部门预算绩效评价的行为逻辑与制度调整_曾纪茂.pdf

CAIZHENGJIANDU财政监督CAIZHENGJIANDU2023 13绩效管理部门预算绩效评价的行为逻辑与制度调整曾纪茂张光燎【摘要】一级政府中，部门预算绩效评价业务占整体预算绩效评价业务的90%以上，但部门预算绩效评价行为存在严重的扭曲，与一般把部门预算绩效评价行为的扭曲归结为部门自身原因不同，本文认为制度安排上的不合理是造成这种现象的主要原因，纠正该状况的出路在于落实部门在预算绩效管理上的自主权，扭转部门为完成财政部门安排任务而实施绩效管理的行为逻辑。【关键词】部门绩效评价 行为逻辑主体责任 制度基础 行为异化2018年9月，党中央、国务院正式下发了 关于全面实施预算绩效管理的意见（下文简称意见），提出力争用35年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的绩效管理体系。财政支出项目的绩效管理，需要特别注意部门预算绩效管理的质量。目前一个中等规模的县市，一年的项目总数少则几百个，多则几千个，而财政部门开展重点评价的项目，少则十来个、多则几十个，也就是说项目总数的90%以上甚至99%以上是要由部门自己来实施预算绩效评价的，各级政府财政部门与预算部门在预算绩效评价业务上的比重基本相似，因而，部门预算绩效管理的质量决定了财政支出项目绩效管理的总体质量。由于研究文献总量不足、研究水平还处于比较初级的阶段，目前对部门预算绩效管理的研究严重滞后，但这也是预算绩效管理研究特别需要关注部门预算绩效管理行为的理由。部门是否能够按照预算绩效管理有效实施，事关预算绩效管理成败，但学术界以及实务界对部门实施预算绩效管理的情况普遍怀有疑虑，部门预算绩效管理的初衷未能实现，本文认为这一现象不能一概归因于部门自身未能树立绩效意识，要深入了解部门实施全过程预算绩效管理的行为，对其行为逻辑的制度基础进行分析，从而有效寻找改进途径。一、部门预算绩效管理行为的异化2020年，笔者接受实施预算绩效管理先进地区基层政府部门的委托，对该地区全部一级预算单位（涉密部门除外）20172019年三年的部门项目全过程预算绩效管理情况进行研究。20万元以下的实行简易绩效检查的项目全部为合格通过，没有差别，未纳入分析范围，该地区20172019年三年有54个部门总计实施了668次项目预算绩效评价，包括事前绩效评估和事后绩效评价（绩效跟踪由于没有评分，且99%以上项目的结论是运行正常或基本正常，有问题的项目极少，未包括在统计中）。对这668次项目预算绩效评价资料汇总分析，发现部门预算绩效评价行为显著不符合常理，除了90%以上的项目绩效评价得分为优秀之外，还表现出如下的扭曲行为：（1）部门或单位会有意选择评分比较高的项目来实施预算评价，无论是事前评估还是事后绩效评价，得分位于当年项目评价前30%的项目，比项目得分位于后30%的项目，都更有机会被部门选择出来下一年度再次进行绩效评价；（2）部门或单位对绩效评价较差的项目更倾向选择回避，与前一个问题相似，位于当年项目评分后46财政监督CAIZHENGJIANDU2023 13绩效管理30%的项目，下一年度更大可能不出现在绩效评价项目名单。本来更应该选择并继续关注有问题的项目，以改进管理，但部门与单位更可能把这类项目从绩效评价名单中删除，以减少把问题暴露给财政部门与公众的机会；（3）项目绩效评价中会降低绩效差的指标权重，减弱对总评分的影响，该地区财政部门要求每个部门都需要选择资金规模比较大、社会关注度比较高的项目实施部门重点评价，这类项目部门一般都会委托给第三方机构来实施绩效评价。对这些第三方机构的绩效评价专家进行访谈发现，部门与单位非常在意项目的绩效评价得分，对一些评价中确确实实存在问题的指标，部门往往会与第三方机构协商，要求减少扣分，第三方机构一方面要维护自己诊断问题的专业性，另一方面会顾及部门单位意见，往往相应降低扣分比重大的指标权重，从而减少重要指标表现不佳对总评分的影响；（4）淡化发现的严重问题，部门可能自己组织评价或委托第三方机构评价时，发现项目存在严重的问题，甚至是违法乱纪的问题，但在绩效评价报告中会隐晦处理，采用如程序不规范、政策法规适用存在偏差等轻描淡写的表述。熟悉部门预算绩效管理行为的人，对部门预算绩效评价上述种种异化表现，应当不会感到惊讶。这种状况显然违背了部门预算绩效管理制度安排的初衷，部门投入了大量人力，耗费了相当多的行政时间，还花费了不少的财政经费，但这样的预算绩效评价及预算绩效管理对于改进部门管理，作用微乎其微。那么问题出在什么地方呢？二、部门预算绩效管理的行为逻辑对导致这种状况的原因有很多种解释，最常见的是认为部门或单位不熟悉预算绩效管理知识与技能，或者认为部门不够重视，或者部门缺少专业的绩效评价人员，还有的认为部门缺少足够的资金开展预算绩效评价。就具体某个部门或单位的预算绩效评价出现偏差，用以上原因来解释都是有道理的，但一级政府50多个部门连续三年多达几百个项目，整体出现上述偏差，这些原因就不足以很好解释了。经过检验，资金充裕的部门与资金紧张的部门未出现明显差异，更早开展预算绩效评价的部门已经有了不少的经验积累，与最近才开始开展这一工作的部门，差异很小，说明是否有经验也并非关键影响要素。至于部门是否重视，则很难有清晰的判断标准，难以分辨部门如何重视才算合理。可以合理推断，部门或单位即使配置了专业人员，熟练掌握了预算绩效评价的专业技能，也有相当的资金支持，其实施部门预算绩效管理的行为未必就完全不同。有专家认为部门预算绩效评价行为扭曲的症结在于是财政“要我做绩效评价，而非我要做绩效评价”。这一判断侧重从部门实施预算绩效评价的行为逻辑上分析原因，有相当强的穿透力，值得进一步按照这一思路深入挖掘。部门实施预算绩效评价行为发生变异的关键原因，在于部门是为了完成财政部门布置的任务而进行绩效管理，还是为了发现自身的管理问题提升管理水平而实施绩效评价。如果是为了发现本部门在管理上存在的问题而实施绩效评价，则部门会正视管理问题，倘若实施绩效评价却未发现问题反而会感到不恰当，但反过来如果是为了完成财政部门布置的任务而实施绩效评价，则行为逻辑就是尽可能向上级、其他部门及公众展现成绩，避免暴露本部门的管理问题，即使项目绩效出现了不尽如人意的结果，也尽量把事情归结为外部因素，减轻部门自身在管理上的责任。从访谈参与部门委托预算绩效评价的第三方机构得知，有些部门或单位是有问题意识的，希望评价机构帮助发现管理问题，以便部门有针对性地改善项目管理，但从前文所述部门项目预算绩效评价的扭曲行为上来看，大多数部门还是为了完成财政部门安排的任务，同时尽量避免暴露部门管理上存在的问题。在与各部门绩效评价工作的负责人访谈中也发现，部门认为，预算绩效评价工作是政府条线主管部门牵头实施的工作，部门与项目单位只需配合即可。如果是财政部门或其他部门组织实施的预算绩效评价，部门与项目单位确实只需配合，财政与其他部门都有动力较为客观地发现项目管理单位在管理上的不足，但是，倘若部门自己实施的预算绩效评价，部门也只当做配合财政部门完成的任务，而非为了改善自身管理而进行的工作，则部门在实施预算绩效评价上的行为发生扭曲就再自然47CAIZHENGJIANDU财政监督CAIZHENGJIANDU2023 13不过了。意见第四条明确表述：“将部门和单位预算收支全面纳入绩效管理，赋予部门和资金使用单位更多的管理自主权。”第十四条规定：“地方各级政府和各部门各单位是预算绩效管理的责任主体。地方各级党委和政府主要负责同志对本地区预算绩效负责，部门和单位主要负责同志对本部门本单位预算绩效负责，项目责任人对项目预算绩效负责。”无论按照政策还是按照部门预算绩效管理的逻辑，部门实施预算绩效管理，首先应该服务的是部门自身对预算支出的管理，目的是提高财政资金使用效率和效益，也就是说部门实施预算绩效评价的初衷，是要为部门改善自身管理服务，而不是为配合其他部门不得已完成的工作任务。而且按照 意见，部门和单位实施预算绩效管理，还会加强“部门和单位在资金管理上的自主权”，那么，为什么部门和单位在实施预算绩效评价的时候，还只是配合财政部门完成工作，而不是服务自身改善管理的需要呢？三、部门预算评价行为异化的制度归因部门和单位实施预算绩效评价行为的异化，由于不是单个部门存在的问题，而是普遍存在的，所以不能仅仅从部门和单位自身的特定情况来分析，而要和部门实施预算绩效管理的制度安排来分析。首先，目前部门和单位实施的预算绩效管理，被视为财政部门实施预算绩效管理的基础和延伸，所以，部门和单位把自己组织实施的预算绩效评价看作配合财政部门的工作，是对制度安排的真实认知和反应。例如，预算主管部门和单位实施的绩效评价应属于自我评价，财政部门组织实施的绩效评价属于财政部门对预算主管部门和单位实施的监督评价，二者属性上有别，评价结果的使用应该也有区别，但目前的制度安排中未作区分。其次，财政部门与预算部门组织的绩效评价结果在应用机制上未作区分。财政部门与作为资金使用单位的预算主管部门和单位在财政资金使用上的职能定位不同，绩效评价的定位也应不同。部门和单位作为财政资金的使用单位，要对资金使用绩效负责，而财政部门，则负责资金分配与监督，所以，资金使用部门和财政部门在实施预算绩效管理时，预算绩效评价的定位应该明显有所区别，但是在实际运行中，财政部门设计预算绩效管理制度，是从财政部门的立场出发来设计的。财政部门把“绩效评价的结果作为资金安排的重要依据”，并未区分是财政部门组织的预算绩效评价还是部门自己组织的绩效评价。财政部门对其他部门组织实施预算绩效评价，尽管可以表彰预算绩效特别优异的部门和项目，但在实际运行中，预算绩效评价特别突出要防范“财政资金低效无效、闲置沉淀、损失浪费的问题，克扣挪用、截留私分、虚报冒领的问题”。也就是说，财政部门在资源有限的条件下，以及公共部门总是倾向于“预算最大化”的情况下，财政部门即使没有充分的依据，都要对绝大多数部门的预算作出控制或压减，如果绩效评价发现部门或部门项目存在明显的问题，则压减预算的理由就更充分了。在这种情况下，即使部门自己实施绩效评价发现项目绩效不佳，管理上存在问题，从部门绩效管理逻辑来说，只要不是违法违规，应该是部门内部管理的事情，是部门自主管理范围的事情，但按照财政部门的绩效管理制度逻辑，部门项目绩效管理上存在的问题，就应该成为削减预算的充分依据，不论这些绩效管理问题是部门自己评价发现的还是财政部门组织的绩效评价发现的。从制度安排上来看，把部门和单位组织实施的预算绩效评价结果与财政部门组织实施的绩效评价结果同等地当做财政部门给部门编制预算的依据，实际上是削弱了部门在绩效评价和预算安排上的自主权，与加强部门在预算管理上的自主权是互相矛盾的。再次，预算部门认识到财政部门将自己实施的绩效评价结果也作为安排预算依据，会如何选择应对策略就显而易见了。由于这样的制度运行逻辑，部门实施预算绩效管理，如果发现了问题，就相当于自揭短处，给了财政部门充足的理由来削减自己的预算。这在逻辑上，相当于部门自己主动寻求削减本部门的预算，这与公共部门的生存逻辑是完全冲突的，因此，可以预见，只要财政部门可能把部门自己组织实施的绩效评价结果作为控制和压减本部门预算的依据，部门就必定想方设法掩盖财政部门尚不知道的绩效问题或管理问题。而且，财政部门越往这一方向努力，引发的策略性反应就会越严绩效管理48财政监督CAIZHENGJIANDU2023 13绩效管理重，行政资源的无效损耗就会越高。最后，按照这一制度逻辑分析，还可以发现，如果部门真的认真实施预算绩效评价，会出现矛盾的结果。尽管部门实施预算绩效评价应该是服务于自身的管理需求，以发现管理问题为手段，提升资金使用绩效，但是假如部门真的按照这一逻辑行事，那么财政部门在看待部门的预算绩效评价工作时，是因为发现了部门在绩效管理上存在问题而对部门实施削减预算或其他惩戒，还是因为部门认真实施绩效评价而给予表彰呢？从逻辑上来说，两种可能似乎都有合理性。一种行为，可能导致两种完全矛盾的对待，这正好表明了制度安排的矛盾。虽然在实践中，很少有财政部门会因为部门认真实施预算绩效评价发现自身管理问题而对部门给予表彰，但在逻辑上，仍然是有依据的。由于在实践中，部门认真实施预算绩效评价发现自身问题并提供给财政部门，很难得到正面反馈，或者不予追究，更可能是成为财政部门削减预算的充分依据。从这一制度运行逻辑来看，部门在自己实施的绩效评价中，会尽力避免暴露管理问题再自然不过。四、结论与建议本研究的结论为：第一，部门和单位自己组织实施的预算绩效评价远远没有实现制度设计的初衷；第二，部门和单位自己组织实施的预算绩效评价行为，主要的偏差在于尽量避免暴露自身在项目管理上的问题，项目绩效不佳在确凿无疑的情况下则会尽量归结为客观原因，减少自身的管理责任；第三，部门和单位预算绩效评价行为扭曲的关键原因是，部门和单位的绩效评价行为是为了完成财政部门安排的任务，而非服务于内部管理的改善；第四，部门和单位预算绩效评价行为扭曲有制度上的原因，制度安排上确实是把部门和单位的预算绩效评价行为视作财政部门预算绩效评价行为的延伸，部门和单位的预算绩效评价结果与财政部门组织实施的预算绩效评价结果会被同等对待，与预算安排挂钩，不可避免地削弱部门和单位在绩效评价上的自主权。基于以上分析，要纠正目前部门和单位在预算绩效评价行为的扭曲，减少行政资源的错配，需要理顺制度上的安排：第一，落实部门和单位在自己组织实施的预算绩效评价上的自主权，财政部门在部门和单位自己组织实施的绩效评价事务上，仅提供业务指导，其评价结果需公开，但评价结果不与预算安排挂钩；部门和单位预算资金的使用绩效与部门和单位实施的绩效评价这二者，财政部门评价监督的应是前者，而非后者。第二，财政部门应制订预算绩效管理的中长期规划，明确本地预算绩效管理的远景及分年度规划，为部门提供参考框架和行动路线，为部门制订自身的预算绩效管理的三年至五年预算绩效管理计划提供基础。第三，落实部门在预算绩效管理上的主体责任，则应由部门主要负责人来担任预算绩效管理的责任人，部门需统筹本部门的预算绩效管理工作，根据财政部门的工作规划，制订本部门预算绩效管理工作的三年规划或方案，同时，需要在部门常规性会议中定期或不定期讨论本部门预算绩效管理事务。在部门内，应由专人负责预算绩效管理事务，部门开展的预算绩效评价工作，主要服务于本部门发现管理问题，提升管理水平。只有这样，才能避免扭曲部门的项目预算绩效管理行为，恢复部门项目预算绩效评价的本来宗旨。（作者单位：上海财经大学中国公共财政研究院、江西省泰和县财政局）参考文献1白景明，程北平，王泽彩，等.中国财政绩效报告理论与实践（2018）M.北京：中国财政经济出版社，2018.2马国贤.论“全面绩效管理”下的预算项目管理J.财政监督，2018，（01）.3马志远.美英财政政府绩效管理模式选择的实践与借鉴从组织效率到绩效成果J.中国行政管理，2013，（09）.4尚虎平，王春婷.政府绩效评估中“第三方评估”的适用范围与限度以先行国家为标杆的探索J.理论探讨，2016，（03）.5颜海娜.评价主体对财政支出绩效评价的影响以广东省省级财政专项资金为例J.中国行政管理，2017，（02）.49