元，含出口216780亿美元、进口220340亿美元）的15.82%。3另据中国国家统计局统计，2021年中国人口为14.13亿人，而2021年世界总人口78.75亿人，中国人口约占世界人口的17.94%。据此，相对于世界超大市场规模而言，中国内贸市场规模从1999年占世界商品贸易比重的15.88%下降至2021年的15.82%，中国人口规模也从1999年占世界人口比重的18.15%下降至2021年的17.94%。因此，尽管中国是大国经济规模或超大市场规模，但是中国国内贸易市场规模相对于世界来说仍是相当有限的，中国内贸市场规模尚不到世界市场的16%。三、尽管是超大人口规模，国内具有有效市场需求的人口规模仍须提升相对于中国人口规模和进出口规模，中国国内具有有效市场需求的人口规模需要认真分析。这里需要区分有效市场需求（即市场上具有经济购买能力的现实需求）和潜在市场需求（短期内无经济购买能力的欲望需求）。这样，即使中国拥有世界约18%的人口规模，但是就其人均年可支配收入水平来看，依据中国人口规模只能得出中国具有国内超大规模的潜在市场需求而非现实的有效市场需求4。因为中国约有42.5%人口的人均可支配收入较低，决定着他们尚处于潜在的市场需求阶段而非凯恩斯理论上的有效市场需求。因此，虽然中国总量是大国经济规模，但是国内有效市场需求规模仍须提升。相对于国内有限的有效市场需求来说，更大的世界市场规模对于中国企业来说仍然十分重要，因而需要积极推进高水平开放，以开放推进要素市场化配置，大力推进国际国内双循环实现真正相互促进的经贸发展，而非单单以国内市场发展来带动国内国际双循环。四、作为世界制造中心，需要警惕国内一些行业产品的无效供给中国国内市场供给呈现出一些产品相对过剩的无效供给，直接对扩大内需和增加相匹配的消费带来负面影响。由于美国对华经贸摩擦升级叠加新冠疫情全球蔓延，中国外贸需求下滑和工业需求萎缩等导致中国一些行业产品产能过剩、无效供给问题凸显出来。越是接近于初级产品供给端的行业，产品遭受到的压力越大。比如，煤炭、矿产开采、生铁、粗钢、水泥、氧化铝等行业产品已出现需求负增长或低增长，使得这些行业产能闲置、无效供给严峻。现实中，早在20032006年，中国就曾专门对钢铁、电解铝、水泥三部门实施了严格的调控，采用供地、融资、核准、行政检查等手段限制这些行业的投资。2009年9月，国务院下发 关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见，部署对部分行业产业产能过剩施以调控。2013年10月，国务院下发 关于化解产能过剩矛盾的指导意见，2015年中央经济工作会议将去产能列为“三去一降一补”的供给侧结构性改革任务之首。2016年国务院印发了 关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见 和 关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见。2018年12月，十一个部门联合印发 关于进一步做好“僵尸企业”债务处置工作的通知，处置“僵尸企业”是调整产业结构、去除无 效 供 给 的 有 力 举 措。20202022年，新冠疫情全球蔓延叠加美国对华摩擦升级造成了世界性有效市场需求萎缩，我国面临的需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力仍然较大，使得中国一些行业产品无效供给变得愈发严峻。五、高端产品有效供给不足，一些有效市场需求面临被断供的风险中国国内一些高端产品的有效市场需求可能面临被断供的风险，表现为一些高端产品有效供给不足。2018年以来，美国频频以涉及国家安全为由，动辄采用“实体清单”加大对中国公司和机构及个人实施技术制裁。为了打压中国科技企业的发展，美国已对中兴、华为等信息通信技术企业加大技术封锁，甚至实施断供芯片等，以达到遏制中国科技型企业的成长目的。并且，美国通过威胁来裹挟其他跨国公司也对华为实施芯片的断供封锁。根据美国政府禁令，所有用到美国技术的厂商供货华为，都必须获得美国政府的许可。由此，2020年7月16日台积电表示，受美国政府对中国华为公司禁令的影响（2020年5月15日美国政府宣布对华为的限制新规于9月15日生效），台积电自5月15日起就未再接受过任何来自华为的订单，若美国政府对华为的制裁不变，将在9月14日之后停止对华为供货。8月7日，中芯国际联合CEO梁孟松就能否给华为海思代工表明态度：遵守美国规定。2022年10月，美国商务部发布了一套规则，对向中国的出口实施了系统的、特定技术的出口管制，以限制中国购买和制造某些非常先进的计算芯片的能力。2023年1月27日，美国、荷兰和日本三国的国家安全事务官员在美国白宫结束高级别谈判，就限制向中国出口一些先进的芯片制造设备达成协议，将照搬美国于2022年10月采取的出口管制措施，其可能采用的范围扩大到荷兰ASML、日本东京电子和尼康等公司。据此，美国拜登政府对中国采取了比特朗普政府更为强硬的立场，对向中国企业提供先进半导体和芯片制造设备等尖端技术实施了全面限制。拜登当局霸凌华为等中国科技型企业的做法严重破坏了全球产业链供应链的有效市场需求和有效产品供给，致使中国的一些高端产品有效市场需求将得不到有效产品供给，面临可能被断供的风险。在此新形势下，中国面临着一些高端产品有效供给不足、有效市场需求可能被断供的风险。为打破美国对华加码的“实体清单”制裁对中国与全球产业链供应链连接的不利影响，当前中国需要通过优化营商环境，加大研发投入、大力培育和提升一些特定高端产品的有效市场需求和有效产品供给，同时扩大双循环市场交集来积极拓展有效市场需求和有效产品供给，进而支撑起中国经贸可持续发展。2020年1月1日起，中国开始实施 优化营商环境条例，提出“国家加快建立统一开放、竞争有序的现代市场体系”“对标国际先进水平，为各类市场主体投资兴业营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境。”2021年3月，“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出“构建一流营商环境”“持续优化市场化法治化国际化营商环境”“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。”2022年的中央经济工作会议指出“依法保护产权和知识产权，恪守契约精神，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。”由此，作为积极应对后疫情时期叠生育、工伤等社会保险，并提供全方位的医疗和康复服务。贝弗里奇报告 奠定了“二战”后欧洲走向“福利国家”的理论基础，传统上并非主要由政府提供的医疗、养老、教育、生育等公共服务和保障，也开始由政府介入。与此相应，“二战”结束以来欧美各国的政府规模也在不断扩大。2007年，财政支出占GDP比重，英国为44.6%，美国为36.6%，法国为52.6%，德国为43.9%。从这一指标来看，世界主要国家现在已经没有“小政府”，都是“大政府”了。当然，政府对经济的干预并不都是通过“财权”来实现的，财政支出占比并不完全代表政府权力的大小。从经济思想的演变来看，当代政府的职能大致集中在三个领域：提供公共物品和公共服务，稳定宏观经济，提供社会保障；除此之外的领域，均应交给市场来决定。这可以说是经济学对“政府与市场关系”这一问题取得的最大共识。二、怎样充分发挥市场在资源配置中的决定性作用改革开放以来，我国坚持全面深化改革，不断完善社会主义市场经济体制，创造了世所罕见的经济快速发展奇迹。同时要看到，在经济高质量发展阶段，我国还存在市场体系不健全、市场发育不充分，政府和市场的关系尚未完全理顺，市场激励不足、要素流动不畅、资源配置效率不高、微观经济活力不强等问题。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，必须使生产要素、劳动力、商品等实现自由流动，因此必须继续推进市场化改革。经过改革开放40多年的发展，特别是1992年中共十四大提出“建立社会主义市场经济”以来，绝大多数商品和服务已经实现了市场定价。相比之下，生产要素的市场化进展则相对缓慢。例如，劳动力虽然已经可以自主择业，但户籍制度的存在，特别是附着于户籍之上的各种“福利”如子女入学等，仍妨碍着劳动力在全国范围内充分自由流动；某些工作单位、工作岗位还存在基于户籍的招工歧视。基于户籍制度的、或明或暗的就业歧视，既不公平，也无效率。又如，土地作为一种重要的生产要素，至今仍主要由各级政府支配，土地资源的市场化配置仍任重道远。过去二十多年来，以“土地财政”为特征的城市化、工业化发展模式，成为助推中国经济增长的强力引擎之一。地方政府利用自身在土地一级市场上的“双向垄断”地位，一手压低征地价格，一手通过“招拍挂”抬高商住用地价格、通过协议出让压低工业用地价格，获得了巨大的“租金收入”，这就是“土地财政”的实质。然而这一过程中的扭曲是多方面的。首先，对土地的垄断，使地方政府能够高价出让商住用地、低价出让工业用地，导致二者价差越来越大，并成 为“高 房 价”的 重 要 推 手。20132017年，全国商业用地平均价格涨幅达793%，居住用地平均价格涨幅达808%，而工业用地平均价格涨幅只有115%。其次，由于土地的政府垄断，导致征地和出让之间、两类土地的出让之间，皆存在巨大的“价格剪刀差”，被征地的农民和购买的公共服务提供者，但政府不应成为公共服务的唯一提供者。近年来，有一种观点认为，只有政府提供的公共服务才具有“公益性”，这种认识是错误的。政府提供的公共服务并不天然具有“公益性”。公共服务是否具有“公益性”，关键在于缴纳税费和服务受益之间是否存在对应关系，而不在于提供主体是谁。而且，政府提供公共服务，并不等于要求政府必须亲自“生产”公共服务。其二，政府提供的公共服务，必须杜绝“反向再分配”。由于我国目前的税制结构总体上具有累退性，杜绝“反向再分配”需要从两方面着手，一是改变税制结构，二是允许民营机构提供高质量的公共服务。将税制结构从累退扭转为累进，需要建立以直接税为主的税制结构，而非目前的以间接税为主。税制结构未改变的情况下，由民营机构提供高质量的公共服务，可以建立起高收入人群付费与受益之间的对应关系，减少其通过公共服务对低收入人群的利益侵占。同时，由政府提供、以税收融资的，应主要集中于基本公共服务。政府的另一重要职能是再分配，从瓦格纳到“现代财政学之父”理查德A.马斯格雷夫，都把再分配视为政府的重要职能之一。有一种很有影响的观点认为，只要是市场决定的收入分配，不论贫富差距多大，都是合理的，政府的任何再分配都是对私有财产权的侵犯。这种看法是错误的，因为它混淆了“实得”和“应得”的区别。经济学中的芝加哥学派以主张自由主义闻名，然而芝加哥学派的“祖师爷”弗兰克H.奈特早在1923年就撰文指出：市场决定的价格包括市场化收入，并不具有伦理上的价值，并不必然等于“应得”。政府进行再分配的正当性，就在于将“实得”中的运气成分尽量剔除掉，使其接近于“应得”。所以说，政府进行再分配并不等于“侵犯私人财产权”。按国家统计局的数据，2021年中国人均可支配收入基尼系数为0.466，这一水平在世界主要经济体中是比较高的。而且，可支配收入属于税后收入，税前收入的基尼系数可能更高。发达国家的税前收入基尼系数通常也较高，例如日本，税前收入基尼系数超过0.5，但经过再分配，税后收入基尼系数就降到了0.4以下。也就是说，我国目前的收入分配状况，主要不是因为税前收入差距大，而在于再分配力度较小，未能有效降低收入差距。再看财富分配状况，按WID的数据，从个人净财富占比来看，中国顶部1%的占比为32.6%，顶部10%的占比为68.8%，底部50%的占比仅为6.2%。过去二十多年里，顶部1%、10%的个人净财富占比不断上升，底部50%的占比不断下降，反映了贫富差距在扩大。党的二十大报告指出，中国式现代化是共同富裕的现代化。实现共同富裕，一方面在于充分发挥市场经济创造财富的强大动力，另一方面在于政府充分运用财政税收手段进行再分配，将贫富差距压缩在合理范围内。2021年8月17日，中央财经委会议提出通过“三次分配”促进共同富裕。其中“二次分配”指政府的再分配，“三次分配”指高收入人群通过自愿捐赠等慈善行为对社会财富进行再分配。需要强调的是，实现共同富裕不能以“三次分配”为主，仍要以“二次分配”为主，“三次分配”只能是“补充”。政府通过财政税收、社会保障等手段实现再分配，是发达国家普遍的做法。就中国目前的情况来说，加大再分配力度关键在于调整税制结构。一方面，要加大对财产性收入的征税力度，而不是把注意力只集中在对劳动课税即个人所得税上。另一方面，要加快开征财产税，考虑开征遗产税、赠与税等税种，并采取累进税形式。当然，财税体制改革特别是税种的开征，要在充分征求意见的基础上选择恰当的时机，避免造成公众的误解乃至恐慌。改革开放以来，中国经济体制改革的一条主线就是不断调整政府与市场的关系。在新形势下继续深化改革，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，是实现中国式现代化的必要条件。商品房的市民事实上补贴了“产业园区”的工业企业，这是一种隐性再分配。再次，工业用地占比过高、商住用地占比过低，导致工业用地使用效率低下，造成很大的浪费。最后，由“土地财政”派生的“土地金融”及地方债务问题，也积累了大量风险。如何破除地方政府在土地市场上的垄断地位，引入市场竞争机制提高土地资源的配置效率，从源头上化解地方债风险，仍是中国经济面临的一大挑战。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，必须大力彰显法治的重要性，将全面依法治国落到实处。自2021年底中央经济工作会议提出我国经济面临“需求收缩、供给冲击、预期转弱”三重压力以来，如何改善预期、提振信心就一直是全社会上下共同关心的话题。党中央多次强调“坚持两个毫不动摇”“民营企业和民营企业家是自己人”，给民营企业吃下“定心丸”。这些表态对于改善预期、提振信心无疑非常重要。但从根本上讲，改善预期关键在于政府依法行政。与古代专制社会“法制”用于统治臣民不同，现代社会“法治”首先是规范政府行为的，政府的一切活动都要在法律范围内展开。这就要求政府出台任何政策，必须以相应的法律为依据；暂时没有相应法律的，应加快立法，不能以规定或行政命令代替法律。政府政策的出台，要做到立法先行、有法可依、有法必依，使全社会形成稳定的预期。坚持“先立后破”，减少“运动式治理”，坚决杜绝“突袭式治理”。与“运动式治理”相比，“突袭式治理”对预期的危害更大：不知道何时来、不知道何时走，人们当然无法形成稳定的预期。党的二十大报告再次强调要“扎实推进依法行政”，并指出“法治政府建设是全面依法 治 国 的 重 点 任 务 和 主 体 工程”。可以说，法治对“改善预期”的作用，怎么强调都不为过。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，必须为各类微观主体营造一个公平竞争的市场环境。首先是怎样处理竞争政策和产业政策的关系，关于这一问题，学界讨论得比较充分了。理论和实践都表明，一些产业政策失败的根本原因在于创新的“不可预见性”，创新不是“规划”出来的。过去二十年来，以互联网、人工智能为代表的技术创新，恰恰是政府干预较少而不是刻意扶持的结果。一些产业政策在执行的过程中，沦为企业骗取财政补贴的工具，不仅对其他企业不公平，还造成很大的资源浪费甚至产能过剩。对于充分发挥市场的决定性作用来说，通过竞争政策营造一个公平竞争的市场环境更重要。其次，对不同所有制企业也应做到“一碗水端平”，维护公平竞争。必须承认，与国有企业相比，民营企业总体上仍处于弱势地位。显性的“所有制歧视”容易解决，但各种隐性歧视却不容易消除。近年来，有些民营企业为了“办事方便”主动和国企合作，引入国有资本，就反映了隐性歧视的存在。破除“所有制歧视”的根本出路仍在于将“法治”落到实处，这是一个长期而艰巨的任务。三、怎样更好发挥政府作用政府的首要职能是提供公共物品和公共服务，这是自亚当斯密以来经济学界的共识。现代经济学将公共物品视为“市场失灵”的一种形式，认为市场无法自发提供公共物品或提供数量达不到帕累托最优水平，因此需要“公共提供”来弥补。长期以来，我国一直面临教育、医疗、养老等公共服务供给总量不足、分布不均衡的局面，因此“加大财政投入”“补齐民生短板”的建议几乎成为老生常谈。但笼统地讲“加大财政投入”于事无补，必须从机制上分析各种公共服务的筹资和支出特征，有针对性地设计激励相容的制度安排。以义务教育为例，如何让地方政府有积极性为外来人口子女提供足够的学位，减少“留守儿童”的比例，就需要从机制设计上进行思考。关于公共服务，在此想强调的是另外两点。其一，公共服务的“公共提供”并不等于“政府提供”，也就是说，并非只有政府才能提供公共服务。公共服务提供的主体应当多元化，除了政府，民间机构及民营企业都可以提供公共服务。政府无疑是最重要202013年，党的十八届三中全会通过的 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（以下简称 决定）中提出，要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，可以说这一原则指明了深化改革的基本方向。党的十九大报告和二十大报告对此提法也一再重加美国对华经贸摩擦升级的有效政策，以期通过优化营商环境、扩大双循环市场交集来积极拓展有效市场需求和有效产品供给。一、优化营商环境，不断扩大双循环相互促进发展的市场交集新形势下，2022年12月中共中央、国务院印发了 扩大内需战略规划纲要（2022-2035年），指出“坚定实施扩大内需战略、培育完整内需体系，是加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的必然选择”。2020年6月，国务院办公厅还发布了 关于支持出口产品转内销的实施意见。据此，国家提出了扩大内需、支持出口产品转内销等实施意见。实际上，实施外贸企业出口产品转内销，不是要放弃出口企业的海外市场，而是在新冠疫情严峻形势下尽力帮助出口企业存活下来。不过，在短中期内国内收入和就业没有显著回暖的情况下，想要通过扩大内需缓解中国外贸外需下滑并不容易。因为扩大内需的前提是要有就业、有收入。国内收入和就业越是没有明显的改善，那么民众就越不敢消费，需要自身来构建预防性保障。据此，稳外贸稳外资有助于稳就业稳收入，从而促进实现扩大内需的功效。同样，出口产品转内销有一个比较棘手的问题是：假定国内有足够的有效需求，而这需要依赖于另一个假定国内有稳健的就业和有效收入，但是这后一个假定在短中期内又得依赖于稳外贸稳外资。据此，支持出口产品转内销就像发放消费券一样，虽然可以帮一些暂时因疫情无法出清的企业救急，但是不能过度地夸大出口产品转内销的作用。因为一方面出口产品向国际市场供给的标准、文化元素与国内市场的消费者需求是十分不一致的，很多出口产品属于对方来样设计的，其外观设计和外域文化元素是很难为国内消费者所接受的，因而出口产品转为内销需要重新调整、成本较高。另一方面，出口产品转销国内市场需要国内有稳健的就业和有效收入，产生有效市场需求，这又得依赖于稳外贸稳外资从而稳就业稳收入。“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出“构建一流营商环境”“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。2023年 政府工作报告 指出，“加快建设全国统一大市场，建设高标准市场体系，营造市场化法治化国际化营商环境”“着力推动高质量发展，更好统筹国内国际两个大局”。据此，我国已经把大力优化营商环境、扩大双循环作为积极应对新冠疫情下以及后疫情时期叠加美国对华摩擦升级的有效政策，来积极应对外贸外需下滑。当前，需要采取改革的办法破解企业生产经营中的堵点阻点，强化为市场主体服务，加快打造市场化法治化国际化的一流营商环境。为此，要想畅通全球产业链供应链和价值链，优化外贸外资企业营商环境成为首要选择，进而通过稳外贸稳外资，防止与国际上主要发达经济体“脱钩”。现实中，民营企业、外资企业是中国稳外贸的最关键支撑者。据国家统计局统计，2022年中国民营企业51万家，增加7%，进出口21.4万亿元，增长12.9%，占进出口总值的50.9%，比上年提升了2.3个百分点。同期，外商投资企业进出口13.82万亿元，国有企业进出口6.77万亿元，分别占 进 出 口 总 值 的