府际效能协作的制度性集体行...—以长三角机关事务管理为例_锁利铭.pdf

府际效能协作的制度性集体行动：理论、经验与优化 以长三角机关事务管理为例锁利铭 阚艳秋摘 要 随着高效能政府建设的持续深入，建立更加有效的府际效能协作新格局是理论和实践面临的新课题与新路径。在理论构建上，本文基于制度性集体行动框架界定了“府际效能协作”、识别了府际效能协作的动因、搭建了“效应内容过程”的府际效能协作构成要素。在经验探索上，对长三角机关事务管理府际协作实践分析揭示出：长三角区域府际效能协作初步形成，具有非均衡性的网络地位分布、同质双边的协作关系、“整体弱连接局部强关联”的协作结构以及以保障为主的协作领域等特点。在优化建议上，针对国家、省市地方政府、机关事务管理机构等层面，围绕“政策制度机制保障实践行动”等方面提出完善府际效能协作的方向。关键词 府际效能；集体行动；协作结构；政策制度中图分类号 文献标识码 文章编号（）：作者简介 锁利铭，南开大学周恩来政府管理学院教授、博导，南开大学中国政府发展联合研究中心研究员 天津；阚艳秋，南开大学周恩来政府管理学院博士生 天津 一、府际协作新议题：从政策绩效到政府效能近年来，区域性的公共事务经常面临着地方治理系统的碎片化困境，协作性公共管理成为全球新公共管理革命的趋势，地方政府通过寻求与其他行政、社会、市场等主体协作，以实现提升公共服务质量、降低公共服务成本以及创新公共服务内容的目标。随之协调与合作逐渐成为府际关系的重要模式，以大气污染、水污染、科技创新等政府外部职能实施为主，以提升区域性政策绩效为目标的府际协作也构成了当前府际协作研究的主流和主体。但府际协作除了体现在地方政府的对外治理中，还表现在面向政府效能提升的内部事务管理协作过程中。自新公共管理运动以来，以“政府契约化”“绩效管理”“专业化管理”为代表的效能提升改革运动卓有成效。效能型政府的建设除了强调内部主体与要素的有序高效，也逐渐拓展到与外部主体协同关系的塑造中，并在创新协作机制与结构中寻求效能提升。同样是强调一组地方政府主体之间的行动关系，在外部事务府际协作得到充分关注的背景下，面向内部效能提升的府际协作在实践中已经起步许久，本文是国家自然科学基金面上项目“基于网络关联的城市治理功能协同：机理、结构与迭代”（）、南开大学文科发展基金科学研究项目“面向网络型城市群的协同治理机制、结构与模式创新研究”（）的阶段性成果。但在府际协作研究中通常被面向政策绩效的外部事务协作的研究所掩盖。与外部事务的政策绩效不同，内部事务以政府组织的运行效能为核心，在我国通常被界定为政府效能建设。政府效能是指国家机关及其工作人员为实现政府目标，在从事公务活动过程中发挥能力与功能的程度以及产生效率、效益和效果的综合体现，在其实践进程中逐步关注到了对外协同的路径拓展。从党的十六大到十七大期间，政府效能建设主要是从降低行政成本与改革行政管理体制等方面提高行政效率；在十七届二中全会后将关注点开始转向建立科学合理的政府绩效评估指标体系与评估机制，这一阶段的效能型政府建设聚焦于政府的内部控制与绩效改进。近年来开启了绩效管理与政府过程的一体化进程，尤其是 年政府工作报告中明确指出要全面提高政府效能，表明政府重视系统性地开展效能提升工作，其中“全面绩效型政府”关注到了结构性与协同性问题的解决，这一阶段的效能型政府建设开始将注意力分配到了协同方式上。在中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定中提出，以推进国家机构职能优化协同高效为着力点后，以 项目为代表的公私合作、以政府公物仓为代表的集中统一管理等举措不断出现。年 月发布的国务院关于加强数字政府建设的指导意见更是强调基于一体化协同、共性办公、线上集成化办理等提高机关运行效能，这一阶段的效能型政府建设尝试开展协作性工作。由此，在一系列政策与治理实践中已经开始呈现出政府效能建设中的内部事务协作态势。在政府效能建设的外部化趋势下，作为对行政组织发挥功能予以物质支撑、秩序维护和过程协调的政府运行保障效能成为其核心体现，当政府运行保障机构服务于政府总体的工作方向时?I1，就直接关系到政府整体效能提升。?I2在具体行政系统运转中政府运行保障又集中体现为机关事务管理行为，比如办公用房、公务接待及干职工公共食堂、公车管理、公共机构节能、公共机关管理等方面。由此，当政府效能的过程环节直接作用于行政机构时，主要表现为机关事务管理工作的效率。历年来的全国机关事务工作会议中逐步强调了“集中统一管理、政策协调融合、优化协同高效”等协作性指向，但机关事务内部管理面临着治理功能、公共利益、法治建设、主体关系等方面的碎片化困境。?I3尽管近年协同高效化的机构建设实践印证了动力外部化趋势，比如南京都市圈启动机关事务管理高质量一体化发展；四川省和重庆市共同编制机关事务工作“十四五”规划等，但依旧面临机关层级与空间地域之间的冲突关系?I4，以及地方标准之间的体系化问题。?I5因此，政府效能的提升亟待在机关事务管理行动中针对主体、机制、空间等方面实现整合与协同，在保持内部事务属性基础上结合外部联动形成相互交织、集中统一并注重关系协调的复杂网络。?I6这就对府际协作理论研究提出了一个重要任务，相对于缓慢起步并快速发展的政府内部事务效能协作实践，以政策网络研究为代表的研究重点关注碎片化困境的缓解机制，对内部成本节约、效率提升等面向规模经济的效能协作内在机理、结构形成和实现路径鲜有关照。即使已经有研究在分析政府内部事务管理的协作需求基础上，关注到了机关事务领域的整体性治理视角?I7、合作治理理念?I8以及多元共治格局?I9，进行了研究政府内部事务协作的微观困境识别与宏观方向探索，但尚未形成对政府效能建设和推动府际协作双重动机的统一认知，更难以进行内部机理的清晰提炼与实践数据的量化支撑，进而府际协作与政府内部事务之间依旧缺乏系统的理论构建与经验观察。因此，文章将结合制度性集体行动框架的理论基础，提炼出府际协作视角下政府内部事务协作机理，结合长三角机关事务管理的协作动态分析，在理论融合与实践剖析的基础上提出相应的政策启示。二、制度性集体行动与府际效能协作（一）制度性集体行动框架中的政策绩效与政府效能制度性集体行动（府际效能协作的制度性集体行动：理论、经验与优化，）的出现旨在对碎片化的大都市区域进行治理，这一框架融合了集体行动、交易成本、公共经济、社会网络以及政策工具等经典理论，包含协作困境、收益、机制、交易成本与风险等多维理论要点，形成了阐释行动者基于理性选择何以克服集体行动困境的综合性框架。?20具体而言，机构行动者决策对其他主体权力资源划分、组合与分配产生的影响，容易在行动过程中形成水平困境、垂直困境和职能困境。?21由此，对于行动者合作本身而言是有风险的?22，框架中将其划分为来自协调不力、合作信用以及收益分配等方面的交易风险。?23治理主体对于整合机制的选择取决于协作的净预期收益?24，但选择本身又构成了机制成本?25，机制执行的过程还会产生信息、谈判、实施以及监督等交易成本。进而通过对治理问题和途径等多重复杂属性的识别，治理行动者会产生合作的偏好性选择。府际协作可以理解为在一个或多个业务职能领域中，地方政府机构之间在政策、资源、治理等多方面达到共识性合作?26，根据协作业务职能性质差异，可以将其细分为府际外部事务协作与内部事务协作。框架下为外部事务治理领域的府际协作提供了一系列理论模型和经验发现，这些外部事务领域的受益方是公众，比如经济发展、应急管理、环境治理、数字治理等。从 的理论伊始出发，产生 机制的需求中就存在着地方政府对规模经济的追求。?27在府际协作中，规模经济不仅是通过增加供给主体以实现对公共服务供给中人力资源和财政资源平均成本的降低，政府公共资源的配置也可以通过联合使用的方式来降低平均成本。相对于以政策绩效为目标的外部事务协作，以政府效能为目标的府际内部事务协作更能体现出 机制的这一功能。在面向政策绩效的外部事务府际协作动机中，更多的协作开展是通过“协议”来实现，也就是通过目标、工具和时机等方面的约定，以实现协同性的政策目标。面向政府效能的内部事务协作，更多强调政府自身资源的节约利用，通过结构调整和工具创新降低自身的平均成本。（二）政府内部事务的府际协作动因如前所述，府际内部事务协作探讨相对于更成熟的府际外部事务协作研究更需要在府际协作基础理论中找准定位，在对话并发展现有府际协作理论的基础上弥补对府际内部事务协作基本逻辑的剖析。由此首先需要明确府际内部事务协作的一般化动因，从内外部环境来看，伴随着“协同理念”下强调从分治走向融合的宏观背景?28，碎片化、外部性与协调性困境?29下对于“集中统一”管理的需求，加之“科技赋能”等技术驱动?30，“小而全”的形式已不再适应政府内部的效能建设。?31进而在单一边界下机关事务管理效能提升达到内部最大值后，需要与其他地区或部门间基于共享、交换与协同，以实现对潜在政府效能提升空间的识别、创造与满足。从主体属性来看，新公共管理理论中指出了通过行政主体的“经济人”特征?32，在 框架中强调行动者“理性人”属性，进而政府内部主体也是强调效能收益导向的理性选择行动者，在进行府际协作决策时同样具有综合考量的过程，只是目标导向与协作内容与外部事务有所差异。此外，新公共治理理论中指出了通过与外部主体的连接可以获得支持并提高行政效果，即在相互依存的环境中基于协作行为对行政效率和政府效能具有正向影响。?33故而在“经济人”与“理性人”属性以及“外部化”路径共同作用下，政府内部事务主体会选择不断挖掘能够实现政府效能规模经济的发展空间，并促进突破内部边界走向府际内部事务的协作。从路径选择来看，竞争与合作都是府际关系的重要模式，对于政府效能提升而言，本质上的府际竞争不可避免，传统的竞赛型路径在理论上可以实现政府内部对于行政效率的追求，比如基于市场机制、商业机制下的分权和竞争，弱化公共部门的垄断性并促进服务质量的提高。?34然后在具体实践中，行政成本效率与具体的公共服务同政策的规模、对象与场域等密切相关，不同地区和领域间都缺乏竞争可比性。而且传统政府内部行政活动中会缺乏一定的活性机制以促进有序竞争，从而基于竞争途径的效能优化无法促进行政效率的最大化，需要从单一经济效益追求逐渐转向高质量发展的持续性关系资本累积，探索政府效能 年第 期提升的协作路径创新。府际关系中除了强调纵向各层级与横向各政府之间的关系，还关注不同的政府部门与跨地区政府之间的关系形态?35，面向效能提升的府际内部事务协作则对应于各地区政府部门之间的府际关系，本研究将其界定为“府际效能协作”，可以理解为两个或两个以上政府机关单位基于效能优化的目标，针对特定机关事务管理领域，采取主体间联合行动与关系管理的方式，实现持续交互影响的过程。（三）框架下府际效能协作的分析要素基于“成本收益”的府际效能协作效应。在政府内部事务选择府际协作路径后，构成了府际效能协作过程，这一具体的行动实践何以促进政府效能提升体现为收益提升和成本降低两端的相对变化。从收益端而言，框架中有集体性与选择性收益的划分?36，机关事务管理领域的集体性收益表现为基于协作获得的宏观收益，以制度、作风、业务以及廉政建设为内容?37，系统提高机关的工作效益、管理效率和服务效果，基于政府运行保障的高效促进政府更好地发挥服务性职能?38；选择性收益则是在社会资本与关系变化中影响特定行为主体，比如促进机关事务管理工作者累积信任、提高声誉、创造机会等，进而从潜在层面推进政府效能提升。从成本端来看，机关管理单位的协作可以基于多主体的需求聚合促进较低平均成本的实现?39，在回应节约型机关建设需求、将有效成本转化为行政绩效的同时减少无序竞争、铺张浪费等无效成本?40。具体表现为基于协作政策降低谈判与监督成本；多主体联动打破部门壁垒，降低信息与实施成本；跨域协作与互惠降低潜在的不确定性与合作风险。基于此，府际协作与效能建设的双重动机得以实现，即对于政府内部职责优化与效能建设而言，府际协作的深入可以促进多主体之间关系资本的累积与规模经济的产生，并进一步推动区域协调与政府效能建设进入新的发展阶段，这也构成结合 框架具体分析府际效能协作行动的基准点。基于内部属性的府际效能协作内容。与府际外部事务协作不同的是，府际效能协作更倾向于在“服务、保障与管理”的核心定位下展开系列协作行动，与其他领域之间的目标、行动的关联性会有属性边界，由此政府机构主要基于管理领域属性，结合内部节约和规模经济的收益端动机，以及推动行政成本和交易成本降低的成本端动机，理性考虑下选择协作行为，核心体现在机关事务管理工作中。以机关事务管理为核心的地方政府内部事务有其特殊性，作为政府内部专门从事服务保障的部门?41，机关事务管理强调促使公权力机关对维系自身运行的物质要素供给与管理达到合理分配与使用，并成为行政管理的保障性和基础性组成部分。?42机关事务管理的政治必要性、内部服务性、资源转化性、空间物质性、综合发展性等属性特征在使其成为政府运行保障核心工作体现的同时?43，所对应的集中统一、标准化、信息化与制度化建设内容也在不断丰富着政府效能内涵?44，可以在有效盘活机关内外资源与开拓效能建设外部化路径过程中推动政府行政资源配置与运行效率的最大化。?45基于行动逻辑的府际效能协作过程。回归到制度性集体行动框架的一般逻辑，府际效能协作具体体现在机关单位保留其特有工作性质的基础上，结合成本收益风险的理性权衡，围绕效能提升进行伙伴选择与结构关系塑造等系列整合性行动中。一是府际效能协作对象的理性选择存在同质与异质两条逻辑。其中同质性理论认为组织之间的类似特征将使其具有相似的政策偏好，进而减少信息与协调成本并促进合作?46；而基于资源依赖的异质性理论认为不同的初始条件会产生潜在互惠与互补的机会，进而推动合作。?47二是在主体选择的基础上府际效能协作通常表现为行动者之间多边与双边关系塑造的行动结构。多边结构是三个及以上主体间通过协调机制实现的桥连结构，由于关系的复杂性需要在建立之前承担较高的交易成本，但一旦建立后会形成相对稳定的结构并减少执行风险。?48双边结构是两个主体之间的点对点关系，也是最常见与直接的协作形式，在建立之前需要主体间长期的信任累积，建立之后通常会不断稳固与持续?49，其中地理邻近性、经济水平与政治地位同质性等特征会对双边关系对象选择与协议产生逻辑有深刻影响。?50三是在双边府际效能协作的制度性集体行动：理论、经验与优化与多边关系建立与维系过程中，整体上会形成关于提升政府效能的协作结构，反映出不同主体的协作地位、关系连接与网络结构，进而也可以整体呈现出府际效能协作的具体特征与发展态势。三、以长三角机关事务管理为例的府际效能协作分析 多城市主体间在若干外部事务领域已构建的关系网络、协作平台与会商机制等可以成为区域范围中府际效能协作的行动基础，并在实践中集中体现为机关事务管理的协作行为。由此，可以结合规模经济导向下府际效能协作的制度性集体行动机理，以机关事务管理府际协作的区域实践动态为例，充分识别府际内部事务协作现状，为如何优化府际效能协作提供现实依据。（一）案例选择与数据概况长三角是我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，经济总量约占全国的四分之一，年长三角一体化上升为国家战略。效能目标驱动下的长三角府际效能协作逐步开启，尤其是在 年 月长三角区域机关事务工作一体化高质量协同发展座谈会后，“一体谋划、整体联动，标准互认、系统互通，主动融入、积极作为”成为长三角府际效能协作的重要指标，也回应了机关事务工作“十四五”规划中提出的区域联合原则。基于此，文章以长三角为案例区域，以 年 月发布的长江三角洲区域一体化发展规划纲要中的 个城市为主要研究范围，并补充省级机关事务管理协作主体，围绕府际效能协作机理进行案例探析。机关事务管理条例是我国首个专门规范机关事务管理活动的行政法规，在系统提出行动要求的同时基于“统一管理、统筹协调”等规范推动机关事务管理这一政府内部事务领域逐步开启协同方向，故而文章以其颁布年份 年为起点，搜集了 年间长三角省级和市级的机关事务管理府际协作数据。数据的核心来源是省市的机关事务管理单位官网，未能直接进入单位官网以及官网数据显示不全的辅之从城市的“人民政府官网”与“机关事务管理”相关联信息中进行搜集与筛选作为替代，并通过百度及其他新闻网站的相关信息进行整体数据验证与补充。主要获取的数据为时间阶段内长三角两个及以上政府主体之间关于机关事务管理协作行为，通过筛选得到了 条有效数据，其中包含“三省一市”条、浙江省 条、江苏省 条以及安徽省 条，并基于 框架与网络分析要求对数据进行了编码与分析，其年度趋势如图 所示。此外，基于省市主体 年的统计年鉴数据补充了长三角机关事务管理府际协作的基础背景数据，可以为研究府际效能协作特征提供支撑。图 长三角机关事务管理府际协作年度数量趋势数据来源：根据长三角机关事务管理协作数据整理所得。注：各省份所含数据之间不重复，跨省市交流由其中一方侧重报道。（二）机关事务管理府际协作的网络分析协作主体网络地位呈现非均衡性。网络分析中的度数中心度（）可以表明在网络中一个主体是否建立了和其他的行动者间的直接关联?51，并反映出网络中哪些主体的地位更高。在长三角机关事务管理的府际协作中，国家相关部门作为战略引领和政策引导的角色通过“.”的中心度参与进来，省级层面中心度分别是浙江.、上海.、江苏.、安徽.，其中浙江省占据了相对优势，在效能目标驱动下机关事务管理的府际协作中发挥着重要作用，表现为浙江省与省级各主体间都实现了协作关系建立，除此之外浙江省相比于其他省级主体更为积极地参与到了省市纵向关系中。从省内主体来看，浙江省所含 个城市的网络地位都相对较高，尤其是经济水平相对较低的嘉兴中心度 年第 期.还超过了作为省会城市与省内经济总量最高的杭州中心度.，而且嘉兴、舟山、金华等城市代表自身政府效能水平的每万人一般公共服务支出以及公共服务支出在 中的占比都相对较高。由此表明在机关事务管理协作中，经济发展水平与城市政治地位等宏观背景并没有起到决定性影响，影响行为选择的更多还是主体内部效能指标，这也反映了机关事务管理领域相对内部性的特征。此外，江苏和安徽的省内大部分城市中心度相对较低，在机关事务管理协作中的影响力相对较弱，整体上长三角机关事务管理府际协作主体存在非均衡性。协作关系多为同质性双边连接。长三角机关事务管理府际协作数据中双边为 条（其中双边跨省 条）、多边 条（其中多边跨省 条），由此可知整体协作与跨省协作都是以双边为主，多边为辅，因而目前机关事务管理的府际协作进程中，更多是选择先在两个主体间构建关系。这是由于政府内部事务的外部化路径起步缓慢，加之机关事务管理领域内部性和边界性较强的属性特征，从成本较低和充分沟通的双边关系开始更有利于打破内部主体之间的壁垒。但从长三角协作主体潜在的双边关系总量而言，目前机关事务管理的双边协作占比还较小，进而也体现出长三角目前内部事务协作的发展程度还不充足。从不同主体角度而言，“三省一市”以多边关系为主，凸显出在长三角区域层面对于机关事务领域协作的引导作用。而在三个省内的市级主体中多为双边关系，充分体现了行动主体在机关事务管理府际协作实践中探索双边结构的积极性与必要性。表 长三角机关事务管理府际协作主体选择概况双边关系地理位置行政辖区行政级别政府效能相邻不相邻同省不同省同一等级不同等级高 高低 低混合双边 次双边 次双边 次双边 次双边 次合计（）（）（）（）（）（）（）（）（）数据来源：根据长三角基础数据与机关事务管理协作数据整理所得。长三角实践中主体的选择逻辑主要从核心的双边结构中识别，文章选择了地理位置是否相邻、是否属于同一省份的行政辖区、是否为同一城市行政等级以及以每万人一般公共服务支出占比所代表的政府效能平均值高低划分作为协作对象选择基础，具体数据如表 所示。从双边协作次数而言，主要以单次的初步连接为主，重复性较低，但依旧有部分相对凸显的关系组合成为促进区域性政府效能建设的重要双边关系，比如“嘉兴 上海”出现 次，“杭州 台州”“杭州 宁波”“舟山 绍兴”“嘉兴 湖州”以及“芜湖 宣城”分别出现 次。在这些重复性关系构建中多为同一省份的同一等级主体，在地理位置与政府效能的选择中同质与异质主体相对持平，但总体还是相对更偏向于同质性逻辑。从整体的双边结构而言，在行政辖区、行政等级以及政府效能指标中，除了地理邻近性中相对多数（只占据）考虑的是寻求差异化主体互补依赖的异质性逻辑，大多数遵循的也是效能协作主体性质类似的同质性逻辑。由此看出，目前长三角政府效能建设中的府际协作还处于在同质性主体之间寻求合作并建立双边伙伴关系的初步阶段，总体倾向于基于类似的政策目标与基础效能水平塑造共识认同并进行平等对话与学习共享，这也有利于降低交易成本与协作不确定性。初步形成“整体弱连接局部强关联”的协作结构。效能协作网络是基于需求驱动与行动实践形成的机关事务管理领域的区域联动状态，为府际效能协作的制度性集体行动：理论、经验与优化了有效观测长三角机关事务管理府际协作中各主体间关系，文章运用 绘制如图 所示的“网络图”，其中连线越粗代表主体间的协作越密切，箭头则表明了连接指向。在“国家省级”的效能协作中，长三角“三省一市”之间形成了相对紧密的连接，三个省内也基本形成了内部强关联的结构。此外，少部分市级主体之间实现了跨省互动，这是促进长三角政府效能建设在区域范围内搭建协作路径的重要基础。从整体结构特征来看，目前长三角形成的是“松散大网络紧密小网络”，即在长三角的整体机关事务管理协作中尚未形成较强的全连接关系，网络则不能很好地调动行动主体能力与关系以促进整体政府效能提升。图 长三角机关事务管理府际协作网络图图片来源：根据长三角机关事务管理协作数据画图所得。注：圆形为国家主体；正方形为省级主体；倒三角为安徽省内主体；正三角为浙江省内主体；菱形为江苏省内主体。通过 计算出长三角机关事务管理的协作关系总数为，表明各主体之间形成了初步协作局面，构建了政府运行保障效能建设的区域性基础，也在突破行政管理内部领域的发展局限，但协作关系强度为.，表明平均一对关系只参与了.次协作，在跨越十年的时间中各主体整体而言仅建立了初步关系连接，整体联系频率和协同强度并不高，尚未形成机关事务管理的高效协作场域。这也正是由于机关事务管理领域的资产专用性较强，地区标准有异，协作的产生更需要各主体之间具有较高的置信可信度。同时，于内部管理领域的效能程度测量难度相应较高的同时还伴有区域竞争，这使得先基于省内已有的关系基础形成紧密的协作小网络，再逐渐进入跨省协作中的成本和风险会更低。协作领域聚焦内部保障性事务。机关事务管理府际协作的领域选择主要基于基础业务范围，致力于提升政府效能建设的规模收益。根据长三角机关事务管理的协作实践，涉及的领域主要有公务出行、办公用房、餐饮管理、节能发展、绿色发展、服务保障、文化建设、标准建设、智慧治理、改革发展、人才引领以及综合类（包含一个以上业 务 领 域 的 区 域 性 互 动）。其 中，综 合 类（）、公务出行（）、服务保障（）以及节能发展（）四个领域占比相对较高，说明在长三角机关事务管理的效能协作中注重在行政管理内部基础性事务提升效能。除此之外，机关事务管理也逐渐在智慧治理、绿色发展、人才文化等领域中促进内外部事务协作的融合性探索，在为府际效能协作探寻更多联合契机的同时也逐步实 年第 期现了与区域网络基础的对接与嵌入。从不同主体的领域侧重而言，省级层面的协作领域相对均衡；浙江省内主要采取多领域的综合性互动；江苏省内主要在综合性和服务保障领域互动较多；安徽省内对公务出行较为重视，也拥有相对丰富的管理经验。四、府际效能协作的优化进路从长三角机关事务管理的府际协作现状来看，政府效能建设中作为核心载体的机关事务管理通过府际协作的方式逐渐打开区域化的路径选择，并构建了府际效能协作的初步格局，但目前依旧呈现着起步慢、连接弱和分散化的特征，尚未形成均衡的网络连接、成熟的协作结构、完善的协作机制以及稳定的协作态势。同时，规模经济的动机驱动、内部事务协同高效、绿色低碳发展行动等给政府效能的高质量建设进一步提出了要求，从而当府际协作路径作为机关事务管理在内部范畴效能提升受限与规模效益动力趋势下的理性选择时，如何在与府际协作理论对话下找准在内部事务协作的正确定位与循序渐进，成为“十四五”时期通过对外协作以提升政府效能的突破方向。由此，结合前文的理论定位与实践探析，文章重点围绕机关事务管理领域的府际效能协作路径优化提出以下建议：首先，国家层面强化政府内部管理领域府际协作的重要性，同时通过政策制度规范府际效能协作方式。自党的十九大提出实施区域协调发展战略与建设区域协调发展新机制以来，中央不断强调治理主体、领域与体系的整体性、协同性和联动性，但作为政府内部事务还未能实现全面联动，外部连接性与动态性不足以较好地实现与外部事务协作网络的关系嵌入。对于未来发展而言，一是强化政策引导与规范，即通过指导型政策推动政府内部事务有序接入区域整体协作框架，在激发效能建设与府际协作的双重动机效应的基础上回应多中心、多层级、多节点的网络型城市群建设要求；基于激励性、规范性与约束性政策对区域与省级政府提出要求，相比于外部事务政策绩效的可测量性，内部事务的效能提升是一个相对缓慢的见效过程，从而需要合理将注意力分配于对接效能协作的前期攻坚时期。二是加强标准与法制建设，需要构建机关事务管理系列工作的国家标准，以促进搭建规范有序、结构合理的政府效能建设标准体系，同时基于法制化建设统一地方机关事务管理组织的名称、性质、职权以及与国家机关事务管理局之间的法定关系?52，为打破地方协作的职能边界壁垒提供基础。三是基于示范工程激发活力，比如开展机关事务标准化试点示范工作，创新国家级机关事务标准化试点建设，以此激励机关事务管理领域的内部活力，为主体间的经验共享与互相学习提供助力。其次，省市地方政府基于机制建设与路径保障为府际效能协作提供引导与支持。从协作机制来看，机关事务管理府际协作尚未能完全突破内部边界的限制，跨域性、重复性、正式性与多边性的协作不足，需要补充正式机制以维系协作稳定性、推进多边协作以强化区域性、扩充相关主体以完善多元性，进而减少传统行为方式与连接形式相对固化的掣肘。从协作结构来看，围绕效能协作整体松散与局部紧密的初阶状态，以及协作主体之间不平衡现象，需要优化机关事务管理协作结构，除了保持并加强省内小网络建设，还需要充分发挥省级主体在区域中的带动性以强化整体网络的紧密程度，尤其是初步阶段的省市互动尤为重要。从协作配置来看，需要在区域范围中严格落实政府效能提升的职能与机构设置，围绕协作领域内部服务特征相对突出的现状，探寻不同职能范畴中的协作空间，并打破前期机构设置中产生的纵向与横向壁垒。同时，着重提供面向效能协作的区域云平台，促进集约化、信息化与高效化地实现政府主体间的规范性与可达性，比如加强区域内部行政资源的确权与资源数据的整合，基于需求导向促进跨区域、跨层级与跨部门的效能建设中的资源共享与业务协作。从区域标准来看，在由标准差异引发的机关事务协同困境的同时，各主体也体现了同质性的协作需求，很有必要在对接国家标准的基础上在区域层面搭建从协作流程到业务实施都相对统一的具体标准体系，促进政府部门在推进府际效能协作时的标准互认，府际效能协作的制度性集体行动：理论、经验与优化以此在减少协作成本与促进提升规模效益的基础上避免长期同质主体协作下的壁垒固化。此外更为重要的是区域层面的协作保障，需要从规范、技术、要素以及组织等方面有效推进。一是在国家相关制度的基础上从区域规划角度完善相关规范，围绕保障效能协作动力、界定效能协作类别、规范效能协作方式以及完善效能协作目标等内容研定区域整体性规划与都市圈、同城化等不同圈层的实施路径。二是充分发挥数据驱动技术支撑力量，在促进节约型机关、数字型政府、信息化机构建设与专业化人才培养中进一步推动效能协作障碍的缓解，减少协作体系中的高成本与高风险。三是需要区域内充分的要素匹配，除了传统的生产力要素以外，政府内部尤其是在机关事务管理领域，需要做到资产、资金、资源的统一，为资源要素共享共用提供基础。四是结合政府效能建设的政治属性，在推进府际内部事务协作进程中除了坚持纵向领导外，还需要构建区域层面适应于政府效能协作的组织构架，基于组织领导与协调指导下实现效能协作的全周期韧性管理。总体而言，效能协作的发展尚需在精准识别差异化协同需求与难点的基础上，结合不同城市发展差异与协作历史，采取差别化的路径有序推进协作进度。最后，机关事务管理机构作为效能建设核心载体需要在府际内部事务协作中做好实践者，重点是维持效能协作的稳定持续，机关事务管理的发展进程体现着从“幕后”到“台前”的地位转变。以同质性双边关系为核心的协作现状展现了目前管理机构参与协作的内生动力，但对于网络结构尚未成熟的政府内部管理而言，需要不断塑造主动融入与供给的角色，从而有必要进一步激发自主进入协作网络的意愿与动机，树立区域共享共建共用的管理理念，在机构主体中实现多样化有效协作，以此衔接上传统内部事务管理思维方式与新时代发展格局的脱节，并通过基于主体、领域与机制相互交织网络方式促进整体的集中统一管理。二是强化政府内部事务部门间的联合与协调，细化经费、资产、平台、节能等业务范畴，积极对接财政部门、能源部门、发改部门等治理机构，避免职能交叉（比如国有资产管理和经费管理）的同时促进功能耦合与部门联动下的政府效能协作，进而形成围绕效能提升的跨部门协作网络，在整体网络协调力逐步提升时可以加强部门领导的轮岗，以促进信任关系累积与注意力的合理分配。此外，机关事务管理机构需要强化多元主体的融入以打破内部性的局限，即除了在政府相关主体中围绕效能建设采取协作路径，也需要关注到与具有创新性的研究机构以及具有市场活性的企业等主体进行联合行动，并通过动态协调与相互促进的方式推动政府整体效能的优化。注：【美】阿格拉诺夫、麦圭尔：协作性公共管理：地方政府新战略，李玲玲、鄞益奋译，北京大学出版社 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