军民融合项目采用PPP模式的重点风险及防范建议.pdf

建筑经济CONSTRUCTION ECONOMY第 45 卷第 1 期2024 年 1 月Vol.45 No.1Jan.2024摘要：军民融合项目受计划经济影响较大，仅依靠国家财政专项拨款进行建设，面临着与地方技术脱节、创新动力不足、工程活力不够和利益诉求多元等诸多问题。基于PPP模式（Public Private Partnerships）在地方的典型案例分析，本文指出在军民融合项目应用中应重点关注风险、政策、成本、融合度、模式应用、契约精神、社会资本方选择等问题，并提出加快推动立法、强化法制意识、选择合理模式、深化军民融合等针对性建议，希望为军队老旧营区改造、红色教育基地建设和军民服务站建设等工程实施PPP模式提供参考。关键词：PPP模式；军民融合；军队工程；建议中图分类号：F407.9；F283 文献标识码：A 文章编号：1002-851X（2024）01-0037-09DOI：10.14181/ki.1002-851x.202401037引用本文 彭颖政，李芍毅，赵珩，等.军民融合项目采用PPP模式的重点风险及防范建议J.建筑经济，2024，45（1）：37-45.*基金项目：国家自然科学基金项目（72171128，51579135）；清华大学水圈科学与水利工程全国重点实验室项目（2022-KY-04）作者简介：彭颖政，硕士研究生，助理工程师，中国注册会计师，主要研究方向：项目管理。唐文哲（通讯作者），教授，主要研究方向：工程管理。1引言“十四五”时期，是国防和军队现代化建设的关键时期，军民融合背景下军事工程建设项目作为固牢国防的重要物质基础，涉及政治、军事、经济、科技、社会等多方面问题。近年来，PPP模式作为一种政企合作、公私合营的手段，有利于解决军民融合项目活力不足的问题，对优化资源配置、提高政府资金效率具有十分重要的意义。在加强军地战略规划统筹、政策制度衔接、资源要素共享的愿景下，军队借鉴并探索出一条能改善军人军属生活、提高军队建设效率、提升军事战斗力、适应人民军队特色的PPP道路显得尤为重要。当前军民融合背景下军队工程采用PPP模式正处在起步阶段，原有单纯依靠政治宣贯、行政干预、经济合作、沟通协调的方法，已经无法满足军民融合深度发展的战略需求。刘斌以A武警医院实行公私合作改革为例，提出了公私军民融合项目采用PPP模式的重点风险及防范建议*彭颖政1，李芍毅1，2，赵珩1，唐文哲1，孟祥鑫1（1.清华大学水圈科学与水利工程全国重点实验室，北京 100084；2.武警部队参谋部，北京 100089）建 筑 经 济2024年38合作的社会化改革既能体现经济效益，又能满足特定的军事效益要求。陈富友以军人奥林匹克运动会场馆运营为例提出了PPP模式在赛后运营中的策略，以减轻政府财政负担。綦宾运用PPP模式理论，针对军品市场准入多头管理、门槛较高、程序复杂等问题，提出了完善市场准入、军地信息发布、公平有序竞争、民营企业监管等制度建议。徐泓帆针对融资渠道不畅，以J军工企业为例，尝试性探讨PPP模式运用于国防军工领域。重大军事体制改革连续推出、重大军事项目完成立项，都为军民融合工程项目PPP模式的应用提供了重要基础。但PPP模式在军队工程项目的应用中面临着经验不足、风险难以预期、效率与效益计算数据不准、军民项目风险分担不合理以及项目保密管理难等诸多问题。考虑到地方政府在运作PPP模式中积累了大量的经验，因此，通过分析地方政府PPP模式应用案例，可为军民融合背景下军队工程实施PPP模式提供借鉴。2军民融合项目应用PPP模式的重点风险2.1政策适用风险代建制作为军队工程建设的主要模式，相关政策法规制度比较成熟，但PPP模式在军队工程中的应用尚处于研究论证阶段，在投资引导、回报分配、风险管理、协议拟定、建设运营、监督管理等方面尚缺乏军队内部具体适用的法规制度，特别是军队工程具有一定的特殊性，部分军队现行政策与PPP模式的理念不够协调，限制了社会资本参与军队工程建设的范围和深度，社会资本的收益回收机制不够健全，在一定程度上影响了PPP模式的推广 应用。2.2模式特殊风险在军队工程中引入PPP模式，除了需要面临传统PPP模式风险外，还需要面对领导决策、信用保障、行政干预、信息保密等方面的特殊风险。在领导决策方面，由于军事机关缺乏PPP项目的运作经验和能力，可能会出现程序不够规范、前期准备不足等问题，造成决策程序冗长或决策失误。在信用保障方面，随着政策环境的转换或决策层的调整，PPP项目可能会面临迟滞履行或不履行合同约定的责任与义务，给项目带来直接或间接延误的风险。在行政干预方面，决策层可能会直接或间接干预项目建设、运营活动，影响社会资本自主决策权力。在信息保密方面，由于军队工程具有保密性，一方面需要限定军队工程应用PPP模式的范围，另一方面在引入社会资本时要对其运营状况、股权成分、公司结构等方面进行综合考察评估，确保引入的社会资本合规、合法，真正有利于军队建设发展。2.3融合发展风险军队工程建设运营中的军民融合发展广度和深度不够，可能会导致项目中出现安全隐患、资源浪费、产业升级滞后等风险。由于PPP模式的工程项目往往具有较长的施工与运营期，对于部队建设发展而言需要提前规划设计，分析法规政策，严格遵守合同约定，避免因政策、单位调整产生法律纠纷。同时，军队内部熟悉PPP模式的人才储备还不够充足，相关单位对军队工程应用PPP模式的重要性缺乏具体的认识，也缺乏相关的专业管理人员，有必要加大培训第 45 卷第 1 期39力度，推动PPP模式应用试点。3地方PPP模式的应用案例分析及借鉴意义3.1案例选取依据由于军事设施道路建设、军队供水工程改造、军事体育场馆建设、老旧营区改造、红色教育基地建设和军民服务站建设等项目工作亟待展开，在政策适用方面，容易出现政策规范、营收界限和标准划分可能不明确；在特殊风险方面，存在领导决策、信用保障、行政干预、信息保密等风险；在融合发展方面，可能出现投资不足、合作不力、信息不畅、人才匮乏等问题。为解决资金来源单一的投资不足、项目运维成本过高的问题，需要推行军民融合PPP项目，并借鉴地方政府在运作PPP模式中积累的大量经验。对此，本研究选取四类地方PPP模式典型项目案例（交通运输项目A、饮水工程项目B、体育场馆项目C、城市更新项目D）进行深入分析，案例选取的依据如下。（1）交通运输项目A该项目是天津市规划轨道交通线网的重点工程，采用PPP模式组织实施。在建设、运维过程中，政府的政策明晰、界限规范，同时政府与企业积极合作，相互配合，完成了项目目标。可借鉴A项目中关于政策适用和融合发展方面的经验。（2）饮水工程项目B该工程为贵港市旧城区取水口的迁移工程，采用PPP模式，通过引入资本，进行公共基础设施建设，改善民生，有助于发掘、释放该区域的市场潜力，为当地招商引资创造良好条件，吸引更多优质资本投入，拉动经济发展。同时该PPP项目在可持续性收费方面，进行了明确划分与规定，有效地降低了经济、融资风险。可借鉴B项目中关于融合发展方面的 经验。（3）体育场馆项目C北京体育场馆建设项目C是我国首个运用PPP模式并由社会资本投资建设和运营的大型体育场馆项目。项目于2003年12月开工建设，2008年6月28正式竣工。是达到国际先进水平的大型多功能体育场，可容纳观众80000人，承担特殊重大比赛。项目C实施模式如图图1体育场馆项目C实施模式图彭颖政，等军民融合项目采用PPP模式的重点风险及防范建议建 筑 经 济2024年401所示。该项目拥有合理的资本结构，但由于政府方未审慎选择社会资本方且政企融合不充分，各方缺乏契约精神，最终无法维持PPP模式的运作，变更了资本结构。因此，可借鉴C项目中关于模式特殊和融合发展方面的经验 教训。（4）城市更新项目D项目D位于南宁市西南部，在南宁火车站附近，东依北大桥，南邻邕江，江北大道横贯其东西。该项目在项目全寿命周期中进行全流程管理，构建了适合项目本身的“政府-企业-小区居民”的利益共同体，实现了利益相关方的充分合作、交流，减少了摩擦与风险。可借鉴D项目中关于模式特殊和融合发展方面的 经验。3.2交通运输项目A该项目的建设运维过程中可以借鉴的经验包括：（1）合理利用政策，明确各方职责。项目A在建设前期，项目管理部门通过协调财务部门和行业主管部门，依托 关于印发 政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引 的通知 的政策要求，组建了PPP项目工作小组，明确参建各方的相应职责及分工，利用工作时间表、路线图等手段，提高施工效率。通过聘用第三方机构参与项目A的体系、流程、规范的设立工作，确保项目参建各方能依规办事，高效落实各自相应职责。（2）建立评价机制，降低管理风险。项目A管理团队通过聘请PPP工程管理、财务、法律等相关领域专业人员，合理设定了治理能力、合同履约、投资与成本管理、施工管理、质量安全管理五个维度的考评指标，定期对项目进行考察和评价，通过合理设定考核指标，全方位评价参建各方的工程项目建设管理水平，极大地降低了PPP项目的行业风险，促进项目安全高效建设。（3）遵守契约精神，促进政企融合。项目A的业主方、政府方、企业方和社会资本方等利益相关方以契约管理为核心，以提升项目全生命周期绩效管理为原则开展有关工作，不断增强契约管理意识，高效增进政府和企业的融合发展。政府和企业依据合同内容和考核指标进行动态绩效管理，实现了发现问题及时整改的目的，确保项目过程公平、公正、公开，利于解决实际问题，更有利于培育全社会法治意识，促进融合发展。3.3饮水工程项目B该项目主要的经验如下：（1）合理制定标准，健全调价机制。本项目施工前聘请专家对大量的基础数据进行测算，精准测量饮用水定价范围，合理制定调价标准和机制，并以此来与群众进行多方磋商，一方面在控制成本的同时减轻群众的不满情绪；另一方面，在项目运维阶段可以依据成本变动适当对用水价格进行调整，与市场相 匹配。（2）实现动态支付，错配经济风险。项目B采用动态支付的方式降低未来水量变动带来收益不确定性的风险，当实际用水量低于基本水量时，政府方按照固定成本占比，针对差额部分分担一定的水量波动风险，在错配经济风险的同时，吸收了大量社会资本方的 参与。第 45 卷第 1 期41（3）强化契约精神，实现融合发展。在工程建设中，由于参建各方对相关政策、法规、制度进行深入理解，在合同签订、政策执行、任务推进中做到精细管理，工程项目管理经验、管理水平、法规意识得到有效提升，强化了效益与建设需求的统筹协调，实现了参建各方的深度融合发展，避免了管理效率较低、资源浪费等情况的发生。且社会资本方长期从事相关项目建设管理，拥有先进的项目管理技术与丰富的管理经验，有效提升工程项目管理水平，促进政企融合工程项目管理向精细化、规范化、专业化方向发展。3.4体育场馆项目C该项目可借鉴经验包括如下几个方面：（1）审慎选择资本，降低项目风险。项目C管理方选择的社会资本方某集团、某城建和某国外资本擅长于投融资、工程项目建设，但是均缺乏大型场馆的运营经验，影响项目的运营效率，导致项目合理的投资回报难以保障，最终项目只能转变模式。一个成功“落地”的PPP项目并不必然意味着全生命周期的成功。如果社会资本方本身不专业，不具备行业、技术、管理等方面的优势，缺乏相关行业领域投资建设和运营同类项目的经验，则很难有效识别项目各种潜在风险，并据此建立有效的风险分担机制。因此，项目管理方要合理选择社会资本方，才能有效地降低项目风险。（2）加强合同管理，强化风险管控。项目C的建设方案没有充分考虑大型体育场后期的商业运营要求，由社会资本方独自承担后期运营产生的一切风险，而体育场后期运营所产生的未来现金流又不足以偿还投资贷款，最终导致无法维持PPP模式。政府方可以在项目前期，通过合同中追加条款，合理补偿一些不可抗力因素给社会资本方带来的损失，或者通过追加“唯一性”条款，防止不必要的同类竞争性项目建设，使社会资本方承担的风险和回报相 匹配。（3）各方遵守契约，深度融合发展。项目C最初的设计方案中包含了自动开闭式顶棚，用于保证阴雨天气体育场的正常使用，但是由于政府方、设计方、施工方、运营方等长期相互无法达成一致意见，导致工程项目建设过程中出现了重大设计变更。因此，对于政府方不遵守契约提出变更，导致的成本超支和完工风险，应予以社会资本方相应补偿和顺延，才能促进各方的良性运转、友好合作。3.5城市更新项目D该项目可借鉴的经验包括以下几方面：（1）合理设置融资结构，增强项目活力。如图2所示，根据实施方案，项目D工程投资总额为2.43亿元，其中社会资本方投资21%，社会资本方债务融资79%，合理设置项目融资结构，实现项目公司、社会资本、政府的良性互动。项目D未来20年广告牌、汽车充电桩、小区商店以及物业服务等运营收入由社会资本方享有，在解决政府资金压力的同时，增强了项目的 活力。（2）模式应用契合，降低管理成本。项目D采用PPP模式进行更新改造，力求形成以小区运营为纽带、缓解政府资金压力、改善居民居住条件的三方共赢的利益共同体。政府与社会资本方签订了PPP改造模式的协议，由社会资本方在南宁市成立项目公司，政府授予项目公彭颖政，等军民融合项目采用PPP模式的重点风险及防范建议建 筑 经 济2024年42司特许经营权，由项目公司负责项目的融资、建设、运营维护业务，项目公司同时获得20年的小区运营权，通过长期运营广告牌、电动自行车充电设施、汽车充电设施、物流快递设施、车辆和行人出入口道闸（门禁）广告栏等公共基础配套设施来平衡改造投入并获取收益，20年运营使用期满后无条件偿还移交给政府，最终实现政府、企业和小区居民的利益共同体。在PPP模式的应用下，城市改造不仅可以提高政府资金的使用效率、增加政府资金的抗风险等级，还可以极大地缓解政府财压力，降低项目管理风险，增大社会资本投资活力的同时，提升小区居民的幸福指数，向社会其他资本释放了积极的信号，给南宁市工程项目提供了“新”方案。（3）建设理念先进，人才培养科学。项目D运用PPP模式，依托“更新改造”的做法，通过政府和社会资本方合作的方式，按照“专业的事情交给专业的人去做”的理念，加强专业人才培养，结合财会、法律、工程管理相关领域人才，建立PPP项目人才库，促进PPP模式项目落地。将改造工程从招投标过程到投资建设过程再到运营维护过程进行“一体化”管理，政府方、社会资本方和小区居民“三方”在项目全寿命周期中进行全过程、全要素、全流程管理，更加有效地提高了建设资金使用效能，提高工程质量，保障小区居民生产生活服务，进而达到“三方”合作各方共赢的局面。4军民融合项目PPP模式的风险防范建议结合军民融合背景，军队项目PPP模式实施应借鉴典型案例，通过考虑合理设计融资结构、应用模式和建设理念，在合理选择社会资本方的基础上，明确利益相关方职责分工，合理设定相应考核指标，强化契约精神，来有效防范军民融合项目PPP模式实施可能面临的风险，如图3所示，最终实现军民融合发展，促进项目目标的实现，以期为刚刚起步的军队老旧营区改造、红色教育基地建设、军民服务站建设等工程提供参考。为防范政策适用风险、模图2城市更新项目D融资结构图第 45 卷第 1 期43式特殊风险、融合发展风险，实现优势互补、高效协同和双方共赢的效果，军民融合项目PPP模式实施建议如下。4.1加快推动立法，健全机制体系PPP项目的立法根本目标就是化解不确定性、降低不确定性的程度，针对军队工程建设过程中存在的权责划分不清、利益分配不明、信息沟通不畅、风险预期不够等问题，借鉴项目A的成功经验，建立PPP模式的项目考察评价机制，建议政府部门与军队住建部门联合出台关于军队内部PPP实施项目的配套政策以及相应的解释说明，明确军事建设PPP项目的实施范围、审批权限、风险应对措施等，促进PPP项目在规范轨道良好运行。通过法律、政策、制度的规范和约束，明确各方的权利、责任、义务，将政府、军队、社会民间资本的风险控制在可控范围之内，营造“服务为民”的良好市场 环境。4.2强化合同管理，遵守契约精神PPP模式是通过公共部门与民间资本的合同来明确双方的权责利，因此双方能否遵守契约精神成为了PPP项目成功与否的关键因素之一。借鉴项目B的成功经验，建议军队、政府和企业在PPP项目实施过程中，对项目合同进行精细化管理，强化各方的责任和义务。借鉴项目C的分析，当PPP合同条款明确后，双方要有法制意识，遵守契约精神，尤其是军队方面要带头遵守，促进PPP项目的顺利实施。如果发生了不可控制的风险点，双方要相互沟通，加强配合，积极处理，有必要时，在不违反保密原则的图3军民融合项目采用PPP模式的启示彭颖政，等军民融合项目采用PPP模式的重点风险及防范建议建 筑 经 济2024年44情况下及时向有关利益方进行相应的披露，引导舆论向积极的方向发展，防止新媒体借题炒作，有利于解决问题，更有利于培育全社会法治意识。4.3选择合理模式，增强项目活力借鉴D的成功经验，需要选择相契合的模式进行项目开发，才能实现项目绩效，尤其是军事工程项目到底选择哪一种模式进行开发和建设，最重要的是要适合于当前的军事形势以及部队自身的实际情况。考虑到军事建设保密性要求，在某些地方会增强风险的不可预见性导致风险分担不合理，采用PPP模式就不见得能够起到很好的效果。而PPP也并非只有一种模式，在一些公共服务或准公共服务项目收益率不足以吸引地方资本进入的时候，也可以绑定为军人服务的专设项目经营，来增加项目投资的吸引力。军事部门同时也要破除传统“资金单一来源”的工程建设思维，将军营超市、军营理发店、军队幼儿园等明确可持续的军人服务保障项目放给市场。4.4深化军民融合，促进共同发展军民融合发展战略是统筹推进国民经济发展与国防建设的重要国家级战略。综合案例分析，促进政企融合深度发展，才能有效地实现PPP项目的顺利开展，在军事工程建设领域应用PPP模式，更要注重军民融合的程度。一方面，社会资本从原本的乙方转化为“主人翁”角色，有利于广泛吸引社会资本参与军队项目建设，发挥社会资本在项目建设、管理与运营的独特经验，促进军队项目管理水平的提升；另一方面，有利于实现寓军于民、平战结合，是适应国际国内发展形势、引进地方先进的管理理念与技术，破除军队工程建设管理体制性障碍的重要手段。5结语基于PPP模式在地方的典型案例分析，本文指出在军民融合背景下军队工程项目应用中应重点关注风险、政策、成本、融合度、模式应用、契约精神和社会资本方选择等问题，并提出加快推动立法、强化法制意识、选择合理模式和深化军民融合等对策，希望为军队老旧营区改造、红色教育基地建设和军民服务站建设等工程实施PPP模式提供参考。未来应着重探究军民融合背景下PPP模式在军队工程中应用的路径及机理以及建立适宜的社会资本方选择评价指标体系。参考文献1 付忠玉，付忠良.军队EPC工程项目绩效考评探 讨J.建筑经济，2021（S1）：143-146.2 梁无糠，李常春，李震宇.浅谈PPP模式在军队工程领域的应用J.企业导报，2015（14）：183+185.3 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funds from the state for construction.It faces many problems such as being out of touch with local technology，insufficient innovation motivation，insufficient engineering vitality，and diverse interest demands.Based on the analysis of typical local cases of the PPP model（Public Private Partnerships），this paper points out that in the application of military-civilian integration projects，we should focus on issues such as risk，policy，cost，degree of integration，model application，contract spirit，and social capital party selection.Gives suggestions of accelerating the promotion of legislation，strengthening awareness of the legal system，choosing a reasonable model，and deepening military-civilian integration to provide reference for the implementation of the PPP model for projects such as the renovation of old military barracks，the construction of red education bases，and the construction of military-civilian service stations.Keywords：PPP；military-civilian integration；military engineering；countermeasures探究以国家体育场“鸟巢”PPP项目的失败为 例J.公关世界，2021（10）：67-68.14 李俊伟.“股权投资+施工总承包”建设模式实践及探讨J.建筑经济，2023（6）：14-20.15 郭玲，卿立果.基于PPP的“BOT+EPC”模式实践J.中国公路，2022（21）：96-97.16 李清扬.PPP协议法律问题研究D.杭州：浙江工商大学，2020.17 王守清，伍迪，彭为，等.PPP模式下城镇建设项目政企控制权配置J.清华大学学报（自然科学版），2017（4）：369-375.18 项英辉，王容，于其飞.PPP项目再融资风险分担J.沈阳建筑大学学报（社会科学版），2022（1）：48-55.彭颖政，等军民融合项目采用PPP模式的重点风险及防范建议