行政程序法律制度讲解样本.doc

全国人大常委会法制讲座第二十三讲
行政程序法律制度（九届第23次）
应松年
　　首先分四个方面讲解了行政程序法律制度内容和作用。

　　（一）程序和行政程序

　　行政程序法律制度是相关行政程序法律规范总称，是行政程序法律化、制度化。要明确行政程序法律制度，首先要了解程序和行政程序。

　　所谓程序，就是行为从起始到终止长短不等过程。组成这一程序过程不外是行为步骤和行为方法，和实现这些步骤和方法时间和次序。行政程序，就是由行政机关作出行政行为步骤、方法和时间、次序组成行为过程。步骤，就是实现某一程序若干必经阶段；方法，是实施行为方法和形式，二者组成程序空间表现形式。比如，根据《治安管理处罚条例》要求，公安机关作出处罚步骤是传唤、问询、取证和裁决。传唤需要用传唤证，问询要有笔录，裁决要有书面决定等等，这些活动就是行为过程中步骤和行为方法。整个行为过程就是由一个接一个步骤和方法联结而成。完成这一程序过程需要用一定时间。为提升效率，就需要有时限；完成这一程序步骤，还必需遵照前后次序。如上例，必需先取证后裁决，不能颠倒为先裁决后取证。这就是次序。时限和次序组成程序时间表现形式。行政程序就是由上述步骤、方法、时限、次序为要素组成行政行为过程，是空间形式和时间形式统一。

　　行政程序最大特点在于，行政程序是行政机关作出行政行为程序。行政法律关系是由行政机关和相对一方公民、法人或其它组织组成，但行政程序仅指行政机关作出行政行为时应遵照程序，而不是相对一方应遵照程序。

　　公民、法人或其它组织在向行政机关提出某项申请时，行政机关常常为她们设定程序，如据报载，要申请办一批发市场，需经112道程序（盖112个章）。为避免行政机关在设置这类程序时给公民带来不便，甚至造成损害，行政程序法律需要对此要求部分标准，比如便民标准、立即标准、公布申请条件标准等。它们也就成为行政机关应遵守程序标准。

　　（二）行政程序法律制度关键特点

　　因为行政程序法律制度发展，程序法律已经冲破司法范围，扩大到一个更为宽广领域。这种扩大，不仅表现在行政领域，还表现在立法领域。现代程序法律制度分为立法程序法律制度、行政程序法律制度、司法程序法律制度三个部分。行政程序法律制度关键特点是：

　　1．行政程序法律制度调整对象是行政行为。

　　2．行政程序法律制度只是关键行政程序法律化。只有同当事人权益和行政效率相关重大行政程序，才由法律要求，其目标是强行要求行政机关及其工作人员遵照一定行政程序，以确保行政工作科学性和民主性。所以，从行政程序是否被上升为法律来区分，能够把它分为法定行政程序和非法定行政程序。行政程序上升为法意义在于：行政程序法律制度是由国家制订和认可，并由国家强制力确保其实施程序规则，一旦违反了程序规则，即属违法行政行为，要依法负担一定法律责任。而没有上升为法通常程序，即使违反了，也不负担法律上责任。大家常常讲行政程序大多是从法律意义上讲，即指法定行政程序。

　　3．行政诉讼法律制度以“公开”和“听证”制度为关键。政府管理活动要让公民了解，在管理过程中要听取公民意见，这是行政程序关键。

　　4．行政程序法律制度对效率给高度关注。行政权力扩张，是社会生产和生活需要高效率地维护社会秩序结果，所以行政程序发展不能影响而应该有利于行政效率。提升行政效率也是为了保障当事人权益。

　　（三）行政程序法律制度程序权利义务和法律责任

　　1．程序权利和义务，和实体权利和义务相对应。在行政法律关系中，以行政机关为一方，以相对一方为另一方，全部有实体权利和义务，也有程序权利和义务。行政行为是由实体权利义务和程序权利义务所组成，职权、职责就是行政机关实体权利义务。为了行使职权，推行职责，应该采取哪些步骤和方法，前后次序和在多长时限内完成，就是程序，假如这些程序是法定，那就是行政机关程序义务。比如，《行政处罚法》要求，行政机关在作出行政处罚决定前必需听取相对方陈说和申辩，重大处罚还要听证。这就是行政机关程序义务，也就是公民、法人或其它组织程序权利。行政机关程序权利，也就是公民、法人或其它组织程序义务，通常表现在公民、法人或其它组织向行政机关提出某项申请，或行政机关要求公民、法人或其它组织推行某项义务时所设置程序要求，公民如不推行这些程序义务，就可能得不到所申请许可，或将受到某种处罚。

　　2．程序和实体是紧密联络。实体是内容，程序是形式，程序是为实体服务。大家将此称为程序工具主义。但在很多行政法律关系中，程序作用尤其关键。

　　第一，在行政法律关系中，公民、法人或其它组织作为相对一方，其程序义务，即行政机关程序权利，实际上早已独立存在，并严格根据要求追究责任。这种程序义务大全部由单行法规、规章要求，行政机关是将之作为行政权一部分行使。比如，要求公民某项申请必需经哪些机关同意，那么，就一个机关也不能少，且必需按次序盖章。要求必需多少天或几月几日前送上申请书，期限一过，行政机关就不会再接收。要求公民在几月几日前必需纳税，期限一过，就将给处罚。对于这种极为严格程序义务和程序责任，大家早也习认为常。

　　第二，行政机关程序义务在很多情况下将会影响相对一方实体权益，但也有相当部分行政程序，并不包含相对一方实体权益，在这种情况下，并不意味着就没有权利义务问题。首先，行政机关不推行程序义务，即程序违法，是行政机关违反法律问题，就“违法”这一点而言，是实体违法还是程序违法，并无差异；行政机关违法而不纠正，其危害远较公民违法要严重得多。其次，实际上程序问题也包含到实体问题。比如，《治安管理处罚条例》要求，复议决定必需在5日内作出，超出期限是程序违法，这种违法包含到谁正当权益？5日作出或8日作出，对相对一方来说，并无多大实际损害。《治安管理处罚条例》所以要求复议决定必需在这短短5日内作出，表现了立法者从速处理治安问题、治安问题决不能拖延意图。不然，受到损害将是社会治安秩序，即全体人民利益。再比如，在检验公民身份证时，公安人员必需首先出示自己证件，这是表示身份程序。是否表明身份，在很多情况下并不影响相对一方正当权益。立法者设置这一程序，首先是为了表现执法工作严厉性，也是为了预防假冒，避免社会次序混乱，损害国家利益。能够说，在很多情况下，程序背后全部表现着国家、社会某种更高层次利益。

　　第三，更为关键是，程序本身自有其内在价值。比如，在作出对公民权利不利影响决定前，必需听取意见，表现了社会主义民主参与、尊重公民个人尊严；严禁以任何形式暴力获取证据，表现了社会主义人道精神和对公民个人尊严尊重；重大决议前听取教授和利害关系人意见，表现了程序理性；要求多少时限内对公民作出回复，表现了行政效率要求，等等。所以，不存在空头无意义程序。全部程序不仅或多或少和相对一方正当权益相关，也和国家、社会利益相关连。一切违反法定程序行为全部将是给社会或个人带来危害行为。所以，程序权利义务就有了独立意义和价值。

　　3．通常违法行为全部必需追究法律责任，这也是社会主义法制一项关键标准。对一切违反法定程序行为一样应该追究法律责任。不过，当行政机关程序违法时怎样追究责任，却是一件相当复杂，所以存在众多争议问题。从实践来看，行政机关程序违法有多个情况：

　　一个是：程序违法，实体上也直接损害相对一方正当权益，即我们平时所说程序违法，实体也违法。

　　另一个是：程序违法，实体上似乎并未侵害相对一方正当权益，即我们平时所说程序违法，实体正确。

　　当然还有一个情况是，程序正当，实体违法。对于第一和第三种情况，依据中国《行政诉讼法》要求：撤销，追究实体违法责任。困难是第二种情况。依据上面分析，既然存在独立程序权利义务，行政机关程序违法，也就应该独立负担法律责任，而不应该把程序仅仅看成是实体工具而完全依附于实体，所以，从理论上说，程序违法应该独立追究法律责任。不过，程序违法情况还有其复杂之处。就程序本身关键性，即内在价值而言，在程度上还是有区分。如前例，行政机关在作出对相对一方不利影响决定前，不听取对方意见，或法定应该听证而不听证，就属于严重程序违法，因为这一程序缺点违反了社会主义民主和参与精神；再如，用暴力取得证据，也属于严重程序违法，因为它违反了社会主义社会对人尊严尊重，等等。对于这些程序违法，不管实体上是否正确，就应一律给予撤销，不得重新作出行政行为。但有些程序违法，比如，因疏忽忘了在文件上注明日期，属于程序上小瑕疵，能够重新补正。总而言之，存在独立程序权利义务，是程序违法应该追究责任基础。法律在设定程序违法法律责任时，则要依据行政违法行为中程序和实体违法情况和关系，和程序违法本身严重程度等具体情况作出要求。

　　现在，中国法律对程序违法法律责任已经有两种要求，一是《行政诉讼法》要求程序违法，判决撤销，同时判决行政机关重新作出具体行政行为。这么做目标就是使行政机关因为程序违法而负担败诉责任，表现严厉执法要求。但同时又许可重新作出具体行政行为，也就是许可行政机关更正。这是中国法律第一次就行政程序违法后负担法律责任所作要求。毫无疑问，这一要求是建立在该行政行为程序违法、实体正当基础上。不过该法没有分出在程序严重违法情况下，是否还能适用本条要求。这是时代局限。另一个是《行政处罚法》要求，假如执法者程序违法时主观上有有意，那就应该追究其损害国家、社会利益责任，除负担败诉责任外，还应由行政机关主动，或经司法提议后，视情节轻重给执法工作人员以行政处分。这是考虑到中国对行政程序认识情况所作特殊要求。

　　（四）行政程序法律制度作用

　　1．提升行政效率。

　　行政程序在行政行为中是无处不在，实体法不经过一定程序，就不可能被实施。为同意某一申请，能够经过多个部门，盖多个章就简明快速地完成，也能够盖上几十甚至几百个章，使这一程序成为一个漫长难以完成过程。程序法作用，就在于将合理、既能提升行政效率，又能保护公民权益程序法律化、制度化，免去无须要程序或简化繁琐程序，从而大大提升行政效率。

　　2．制约作用。

　　所谓制约作用是指行政程序法律能够在程序上对行政机关起制约作用，预防其渎职、越权和滥用职权。这关键表现在以下两个方面：

　　第一，行政程序法律使行政程序成为行政行为产生法律效力必需条件。行政程序正当，不等于利用实体法也正确；不过，假如行政程序严重违法，即使利用实体法正确，也将造成行政行为无效。比如，依据中国专利法要求，专利局同意专利权必需经过三个月公告期。这是同意专利权行为行政程序。假如专利局不经过公告程序就给申请人专利权，那将造成该行为无效，即使申请人发明实际上已符合专利条件，还不能取得专利权。

　　第二，是和腐败行为等行政违法行为作斗争关键手段。行政违法中渎职和滥用职权等行为，大全部和行政程序不健全、不规范相关。比如，在公民申请某项权利程序中因为没有明确时效限制，就能够为以权谋私开方便之门。处罚程序中缺乏说明理由和听证程序，就便于滥用职权。行政程序强调公开标准、参与标准，全部对预防腐败起主动作用。健全和完善行政程序法，将从制度上阻止腐败、违法现象，确保为政清廉。

　　3．保护公民、法人和其它组织正当权益。

　　公民、法人或其它组织正当权益，不仅要靠行政实体法给予要求，还要靠程序法给予保障。比如，在行政处罚中设置说明理由、听取意见以至听证、裁决次序性程序，就含有避免和降低滥用职权、保障个人和组织正当权益作用。

　　在讲解中应松年还介绍了外国行政程序法律制度发展和现实状况

　　（一）外国行政程序法律制度发展

　　行政程序法律兴起和发展，是本世纪行政法，也是整个法律体系发展关键内容之一。

　　“行政程序法”这个概念和专门行政程序法律，是19世纪末才出现。1884年德国巴登邦制订《行政程序法》，这是世界上第一部专门行政程序法。在这以前，程序法仅指法院审理案件程序法律制度，也就是诉讼法，而不包含行政机关进行行政管理活动程序法律制度。

　　行政程序法律兴起基础原因，在于社会经济生活发展。19世纪以后，行政权快速扩大。行政权扩大肯定带来两个客观后果，一是行政效率问题日益严重，二是侵害个人或组织权益可能性增多，和此同时，民主政治发展和法治思想深入人心，科学管理日益渗透到行政管理领域等等，这些全部直接影响和促进了行政程序兴起和发展。

　　（二）外国行政程序法律制度法典化趋势

　　各国行政程序法律制度发展一个关键趋势，是其法律形式法典化。西班牙早在1889年就制订了《行政手续法》，和此同时还有德国《巴登邦行政程序法》，这两部法律可能是世界上最早行政程序法典，只是后者属于联邦国家内部一个地方政府法律。以后，奥地利于1925年制订《一般行政程序法》。以该法为中心，奥地利还制订了《行政处罚程序法》和《行政实施法》等各类行政程序法。捷克、波兰、南斯拉夫等国也群起仿效，形成了行政程序法典化第一个高潮。行政程序法典化第二个高潮始于美国于1946年制订《联邦行政程序法》，接着奥地利于1950年、西班牙于1958年修订其行政程序法，瑞士于1968年、瑞典于1971年、联邦德国于1976年制订行政程序法典，而意大利也于1955年、日本于1964年形成了行政程序法草案；80年代末以来，又有韩国、荷兰、葡萄牙制订了行政程序法典，日本于1993年制订《行政程序法》，中国澳门和台湾地域也分别于1994年和1999年制订行政程序法典。由此可见，行政程序法典化是各国行政程序法发展一个显著趋势。

　　（三）外国行政程序法律制度功效类型

　　各国行政程序法律还表现出功效上差异，形成不一样功效类型。从理论上分析，现代行政程序法律功效能够有三种：

　　一是效率型。以提升行政效率为其基础功效。这种类型行政程序法律讲究以较少人力、财力来进行行政管理。

　　二是控制型。以控制行政权力为其基础功效。这种类型行政程序法律侧重于预防行政机关超越职权、滥用权力。

　　三是权利保障型。以保障行政相对人程序权利为其基础功效。这种类型行政程序法律侧重于保护相对人多种正当权益，尤其是程序上权利。

　　二战后各国行政程序法律，在功效类型上出现两种情况：一是属于单一型较少，大多数国家全部以一个类型为主兼容其它。二是普遍采取权利保障型，有以权利保障型为主，兼采控制型，比如美国就是这么情况；有以权利保障型和效率型并重，欧洲和亚洲多数国家和地域全部是这么情况。这表明，各国已经普遍认识到，行政程序法律制度三种功效是不可偏废，提升行政效率是一切行政法律制度全部必需考虑原因，任何损害行政效率行为，全部会对社会秩序造成损害；控制行政权力也是必需．它是现代分权制衡体制肯定要求；扩大公民参与行政管理程序性权利，更是现代民主政治发展重大趋势，是现代行政程序法发展关键目标。

　　对中国行政程序法律制度发展现实状况，应松年也作了具体介绍。

　　（一）中国宪法和行政程序法律制度基础标准

　　到现在为止，中国还没有制订法典形式行政程序法，但从建国以来、尤其是党十一届三中全会以来，已经在不少法律中要求了行政程序规范。这些要求首先表现在宪法上。中国宪法第2条第3款要求：“人民依据法律要求，经过多种路径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这一要求是行政程序法律参与标准宪法依据。宪法第33条第2款要求：“中国公民在法律面前一律平等。”这一要求是行政程序法律公正标准宪法依据。宪法第27条第1款要求：“一切国家机关实施精简标准，实施工作责任制，实施工作人员培训和考评制度，不停提升工作质量和工作效率，反对官僚主义。”这一要求为行政程序法律效率标准提供了依据。宪法第27条第2款要求：“一切国家机关和国家工作人员必需依靠人民支持，常常保持同人民亲密联络，倾听人民意见和提议，接收人民监督，努力为人民服务。”这一要求为建立行政程序法律听证制度奠定了宪法基础。宪法第41条要求：“中国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和提议权利；对于任何国家机关和国家工作人员违法渎职行为，有向相关国家机关提出申诉、控告或检举权利，不过不得捏造或歪曲事实进行诬告陷害。”这一要求是行政程序法律参与标准和复审标准宪法依据。

　　依据中国宪法相关要求和世界各国行政程序法律相关基础标准表述，对中国行政程序法律应该明确和遵照基础标准，可大致归纳为以下几条。

　　1．公开标准。

　　2．公正标准

　　3．参与标准。

　　4．复审标准。

　　5．效率标准。

　　6．老实信用、信赖保护标准。

　　为了落实施政程序法上述标准，需要建立对应程序制度，经过具体程序性法律规范来实现这些标准。

　　（二）中国法律相关行政程序法基础制度要求

　　1989年颁布《行政诉讼法》将符正当定程序作为具体行政行为是否正当三大条件之一，大大推进了理论和实务界对行政程序法关注。

　　中国法律、法规已经建立起部分行政程序法律制度，这里，作一列举说明。

　　抽象行政行为程序制度：

　　1、听取意见制度。3月全国人大经过《中国立法法》第58条要求：“行政法规在起草过程中，应该广泛听取相关机关、组织和公民意见。听取意见能够采取座谈会、论证会、听证会等多个形式。”

　　2．起草审查制度。立法法第59条要求：“行政法规起草工作完成后，起草单位应该将草案及其说明、各方面对草案关键问题不一样意见和其它相关资料送国务院法制机构进行审查。”

　　3．公布制度。立法法第61条和第62条要求：“行政法规由总理签署国务院令公布。”“行政法规签署公布后，立即在国务院公报和在全国范围内发行报纸上发表。”

　　具体行政行为程序制度：

　　1．表明身份制度。1985年9月6日全国人大常委会经过《中国居民身份证条例》第13条第2款要求：“实施任务公安人员在查验居民身份证时，应该出示自己工作证件。”1995年7月20日国务院公布《中国公民出入境边防检验条例》第12条要求：“口岸检验、检验单位人员需要登船实施公务，应该着制服并出示证件。”

　　2．通知制度。1996年修订《中国刑法》第64条要求：“公安机关拘留人时候，必需出示拘留证。拘留后，除有碍检验或无法通知情形以外，应该把拘留原因和羁押处所，在二十四小时以内，通知被拘留人家眷或她所在单位。”第71条要求：“公安机关逮捕人时候，必需出示逮捕证。逮捕后，除有碍侦查或无法通知情形外，应该把逮捕原因和羁押处所，在二十四小时以内通知被逮捕人家眷或她所在单位。”

　　3．说明理由制度。1996年3月全国人大经过《中国行政处罚法》第31条要求：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应该通知当事人作出行政处罚决定事实、理由及依据，并通知当事人依法享受权利。”

　　4．回避制度。行政处罚法第37条第3款要求：“执法人员和当事人有直接利害关系，应该回避。”

　　5．合议制度。行政处罚法第38条第3款要求：“对情节复杂或重大违法行为给较重行政处罚，行政机关责任人应该集体讨论决定。”

　　6．听证制度。行政处罚法第5章第3节专门要求了“听证程序”，其中第42条要求：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应该通知当事人有要求举行听证权利；当事人要求听证，行政机关应该组织听证。当事人不负担行政机关组织听证费用。”

　　7．审执分离制度。行政处罚法第46条要求：“作出罚款决定行政机关应该和收缴罚款机构分离。”国务院于1997年11月公布了《罚款决定和罚款收缴分离实施措施》。

　　8．复议制度。1999年4月全国人大常委会经过《中国行政复议法》第6条要求对11种行政行为，当事人能够申请行政复议。行政复议法要求了行政机关进行行政复议程序。

　　9．司法审查制度。1989年4月全国人大经过了《中国行政诉讼法》。以前，中国已经有120多个法律、法规要求，不服行政机关决定或裁决，能够向人民法院提起行政诉讼。行政诉讼法要求对具体行政行为，当事人不服，能够提起诉讼，深入扩大了人民法院受理行政案件范围。

　　10．次序制度。1994年5月全国人大常委会修订《中国治安管理处罚条例》第34条要求，除了公安人员能够当场给予处罚以外，对违反治安管理人其它处罚应适用以下程序：（1）传唤；（2）讯问；（3）取证；（4）裁决。这一要求确定了处罚程序次序，颠倒次序是违法。

　　11．时限制度。这是在法律、法规中要求得比较多一项行政程序制度。比如1994年7月国务院同意修订《中国公民出入境管理法实施细则》第5条要求：“市、县公安局对出境申请应该在30天内，地处偏僻、交通不便应该在60天内，作出同意或不一样意决定，通知申请人。”

　　对中国法律、法规中相关行政程序法律制度要求进行分析，能够看出，1990年以前，中国行政程序立法处于很微弱状态；1990年以来，中国行政程序立法发展很快，越来越多相关行政行为法律、法规在制订或修订时注意到了程序方面规范。尤其是，中国已经有了几部关键要求行政程序制度法律、法规。如：1990年10月起施行《行政诉讼法》；1991年1月起施行《行政复议条例》（后为1999年10月起施行《行政复议法》所替换）；1995年1月起施行《国家赔偿法》中行政赔偿部分；1996年10月起施行《行政处罚法》等。除了《行政诉讼法》总体上属于诉讼程序法，其中部分内容属于行政程序法以外，其它几部法律均以要求行政程序法律制度为主，分别要求了中国行政领域几大程序：行政处罚程序、行政赔偿程序和行政复议程序，使中国行政程序法发展向前推进了一大步。

　　这里应该尤其提到是，中国《行政处罚法》相关处罚程序要求尤其反应了中国行政程序法律制度一大进步。该法第5章专门要求了作出行政处罚决定简易程序、通常程序和听证程序，其中包含着表明身份制度、统一格式制度、说明理由制度、通知权利制度、听证制度、审执分离制度、回避制度、合议制度等行政程序法律很多关键制度，表现了行政程序法律各项基础标准。尤其是《行政处罚法》要求听证程序更是中国行政程序立法一个关键突破。能够说，《行政处罚法》对中国行政程序法深入发展，已经而且还将继续起到有力推进作用最终，应松年就完善中国行政程序法律制度提出了几点提议。

　　她说，中国行政程序法律制度发展和完善，是社会主义市场经济条件下行政法制建设发展肯定结果。不过，中国现行行政程序立法还存在不少问题。关键表现在以下四个方面：

　　1．缺乏系统性。中国行政程序法律规范分散在各类法律、法规中，没有专门、统一行政程序法，由此造成各个行业、各个类别行政行为在行政程序上不一致。除了行政立法、行政处罚、行政复议三类行政行为基础统一以外，其它各类行政行为程序不统一情况还严重存在。

　　2．处于次要地位。很多行政程序法律规范混合要求在各个行政法律、法规中，这些法律、法规基础上全部以要求实体规范为主，兼顾程序规范，甚至有法律、法规仍然只有实体规范而完全没有程序规范，重实体、轻程序问题还远远没有处理。

　　3．偏重事后程序和过于笼统。即使要求了一定程序规范行政法律、法规，多数也存在重事后程序、轻事先程序问题，和程序规范不具体、不含有可操作性问题。也就是说，多数行政法律、法规往往只是简单地要求相对人能够申请复议、能够提起诉讼，或只是笼统、粗疏地要求程序事项，对程序性问题在起草时缺乏细致分析研究，在法律、法规中缺乏具体明确要求。

　　4．法律责任不明确。大多数法律、法规即使要求了程序规范，却没有要求行政机关违反法定程序法律责任，很轻易使法定程序得不到严格实施。

　　适应依法治国、建设社会主义法治国家和中国加入WTO需要，必需建立和完善中国行政程序法律制度。应该建立和完善什么样行政程序法律制度，是一个应该认真探讨问题。我想就以下多个问题谈谈自己见解。

　　1．中国应该早日制订统一行政程序法。现在，中国行政程序法典制订已经提上了国家立法议程。李鹏委员长在全国人大第四次会议上指出：“要制订行政强制方法法、行政许可法、行政收费法，为制订统一行政程序法发明条件。”我们已经制订了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》等行政程序方面法律，行政强制法、行政许可法和行政收费法也有了比较成熟初稿。能够说，我们已经积累了比较丰富经验，对制订行政程序法呼声也很高，制订统一行政程序法条件已经成熟。

　　2．应该把行政程序法列为市场经济法律体系中关键部门法。中国现在把建立社会主义市场经济法律体系作为当务之急，尽管这个体系范围极难划定，但不少学者认为，不管这个体系范围怎样划分，行政程序法毫无疑问是其中关键部门法，并不因为它有“行政”二字就和经济无关。其理由是：第一，行政程序法是市场主体地位和权利保障。第二，行政程序法是市场经济所追求效率、效益保障。第三，行政程序法是建立全国统一市场和进入世界统一市场保障。

　　3．中国行政程序法功效类型应该是以效率为基础权利保障型。中国学者多数主张“并重型”，即依据中国情况，应该兼顾权利保障和效率两方面。从提升公民民主和法治意识来看，应该保障公民程序权利。不过，中国生产力发展水平不高，假如脱离社会利益而过分强调公民权利保障，就会影响经济发展速度，不利于社会生产力发展，所以，也要把效率放在关键位置上。效率型和权利保障型全部是非此即彼思绪，并不可取。“并重型”具体设想是把效率和权利保障两个方面结合起来，兼顾权利保障和效率。这么功效类型既不是完全效率型，也不是完全权利保障型，而是介于二者之间中间类型。“并重型”是适合中国国情选择。立法者应该从全体公民共同利益出发，考虑每个公民具体利益应该保障到什么程度。要做到这一点，就必需处理好效率和权利保障关系，因为效率更多地反应社会利益，而权利保障更多地反应个人利益。处理二者关系标准是：以提升效率为范围，以权利保障为目标，在效率许可范围内，对权利保障努力达成“最大化”。这个标准能够称为“效率对权利最大宽容度标准”，或简称为“权利最大化标准”。所以，所谓“并重型”，就是以效率作为基础、范围和程度，以权利最大化作为目标功效类型，所以也能够称为“以效率为基础权利保障型”。

　　4．在行政程序法中建立符合中国国情听证制度。听证制度已经成为很多国家行政程序法关键。能否建立符合中国国情听证制度，将是中国能否成功地制订行政程序法关键。中国已建立三种不一样听证制度，最早是行政处罚法要求行政机关在作出责令停产停业、吊销许可证和执照、数额较大罚款时进行听证，并对听证具体程序作了要求；二是价格法要求在制订关系群众切身利益公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营商品价格等政府指导价、政府定价时，应建立听证制度；三是立法法要求在起草行政法规时，可采取听证会形式等。听证制度正在中国快速发展，但同时也存在不少问题：第一，这三种听证关键区分何在？第二，三种听证各应遵照哪些程序？至今尚无明确要求。听证制度在行政程序法律中确定，将使社会主义民主标准中听取对方意见和参与精神得到很好表现，所以是行政程序法中极为关键制度。

　　（作者为全国人大内务司法委员会委员、国家行政学院教授）