京津冀减污降碳“双”协同法治保障问题探析.pdf

101学术热点GeneralNo.155TianjinLegal ScienceNo.3大2023年第3期总第1 5 5 期法津学京津冀减污降碳“双”协同法治保障问题探析潘晓滨，杜秉基（天津财经大学法学院，天津，30 0 2 2 2）摘要：京津冀区域是我国大气污染和温室气体排放的重点区域。“双碳”目标提出后，京津冀将面临更大的减排压力。将大气污染与温室气体协同治理可以提高减排效率、降低治理成本，为此京津冀可以引入跨区域与减污降碳的“双”协同治理思路。在立法层面，尽管三地已经初步建立起环境保护综合协调体制，以及大气污染联防联治的法律制度，但在“双碳”目标保障立法层面，三地却步调不一、协同不畅，更难为三地深度减污降碳“双”协同提供法治保障。为此，京津冀有必要从立法模式选择、关键性制度安排、保障性机制的建立探索三地减污降碳“双”协同的法治完善路径。关键词：京津冀；“双碳”目标；减污降碳；“双”协同中图分类号：D922.6文献标识码：A文章编号：1 6 7 4-8 2 8 X(2023)09-0101-12习近平总书记在2 0 2 0 年9 月联合国大会上做出我国“双碳”目标的重要承诺。当前我国生态文明建设同时面临实现生态环境根本好转以及碳达峰、碳中和两大战略任务，生态环境的多目标协同治理要求进一步凸显，协同推进减污降碳已成为我国新发展阶段经济社会发展全面绿色转型的必然选择。为此，2 0 2 2 年6 月，由生态环境部牵头的多部委联合印发了减污降碳协同增效实施方案（以下简称方案）。方案一方面明确了减污降碳协同增效能力提升的阶段性目标，另一方面明确了各地方政府的责任，要求各级部门充分认识减污降碳协同增效工作的重要性和紧迫性，加强协调配合，系统推进协同工作。京津冀区域经济发展快，能源消耗量大，因此面临很大的“双碳”目标分解压力。京津冀作为大气污染物和温室气体排放重点区域，探索三地跨区域大气污染与温室气体协同治理，对于贯彻落实党中央、国务院减污降碳协同增效的重大决策部署，形成一批我国大气污染物与温室气体协同治理的先行典型经验具有重要意义。一、京津冀跨区域及大气污染与温室气体“双”协同的基本问题(一）“双”协同概念的提出1.治理主体协同地方政府跨区域环境合作治理主体协同是中央之下地方政府跨2022年度国家社科基金青年项目“格拉斯哥气候协定下全球碳市场规则对接及中国方案研究”的阶段性成果，项目编号：2 2 CFX088作者简介：潘晓滨，男，天津财经大学法学院副教授，硕士生导师，主要从事环境资源法、气候变化与能源法研究。杜秉基，男，天津财经大学法学院硕士研究生，主要从事环境资源法、气候变化与能源法研究。102区域形成的协同治理，区域协同治理是多个地方政府实体跨区域进行环境问题联合治理的重要手段。“协同”概念可以理解为，通过合理配置地域功能，完善区域内多个地区的立法机关、行政机关、司法机关等部门的分工与合作，进而促使毗邻区域的生态环境得以整体改善、污染得以有效治理的手段。跨区域环境联合治理可以分为纵向主导、横向主导两大模式 2 1。纵向政府主导模式主要指由中央政府或若干行政区的上级政府牵头，由其制定区域环境联合治理方案，各行政区内的地方政府具体合作执行。横向政府主导模式则是为应对特定区域的公共问题，而促使若干同级行政区政府共同合作 3。2.治理客体协同大气污染物与温室气体协同管控治理客体协同特别强调大气污染物与温室气体协同治理效果的目标追求。大气污染与温室气体协同治理的概念源自协同效应 4 。自协同效应概念提出以来，大量研究充分证实了大气污染减排和温室气体减排措施之间存在协同效应。因此，有学者认为大气污染物和温室气体应当在一个框架中进行治理，由此产生了“协同控制”这一重要概念，即人们在充分认识和评估协同效应的基础上，主动选择减排措施、制定减排计划，将温室气体与大气污染物进行协同治理3.“双”协同的功能定位跨区域与减污降碳京津冀大气污染与温室气体“双”协同治理，是将大气污染物和温室气体两类物质协同治理纳入到三地跨区域战略规划、生态环境、经济发展、社会协调的大背景之下，通过合理配置京津冀区域功能，完善区域内不同地区的立法机关，经济发展、生态环境、自然资源规划等多个职能的行政机关，以及司法机关的分工与合作，凭借减排温室气体和大气污染的区域协同性手段，促使京津冀区域在经济发展绿色低碳转型过程中高度融合协调，在完成地方所承担国家分配“双碳”目标的同时，巩固大气污染物的治理成效，实现多个领域协同增效的治理效果。(二)“双”协同的理论基础1.地方立法理论“自下而上”的路径依赖地方的立法空间建立于“自上而下”与“自下而上”两个路径之上 5 。前者是在法律、行政法规已经制定的前提下，地方根据中央立法、并结合本地区实践进行细化，后者则是地方针对本地方专有事项进行立法，或者在国家上位法缺失的情形下进行地方立法的先行先试。地方先行立法过程实际也是一个立法经验与教训的总结过程。地方在形式上可以采取地方性法规和政府规章针对环境综合治理、大气污染防治、“双碳”目标促进等具体领域事项进行立法，并须遵循与上位法的“不抵触”原则。根据立法法（2 0 2 3年修正）第8 2条规定，地方可以对立法法（2 0 2 3年103修正）第1 1 条规定之外尚未制定法律或行政法规的事项进行立法，这里可以解读为中央尚未立法而由地方先行先试进行立法的事项。我国地方省市在国家碳达峰碳中和保障性立法以及减污降碳促进性立法暂时空缺的情形下，率先推动地方性法规的立法活动，正符合这种情形。2.气候正义理论区域之间的利益协调与补偿气候正义的提法起源于全球的环境意识觉醒，以及公众对越来越多气候灾害和各国行动迟缓的反思。美国学者埃里克波斯纳和戴维韦斯巴赫在气候变化的正义一书分析了气候变化所带来的正义问题。其把正义问题分为分配正义和矫正正义两个维度，并给予了不同的解读，认为气候变化问题的本质是公共资源的分配，温室气体排放权的界定涉及历史排放和现实排放的纠结，难以基于既有格局进行划分，话语权问题、责任分配问题和合作意愿问题是理论界对气候变化问题的关注焦点 7。我国部分学者致力于从法学视角对“气候正义论”的基础理论研究，通过对该理论的剖解分类，对应对气候变化法律原则、规则的形成和发展提供理论指导 8，并通过分配正义与矫正正义的实现，为中国参与国际气候谈判所应秉持的法律立场提出支撑 9。我们可以看到，气候正义论奠定了应对气候变化法律制度的重要原则基础，其是“共同但有区别责任”原则在气候法领域的重要体现，其不仅仅可以用于指导国家之间的利益分配，在一国管辖范围内，仍然也可以用于处理跨区域的不同地方在应对气候变化的法律原则设定与具体制度的设计问题。3.协同理论跨区域减污降碳合作的出发点协同理论最早由德国理论物理学家赫尔曼哈肯提出，他认为系统从无序到有序转化的关键并不在于系统是否平衡，而是在于系统中的各个子系统之间的协同性如何 0。从协同理论的视角来看，个体相互协调、共同行动所产生的作用会大于不同个体单独行动时所产生的效用总和，即我们通常所说的“1+1 2”的效益。此后，学术界进一步将协同理论引人到国家和公共治理层面，学者们认为，协同治理可以视为一个伞形概念（Umbrella Term），内部包括着区域主义（Regionalism）、府际协同（I n t e r g o v e r n me n t a l Co l l a b o r a t i o n）、跨部门伙伴关系（Cross-sectorPartnership）与公共参与等多维度内容。协同理论带给我们的重要启发是，气候变化作为一个全球环境公共问题，需要利益相关者的多层级参与。从整体与部分的关系来看，国家（相对于全球）和地方（相对于国家）是应对气候变化问题的基本单元，公共问题的解决需要政府主导性与规则的正式性作用的发挥。地方政府的有效合作可以发挥国家整体行动效能，而国家间的国际合作则可以显著增强全球行动的效果。104二、京津冀跨区域大气污染与气候变化协同治理的法律现状（一）京津冀三地减污降碳相关的地方性法规减污降碳协同目标的实现需要国家和地方法治建设的保障。在国家层面采取政策先行与指导地方实践的大背景下，地方立法的先行先试经验显得格外重要。京津冀三地已经在其综合性环境保护地方立法和大气污染防治立法中，夯实了三地联防联控的法律基础。但在“双碳”目标保障综合性立法方面，目前只有天津市率先出台了促进条例，河北省在规划文件中明确提出以实现减污降碳协同增效为总抓手改善生态环境，石家庄市也制定了促进低碳发展的地级市综合立法。尽管京津冀三地“双碳”合作的地方协同立法不足，但不可否认的是，三地部分立法都体现出了减缓与适应气候变化的间接相关内容。虽然对“双碳”领域合作起到了促进作用，但其立法目的并非保障“双碳”目标。1.综合性环境保护立法天津市和河北省两地都纳人了跨区域协同的内容。在2 0 1 9 年正式实施的天津市生态环境保护条例中，特别引人了第6章“区域污染协同防治”的内容，其中明确天津与两地的污染防治联动协作机制（第6 7 条）、应急联动机制（第6 8 条）、跨区域（跨流域）横向生态保护补偿机制（第6 9 条）、污染防治科研合作（第7 0条），同时鼓励毗邻地区的联合执法等行动（第7 1 条）。在河北省2 0 2 0 年颁行的河北省生态环境保护条例中，同样专章规定了京津冀及周边地区污染防治联动协作机制，围绕协同执法、应急联动、生态补偿、科研合作等内进行作了规定。由此，津冀地方人大通过的综合性环境保护立法，都为三地的环境保护合作奠定了法律基础，也为三地未来可以开展的减污降碳协调合作提供了法治保障。2.大气污染防治专门立法大气污染防治是京津冀环境治理的重要领域，也是三地立法先行探索的重要区域。2 0 1 8 年最早修改的北京市大气污染防治条例中强调北京市应当加强与其他省市的大气污染联防联控工作（第2 3条）。2 0 2 0 年修改的天津市大气污染防治条例专门增加了“区域大气污染防治协作”内容（第9 章），并通过多个条款明确天津市与京冀两省市及周边地区建立大气污染防治协调合作机制，定期协商区域内大气污染防治重大事项（第6 9 条）、车辆淘汰（第7 0 条）、环评通报（第7 1条）、应急处置（第7 2 条）、科学研究（第7 3条）等。河北省在2 0 2 1 年修改的河北省大气污染防治条例中首次设立“重点区域联合防治”专章（第5 章），要求按照统一规划、统一标准、统一监测、统一防治措施的要求，开展区域大气污染协同治理。3.保障“双碳”目标的专门性立法105在实现碳达峰碳中和目标的专项综合性立法领域，截至2 0 2 3年3月底，只有天津市人大在2 0 2 1 年9 月份通过了天津市碳达峰碳中和促进条例。作为全国首部应对气候变化的地方性法规，该条例提出了以能源绿色低碳发展为关键，实施重点行业领域减污降碳协同增效（第3条），同时明确提出加强与京冀两地及其他地区开展碳达峰、碳中和工作沟通协作，协同推进绿色转型、节能降碳、增加碳汇等工作（第10条）。这是三地立法中第一次直接涉及到跨区域双碳合作的内容。河北省在省级生态环境保护户“十四五”夫规划中也明确提出以实现减污降碳协同增效为总抓手改善生态环境。北京市则从实际工作出发，由生态环境局组织编制了北京市生态环境局关于在建设项目环境影响评价中试行开展碳排放影响评价的通知（征求意见稿），提出将碳排放评价引入环境影响评价，推动减污降碳协同共治。4.保障“双碳”目标的相关地方性法规京津冀三地也分别出台了相关的地方性法规，但仅仅局限于与减污降碳，以及与减缓和适应气候变化间接相关联。在减缓方面，三地分别出台了化石能源规制、节能与能效提高、可再生能源开发利用的相关法规，但没有直接对温室气体排放规制进行立法。在适应方面，三地分别围绕气候资源保护、水资源保护、森林保护、湿地保护、其他自然区域保护、城市绿化与生态系统保护等方面，进行了相关立法。（二）京津冀三地减污降碳协同相关的地方规章京津冀三地均无直接规定减污降碳协同增效的专门规章。北京市和天津市作为国家首批启动的七个碳试点省市，形成了利用市场手段进行温室气体控排的先行经验。在相对完善的法规体系支撑下，两地已建立相对完善的制度，如总量控制制度、监测报告核证（MRV）制度等，并且在碳市场运行中都积累了一定的碳交易相关执法经验。京津两地的碳市场交易实践为河北省碳市场纳入京津冀区域一体化碳市场提供了借鉴，并且在法规体系、制度构建、具体运行中积累的经验都为区域碳市场的建立打下了坚实基础。在三地协同方面，北京市与河北省跨省合作基于政策先行，天津市在更新的碳市场管理办法和通知中纳人了与京冀两地合作的条款。一方面，2 0 1 4 年底由北京市发改委、河北省发改委、承德市政府联合宣布的京冀两地所率先启动全国首个跨区域碳市场建设。承德市作为河北省的先期试点地区，其区域内纳入碳交易体系的重点排放单位将完全按照平等地位参与北京市市场的碳排放交易。另一方面，在天津市碳排放权交易管理暂行办法中，明确了纳入企业可使用一定比例的、依据相关规定取得的核证自愿减排量抵消其碳排放量，抵消量不得超出其当年实际碳排放量1 0%的规定。在出台的关于天津市2 0 2 0 年碳排放配106额/CCER抵消机制及比例和项目类型的通知中，规定引人的中国核证自愿减排量（CCE R）至少5 0%来自京津冀地区温室气体自愿减排项目，经天津市地方主管部门备案的本市林业碳汇项目视同于京津冀地区温室气体自愿减排项目。三、京津冀跨区域大气污染与温室气体协同治理面临的挑战（一）国家和三地减污降碳协同保障法律制度供给依然不足习近平总书记强调“实现碳达峰、碳中和将是一场广泛深刻的经济社会系统变革，碳达峰与碳中和工作应当纳人到生态文明建设的整体布局之中 1 2 。”但纵观我国现有生态文明法律体系，尚不足以支撑我国“双碳”目标的实现 3。在基本法层面，环境保护法基本没有纳人温室气体减排与应对气候变化的直接法律规范，所规定的二元目标体系、五项基本原则、环境法主要制度只能起到基础性支撑作用。在专门法律层面，我国暂时没有出台一部应对气候变化基本法，统领减缓与适应气候变化工作的开展，“双碳”目标目前主要依靠国家发展规划与中长期发展战略来推动。同时，由于我国经济发展并没有完全脱碳，化石能源使用的伴生排放，构成了我国碳排放量的重要部分。习近平总书记指出，“我国能源体系高度依赖煤炭等化石能源，生产和生活体系向绿色低碳转型的压力都很大，实现2 0 30 年前碳排放达峰、2 0 6 0 年前碳中和的目标任务极其艰巨 4。”大大气污染与温室气体协同治理涉及多项法律制度的协同，如碳排放标准与大气污染排放标准、碳排放权交易与排污权交易、碳排放评价与环境影响评价、碳排放许可与排污许可的协同等，而我国目前在“双碳”领域上仅仅初步建立了碳排放权交易制度 1 5 。在京津冀三地层面上，仅有天津市出台了“双碳”领域综合性地方性法规，确立了碳排放总量和强度控制制度、碳排放核算和监测制度、碳达峰与碳中和目标责任制、考核评价制度等相关制度，而北京市、河北省暂时没有出台专门立法，导致三地开展减污降碳协同缺乏明确的法律支撑。（二）三地跨区域大气污染防治与“双碳”合作彼此分离通过梳理三地已有环境保护立法，我们可以发现三地在大气污染防治层面具有较好的协同法律基础，但在具体实践中依然存在属地治理观念的负面影响 1 6 ，协同治理未能注重不同地区经济发展水平不同带来的治理能力差距1 7 ，以及京津冀区域环境污染信息共享机制发挥有限等问题 1 8 ，函待在实施过程中进一步完善。而落实“双碳”目标的协同立法层面，三地也未能取得一致步调，仅有天津市通过地方性法规和规章层面，来分别推动“双碳”目标落实的综合性推进工作，以及通过碳市场层面的地方规章和规范性文件来促进与京冀107两地的合作。而在“双碳”目目标促进相关性立法层面，三地各有特色，如北京市在低碳城市建设方面，纳人了对绿色建筑、湿地保护立法中低碳因素的考虑，河北省则在用能权与用煤权交易、生态产品价值实现等产业低碳转型方面走在了前列。三地呕待打破壁垒，实现在“双碳”领域的合作，并实现由单独的环境污染防治，向“减污”与“降碳”相协调的高水平合作迈进。（三）三地大气污染物与温室气体协同治理的配套机制不足大气污染与温室气体协同治理离不开各方面的有力保障。首先是各地方对碳排放监测能力不足的问题。虽然我国目前对大气污染物监测能力较强，每个月份生态环境部都会发布全国城市空气质量公告来反馈各个城市的空气质量，但对碳排放却没有官方发布的数据 9 。其次是资金保障不足的问题。建立强有力的协同治理体系离不开技术的革新，这需要大量的资金支持，因此应当在京津冀地区建立协同治理的专项基金，鼓励技术的革新和新技术的使用 2 0 。最后是公众参与度不足的问题。协同治理的发展创新离不开社会各界的支持，应当鼓励公众参与其中，使社会各界能够提供合理的意见 2 1 四、关于完善京津冀减污降碳“双”协同法治保障的针对性建议（一）跨区域减污降碳“双”协同的立法模式选择京津冀三地应采取渐进路径提升法律效力。发挥立法对京津冀减污降碳协同工作的引领与保障作用，可以对国家推动、三省市协同立法，以及各自渐进式立法进行路径选择。在第一个层面，三地可以联合推动在国家层面出台一部适用于京津冀地区减污降碳“双”协同的特殊立法。考虑到国家层面已完成长江保护法（2 0 2 0）、黄河保护法（2 0 2 2）、黑土地保护法（2 0 2 2）、太湖流域管理条例（2 0 1 1）等区域性和流域性先行立法，同时考虑到减污降碳促进立法的实验性和立法成本问题不宜首先制定法律，三地可以联合提请国务院有关部门，在研究制定立法规划或年度立法工作计划时将京津冀大气污染与温室气体协同治理促进条例纳入其中，优先推动一部区域性促进减污降碳工作行政法规的出台。国家立法发挥着主导性作用，有利于三地应对气候变化与大气污染治理协同工作的顶层设计，同时可以考虑探索建立“京津冀减污降碳工作委员会”这样的跨区域环境管理机构，作为生态环境部下属协同三地负责具体工作开展。在第二个层面，可以考虑三省市加强立法项目的协同，将减污降碳“双”协同立法中关联程度较高、需要相互衔接的领域，作为三省市协同立法的重点。目前，京津冀三地人大在进行机动车等移动污染源污染防治地方性立法108方面，已经取得了一定的协调立法经验，对制定京津冀大气污染与温室气体协同治理促进条例，京津冀三地人大立法部门完全可以共同讨论修改，草案制定后可交由三地人大常委会分别批准。三地合作协同立法有利于提取最大公因子，在中央层面立法暂缺的情形下，发挥地方的主动性和创新力，保障三地减污降碳工作的互相认可与具体措施的有效实施。在第三个层面，也可以考虑由三地分别优先出台适合本地区的立法，待先行先试积累经验后，再由三地通过协作机制提取有益经验分别制定协同性地方性法规。这也是京津冀减污降碳“双”协同立法路径选择的兜底性选项，目前只有天津市完成了大气污染防治与“双碳”促进两个领域的地方性立法，对于天津市地方完成减污降碳协同增效工作具有重要的指引效果。在先行先试的基础上，天津市积累的一手经验可以用于未来与北京市、河北省的交流共享，待达成共识后为三地的“双”协同立法提供重要参考。三地应争取国家授权更多领域的立法变通。一方面，国家需要赋予京津冀三地更多领域内的立法权，必要时可以考虑给予三地实行联合实验性立法的授权。减污降碳协同增效工作的促进立法会涉及到能源、工业、建筑、财政、金融、社会生活等广泛领域，而立法法（2 0 2 3年修正）第1 1 条却将部分领域限制在国家法律制定的专有范围内，地方立法不得涉及。但在地方立法中，某些领域是减污降碳协同活动必须涉及的，如建立必要资金机制等，这就需要中央权力机关通过授权将从属于中央的权力赋予地方权力机关，以保障京津冀三地减污降碳工作覆盖范围的全面性。另一方面，鉴于在相关领域内分散的国家单行法律法规，京津冀三地需要获得更多的立法变通。在减污降碳协同增效法律保障方面，我国仅出台了大气污染防治法，纳人了相关大气污染物与温室气体协同治理的原则性规定，暂时还没有出台综合性应对气候变化基本法或碳达峰碳中和促进法，但面对与其紧密相关的环境保护、能源开发利用、工业管理、土地管理等领域业已颁行专门法律或行政法规，京津冀协同立法的内容必须遵循不抵触原则，考虑到部分法律制定时间较为久远，例如我国环境保护法修订于2 0 1 4 年，其内容体系并没有把应对气候变化内容纳人到环境保护整体制度体系之中，而我国的电力法（2 0 1 8）、煤炭法（2 0 1 6）等单行能源法律，没有把能源环境目标系统纳人规范体系中。部分法律条款可能无法适应当前减污降碳协同增效的形势要求，在三地协同立法中可能会出现与国家法律某些条款相冲突的情形，这就需要中央立法机关赋予京津冀一定的立法变通权力，允许地方性法规在不突破国家法律基本原则的前提下，采取一定程度有利于减污降碳协同立法工作、只针对部分个别具体条款的变通立法。109（二）减污降碳“双”协同的重点制度建设第一，完善碳减排与大气污染防治的协调规划制度。碳减排规划与大气污染防治规划是否协同对于整个制度体系的完善十分重要。目前我国“十四五”规划已步人正轨，是为碳达峰碳中和目标做好规划和筹备的关键时期。因此，京津冀三地应当协调规划大气污染物和温室气体减排的阶段性目标，协同设定能源消费、大气环境质量、大气污染防治与温室气体减排工作目标，做到多方面统筹一致，将减污降碳综合指标纳人三地经济社会发展主要指标体系，将大气污染与温室气体协同治理制度的建设纳人三地生态文明建设的长期规划之中，通过温室气体排放管控与大气污染防治等专项规划的协同构建，将大气污染物与温室气体协同治理纳人三地协同的生态环境保护目标责任和评价考核机制当中。三地可以考虑建立减污降碳协同工作层面的联席会议，在进行重大决策、规划时，将大气污染与温室气体协同治理作为核心内容，合理分配空气质量目标和碳减排目标在决策、规划中的比重。第二，进一步提升跨区域协同的碳排放权交易制度。以碳市场为主的温室气体减排政策带来的大气污染物减少的协同效应明显高于大气污染物减排政策带来的温室气体减少的协同效应 2 ，因此，京津冀大气污染与温室气体协同治理中碳市场的作用发挥十分重要。碳排放交易与涉大气排污权交易制度一样，具有相似的制度要素构成，因此，碳交易制度的构建可以借鉴大气污染治理的相关制度模式。美国州层面的区域温室气体减排行动（RGGI）在制度设计之初，也曾借鉴美国联邦层面实施的“酸雨计划”，即针对导致酸雨产生的二氧化硫气体所实施的总量控制与交易制度 2 3，制度的很多设计要素被基于地区层面的RGGI项目所参照，并带来大气污染物和温室气体的协同治理效应 2 4 。我国之前在北京市和天津市建立了碳排放交易试点，2021年国家碳市场启动后，河北省也纳人其中。因此，京津冀三地完全可以在实施碳交易制度的同时，针对这些行业中的大型排放源实施排污权交易制度，一方面在减排温室气体的同时获得PM2.5等空气细颗粒物的减排效果，另一方面在排放源覆盖与监管、配额初始分配、交易平台建设等方面节省制度运行成本，最终带来环境保护效果与经济效率的双赢。第三，建立一体化的碳排放影响评价制度。尽管未被国家纳入碳评试点，但目前北京市、天津市都在探索将碳评价纳人环境影响评价制度，其可以借助已有的环境管理制度体系，形成大气污染物和温室气体排放协同治理的格局。然而现行环境影响评价制度与碳排放影响完全无关，将其纳入后应当对其具体内容做出一些调整 2 5 。京津冀区域应当探索一体化的环境影响评价实施规则：一方面，在评价对象上，将范围扩大到有碳排放影响的政策、规划或项110目；另一方面，在评价指标上，应对温室气体设立单独的指标，这是因为温室气体排放对环境的负面影响是累积的，单个排放源的温室气体排放行为并不会导致直接的不利环境影响。第四，探索三地协同统一的碳排放标准制度体系。我国环境保护法规定，地方政府可以制定高于国家标准的环境质量标准与污染物排放标准，并在本辖区内适用。在大气污染排放标准协同领域，京津冀已在机动车排放源领域围绕协同立法和共同标准进行了有益探索。当下在国家“双碳”目标逐层向各地方分解的大背景下，生态环境部正在加紧制定针对不同产业部门的碳排放标准体系 2 6 。而在国家层面碳排放标准暂缺的情形下，京津冀可以进一步发挥主观能动性，首先建立起适用于三地区内的碳排放标准，并逐步深化大气污染排放标准向其他领域的深化，以此打造三地减污降碳相协调的标准制度体系。考虑三地能源赋、排放源差异、经济发展水平的不同，可以优先考虑机动车排放源、公共机构排放源等领域作为三地标准制度协调的起始点。（三）减污降碳协同治理保障机制的确立首先，建立三地协同监测与信息共享机制。我国的大气污染物监测平台正有序开展工作。监测点已进行了科学规划、监测设备已更新至最先进的水平。我国大气污染防治法（2 0 1 8 年修正）要求协同控制温室气体与大气污染物。那么，大气污染物的监测平台的监测范围应该扩展到温室气体的排放，三地生态环境部门将温室气体排放的监测结果进行共享，即可实现对温室气体有效监管，以此奠定三地协同的技术基础。其次，建立三地减污降碳协同治理的资金保障机制。大气污染物和温室气体协同治理所需资金以政府财政支持为主，以市场调节作为补充。京津冀应将协同治理大气污染和温室气体的费用列人各级政府年度预算专款专用，同时可以考虑分别出资设立“京津冀减污降碳协同治理专项基金”，作为补充资金来源。该基金应由三地政府出资设立，主要用于推动政府和社会资本合作、资助环保宣传、支持经营类环境保护项目、环境自动监测网络建设、机动车油改气、清洁能源开发等大气污染和温室气体协同治理项目。最后，完善三地减污降碳协同的能力建设机制。鉴于京津冀区域内大气污染和温室气体协同立法经验呕待积累，三地可以调动各方面的智力资源，形成上下联动、多方支持的工作推动格局。可以考虑调动国家、三地辖区内、其他省市以及国际智库，为京津冀协同治理大气污染和温室气体提供智力支持。三地可以依托高校科研机构、排放交易机构、社会智库等科研或实务部门，聘请环境保护、低碳领域专家，为三地协同立法和具体工作的开展建言献策。111五、结语实现“碳达峰碳中和”已经成为我国今后较长一段时间内生态文明建设的战略目标，而京津冀又是大气污染物和温室气体排放的重点区域。在“双碳”目标背景之下，京津冀大气污染协同治理面临着新的挑战与机遇，需要我们在原先治污效果上不断推进联防联控、统筹发展、协同实施，构建京津冀跨区域减污降碳的“双”协同治理体系和格局。通过对京津冀大气污染与温室气体协同跨区域立法路径的选择，以及碳减排与大气污染防治的协调规划、碳市场与排污权交易的衔接、碳评价纳人环境影响评价体系、三地协同的碳排放标准等关键性制度安排的探索，出台一部实验性京津冀大气污染与温室气体协同治理促进条例势在必行，这一立法的完成不仅有助于利用法治手段保障京津冀减污降碳“双”协同增效目标的实现，也能够为全国推广大气污染物与温室气体协同治理提供新的思路借鉴。参考文献：1习近平.在第七十五届联合国大会一般性辩论上的讲话.中华人民共和国国务院公报,2 0 2 0,(28):6.2熊烨.跨域环境治理：一个“纵向一横向”机制的分析框架一一以“河长制”为分析样本北京社会科学,2 0 1 7,(0 5):1 1 0.3姚明.地方立法协作研究 M.北京：中国法制出版社,2 0 1 9.2 9.4毛显强,曾桉,邢有凯,高玉冰,何峰.从理念到行动：温室气体与局地污染物减排的协同效益与协同控制研究综述.气候变化研究进展,2 0 2 1,(03):256.5李亚虹.对转型时期中央与地方立法关系的思考.中国法学,1 9 9 6,(0 1):2 4.6阮荣祥,赵浥.地方立法的理论与实践(第2 版)M.北京：社会科学文献出版社,2 0 1 1.1 0 6.7陈若英.感性与理性之间的选择评 和减排规制手段.政法论坛,2 0 1 3,(02):125.8王灿发,陈贻健.“气候正义”与中国气候变化立法的目标和制度选择.中国高校社会科学.2013,(02):127.9曹明德.中国参与国际气候治理的法律立场和策略：以气候正义为视角.中国法学,2 0 1 6,(0 1)：29.10德 赫尔曼哈肯.协同学一一自然成功的奥秘 M.戴鸣钟译.上海：上海科学普及出版社,1988.8.11Morse R S,Stephens J B.Teaching CollaborativeGovernance:Phases,Competencies,and Case-Based LearninglJournal of Public AffairsEducation,2012,18(3):566.12新华社.习近平主持召开中央财经委员会第九次会议强调推动平台经济规范健康持续发展把碳达峰碳中和纳入生态文明建设整体布局李克强王沪宁韩正出席.思想政治工作研究，2021,(04):9.13王江.论碳达峰碳中和行动的法制框架.东方法学,2 0 2 1,(0 5):1 2 7.14习近平.把握新发展阶段,贯彻新发展理念,构112建新发展格局.先锋,2 0 2 1(0 5):1 0.15刘晶.温室气体减排的法律路径：温室气体和大气污染物协同控制一评大气污染防治法第2 条第2 款.新疆大学学报（哲学人文社会科学版),2 0 1 9,(0 6):5 4.16宋佳宁,陆旭.京津冀大气污染协同治理法律模式研究.山东行政学院学报,2 0 2 1,(0 5):2 1.17徐静.新时代京津冀大气污染协同治理的困境及对策.理论观察,2 0 2 2,(0 4):9 8.18郭雪慧,李秋成.京津冀环境协同治理的法治路径与对策.河北法学,2 0 1 9,(1 0):1 9 2.19封雅静,翟亮,桑会勇,成思远.基于精细单元碳收支核算及变化分类方法.地球信息科学学报,2 0 2 3,(0 3):4 6 9.20李海生,谢明辉,李斌.全过程一体化构建减污降碳协同制度体系.环境保护,2 0 2 2,(Z1):29.21周小光,张建伟.关于大气污染与气候变化协同治理的法律思考).社会科学论坛,2 0 1 7,(0 5)227.22张瑜,孙倩,薛进军,杨翠红.减污降碳的协同效应分析及其路径探究.中国人口资源与环境,2 0 2 2,(0 5):4.23关阳.追踪美国“酸雨计划”.环境保护,2 011,(09):65.24潘晓滨.跨区域大气污染治理的法律路径-基于美国RGGI模式的思考.法学论坛,2 0 1 8,(04):140.25王社坤.论我国碳评价制度的构建.北方法学,2 0 2 2,(0 2):33.26冯彬,邱言言,陆嘉昂.碳排放管理标准体系的建设研究.中国标准化,2 0 2 2,(0 9):7 5.Research on the Dual Collaborative Legal Guarantee for Air Pollutionand Carbon Reduction in Beijing Tianjin and HebeiPAN Xiaobin,DU Bingji(School of Law,Tianjin University of Finance and Economics,Tianjin 300222,China)Abstract:The Beijing Tianjin and Hebei region is a key area for air pollution and GHG emissions in China.After the proposal of the30-60goal,the three regions will face greater pressure to reduce emissions.Collaborative governance of atmospheric pollution and greenhouse gases can improve emission reductionefficiency and reduce governance costs.Therefore,the Beijing Tianjin and Hebei region can introduceadualcollaborative governance approach of cross regional air pollution and carbon reduction.At thelegislative level,although the three regions have initially established a comprehensive coordination systemfor environmental protection and a legal system for joint prevention and control of air pollution,at thelegislative level of ensuring the30-60goals,the three regions have not followed the same pace andcoordination is not smooth,making it even more difficult to provide legal protection fordualcoordinationof deep pollution reduction and carbon reduction in the three regions.Therefore,it is necessary for threeregions to explore the legal path ofdualsynergy of air pollution and carbon reduction through the selectionof legislative models,key institutional arrangements,and the establishment of safeguard mechanisms.Key words:Beijing Tianjin and Hebei;30-60goal;Air pollution and carbon reduction;Dualcollaboration