家国关系视域下推进“幼有所育”的时代紧迫性与路径分析——基于普惠托育服务体系建设的视角.pdf

年 月第 期 总第 期四川行政学院学报 ，（）作者简介：杨琳琳，南京理工大学马克思主义学院讲师。收稿日期：基金项目：国家社会科学基金重大招标项目（项目编号：）；江苏省社科基金青年项目（项目编号：）。【中图分类号】【文献标识码】【文章编号】（）家国关系视域下推进“幼有所育”的时代紧迫性与路径分析 基于普惠托育服务体系建设的视角杨琳琳（南京理工大学，江苏南京 ）摘要：党的二十大报告强调，优化人口发展战略，建立生育支持政策体系，降低生育、养育、教育成本。在新时代背景下，我国儿童“照顾赤字”日益凸显，家庭照顾功能的显著弱化与国家对托育政策的强烈诉求让“幼有所育”这一崭新民生目标具有时代紧迫性。因此厘清托育服务领域内的国家与家庭关系，探索“幼有所育”的实现路径是对当前“照顾危机”的有效回应。新时代下“幼有所育”的实现需要建构以“国家为主导、家庭为核心、社区为支撑、市场为补充”的普惠托育服务体系，完善国家在普惠托育领域内的治理体系，增强国家在普惠托育领域内的治理能力。关键词：家国关系；新时代；幼有所育；儿童托育从全面二孩政策到全面三孩政策，是党和国家为了调整人口政策、优化生育结构做出的重大决策。普惠托育服务体系建设是实施三孩政策的重要配套之一，对于增加生育意愿、缓解养育负担起到重要作用。从十九大报告提出必须取得“新进展”的七项民生要求，“幼有所育”排在首位，到 年出台的 关于促进 岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见，则明确指出了婴幼儿照护体系，再到“十四五规划”提出的“增强生育政策包容性”“普惠托育服务扩容”“年每千人拥有 岁以下婴幼儿托位数达 个”的发展目标 。年月 日，中共中央政治局审议了 关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定，提出“进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施”，包括“发展普惠托育服务体系”“降低家庭教育开支”“完善生育休假与生育保险制度”等 。党的二十大报告强调，优化人口发展战略，建立生育支持政策体系，降低生育、养育、教育成本。这些政策都体现了党和国家为了提高生育率，缓解人们日益增长的托育需求与不平衡不充分托育服务发展之间矛盾所做出的重要努力。在中央政策精神的引领下各级政府都鼓励以多种形式发展儿童托育支持，四川攀枝花市在全国首先提出对 周岁以下孩子家庭发放育儿补贴金，北京市、天津市、广东深圳市等纷纷出台相对应的生育支持政策；广西壮族自治区、安徽省、甘肃省和湖北武汉市相继出台规定，将符合政策的参保女职工生育三孩的费用纳入生育保险待遇支付范围，切实保障参保人员生育保障权益。因此在新时代背景下厘清托育服务领域内的国家与家庭关系，剖析“幼有所育”的时代紧迫性，探索“幼有所育”的实现路径是对当前家庭照顾功能弱化与国家照顾政策诉求的时代性回应。一、“幼有所育”下的国家与家庭关系“幼有所育”是我国民生保障制度中的重要一环，也是我们党立党为公、执政为民的本质要求。因此在实现“幼有所育”民生目标的进程中，国家与家庭是最重要的两个实施维度。改革开放以来，随着社会保障制度改革的推进，国家作为福利提供者的角色不断弱化，家庭福利主体责任不断凸显，家庭责任强化；与此相对的却是社会变迁带来的家庭结构小型化、家庭离散化与家庭稳定性变差等带来的多重风险冲击，家庭提供福利的能力弱化、福利资源减少。家庭福利责任与福利资源构成的矛盾让家庭不堪重负、难以为继 。“儿童照顾”作为家庭福利功能中最重要的一项，由于照顾资源不断减少导致家庭照顾功能不断弱化，与此相对的是家庭照顾需要不断增加，二者缺口不断加大形成的“照顾赤字”已经成为全球性社会问题，而我国儿童“照顾赤字”已经严重到可以用“照顾危机”来形容 。因此“幼有所育”这一崭新民生目标的提出具有家庭与国家两个层面的时代紧迫性。二、家庭照顾功能的显著弱化家庭在儿童照顾中充当重要角色，但是家庭有问题、家庭功能便无法有效发挥的“家庭失灵”问题同样存在。当家庭未能够发挥其功能的时候，国家会基于保障儿童权益来介入家庭，协助家庭发挥功能。而家庭照顾功能的发挥程度与家庭资源的多少直接相关，目前我国家庭家国关系视域下推进“幼有所育”的时代紧迫性与路径分析 基于普惠托育服务体系建设的视角资源呈现不断减少的趋势，直接导致家庭照顾功能的显著弱化，而导致家庭照顾资源减少的重要原因有家庭规模的小型化、家庭结构稳定性变差与家庭居住模式的变化等，这些原因都在不同程度上减少了家庭的照顾资源。（一）家庭规模的小型化计划生育政策的实施减少了我国人口总体基数，社会发展与日益加快的城镇化推动了人口流动，我国家庭户数增长的速度明显快于人口的增幅，如表 所示，我国的家庭户规模自 年以来呈现不断缩小的趋势 。从户均人数规模来看，年户均人数为 人，年户均人数为 人，户均人数减幅高达 ；而相对的人口总户数从 万户增加到 万户，家庭户的户数增幅高达 。这一系列数据都表明我国的家庭规模逐渐小型化，并且以 人户和 人户为最主要的家庭户形式。表 年我国家庭户规模变动情况年份户数（万）户均规模（人）人户（）人户（）人户（）人户（）人户（）人及以上户（）表格数据来源：年、年、年、年和 年数据来源为当年人口普查抽样数据，年和 年数据来源为 年中国统计年鉴 和 年中国统计年鉴，其中 年数据为当年 的人口抽样调查数据，抽样比为 ；年数据为当年 的抽样比，根据两年抽样数据推算得出当年家庭户数情况。家庭规模的缩小对家庭照顾资源的影响主要体现在两方面：第一，是对照顾人手的影响。世纪 年代的 人以上家庭占比最多，说明当时三代同堂、共同居住的家庭为主流，祖辈照顾子女的人手充沛，父母外出工作完全可以放心交给祖辈照顾，在照顾时间上相对自由，世纪后这种三代同堂家庭逐渐减少，人口大范围的流动导致父母与已婚已育子女分离两地，照顾人手大大短缺，在照顾时间上要求较为严格。第二，对照顾经济的影响。家庭人口的减少与家庭规模的不断缩小必然导致家庭的经济收入在一定程度上受影响，“”的倒三角家庭结构必然导致已婚已孕子女有较重的养老负担，一方面要承受城市较高的经济生活成本与工作压力，另一方面要分担儿童养育成本和父母养老成本，分摊到儿童照顾上面的费用必然减少，对儿童照顾的质量也有不同程度的影响。（二）人口老龄化与家庭居住模式的变化人口老龄化已经成为不可扭转的趋势。在这一全球背景下，中国的人口老龄化在进入 四川行政学院学报 年第 期世纪后也愈发严重。从图 可以看出，年我国已经进入老龄社会，岁及以上老年人口占总人口比重为 ，年我国 岁及以上老年人所占比重超过 ，在 年增加到 ，岁以上老年人口数量不断增加，与此相对的却是中国的“少子化”现象，人口出生率从 年开始持续下降，在 年人口出生率为 ，同年我国 岁及以上老年人所占比重为 ，人口出生率在 年下降至 。图 年我国 岁及以上老年人口比重与人口出生率数据来源：年中国统计年鉴从表 可以看出 年 多年期间我国人口年龄变化与家庭户人口结构变化的基本情况。我国 岁儿童所占总人口比重从 年的 下降到 年的 ，降幅高达 ，户均 岁儿童数量也从 年的 个下降到 年的 个，降幅高达 ，每个家庭几乎少了一个孩子；与此相对的是 岁及以上老年人口的迅速攀升，户均 岁及以上老年人口从 年的 上升到 。考虑到我国家庭结构的不断缩小与 人以上户数的减少，家庭内部的老年数量比重上升较快，我国正在面临“少子老龄化”的考验。“银发浪潮”的加剧不仅冲击了养老金制度，也对家庭儿童照顾产生了直接影响，特别是对祖辈照顾的影响，主要体现在“心有余而力不足”两方面。第一层的“力不足”体现在祖辈的精力不足。祖辈年龄过大，身体机能逐渐老化，照顾儿童是个精细活，受限于生理和心理条件，超过 岁以上的祖辈在照顾儿童上存在诸多弊端，容易因照顾理念与照顾质量造成家庭矛盾。超过 岁以上老人很多时候需要子女照顾与反哺，即使想照顾儿童也没有足够的精神与精力。第二层的“力不足”体现在距离上的不足。由于城镇化与人口流动的影响，大多数子女与父母长期两地分离，父母留在老家，子女留在城市工作。家国关系视域下推进“幼有所育”的时代紧迫性与路径分析 基于普惠托育服务体系建设的视角老龄社会、深度老龄社会和超老龄社会的标准采用联合国人口统计通用标准，即 岁即以上老年人口占总人口比重超过 时为进入老龄社会，达到 时为深度老龄社会，达到 时为超老龄社会。表 年我国人口年龄变化与家庭户人口结构变化 岁 岁 岁及以上合计人口年龄结构（）年 年 年 年 年 年 年 户均人口规模（人）年 年 年 年 年 年 年 表格数据来源：、和 年五年数据来源为当年人口普查抽样数据，年和 年数据来源为 年中国统计年鉴 和 年中国统计年鉴，其中 年数据为当年 的人口抽样调查数据，抽样比为 ；年数据为当年 的抽样比，根据两年抽样数据推算得出当年家庭户人口结构情况。表 年我国老年人家庭的居住安排模式（单位：）年 年 年 年 岁及以上 岁及以上 岁及以上 岁及以上 岁及以上 岁及以上独居老人 老年夫妇（一代核心户）老年夫妇与未婚子女（标准核心户）单个老人与未婚子女（缺损核心户）其他二代核心户（扩大核心户）老年人与已婚子女（二代直系户）老年人与孙子女（隔代户）老年人与子女及孙子女（三代直系户）其他扩展家庭户 数据来源：年人口普查抽样数据库四川行政学院学报 年第 期从表 可以看出 年以来我国家庭户结构的主要变化，受独生子女政策影响，家庭“少子化”现象严重，老年人与子女及孙子女（三代直系户）仍然是主要的居住模式，大部分父母选择与已婚的子女同住，这也为祖辈照顾提供了便利。但是 世纪后，老年夫妇居住的一代核心户数量不断增多，在 年人口普查中占到 的比重，更多老年人开始注重自己的生活环境与追求生活质量，不再选择与子女同住、或者不再帮忙照顾孙子女，在很大程度上减少了祖辈照顾的资源。或者有些老年人选择离开家乡去城市照顾孙子女，受两地分离居住安排模式的影响，老年人的晚年生活质量受到影响，同时传统的依托代际互助功能的家庭照顾体系受到冲击。（三）家庭结构稳定性变差家庭是儿童最重要的照顾主体，父母提供的儿童照顾也是儿童最需要的照顾。但是家庭照顾的建立基础是稳定的家庭结构，随着现代社会离婚率攀升、家庭重组率高、家庭模式多元化，建立在传统稳定家庭结构上的儿童照顾模式就受到冲击，儿童保护和支持措施的局限性就逐渐显性化。从图 可以看出，年间中国结婚率不断提高，年之后结婚率持续降低，从 下降到 年的 ，但是离婚率逐年提高，到 年达到 的离婚率。这一数据背后隐藏的儿童照顾问题被逐渐暴露出来，特别是幼龄儿童的照顾问题面临极大的考验与挑战。图 年中国结婚率与离婚率趋势图数据来源：年 中国民政事业发展统计公报 和 年 中国社会服务发展统计公报儿童照顾质量与父母关系息息相关。父母感情会严重影响到儿童生理特别是心理的发展。生长在完整家庭中的儿童可以获得完整的父母关爱，有利于健全人格的养成与完善；家庭关系的破裂对处于幼龄期的儿童伤害极大，不仅在生活和情感上缺少了父爱或者母爱的关怀，幼年受到的感情创伤往往影响终身。离婚家庭对儿童不仅造成心理方面的负面影响，更与儿童照顾质量直接挂钩，儿童缺少了高质量的家庭照顾，甚至有儿童面临无人照顾的艰难处境。重组家庭面临的共养子女问题会受到很多不确定因素的影响，例如儿童照顾与教育费用的分担问题、儿童照顾活动的分工问题、是否考虑再生孩子等因素，这些因素都会影响到儿童的照家国关系视域下推进“幼有所育”的时代紧迫性与路径分析 基于普惠托育服务体系建设的视角顾质量。重组家庭中的儿童照顾质量也因人而异，有的儿童能在重组家庭中得到较好的照顾，适当弥补了缺失的父爱或者母亲；但是有的儿童在重组家庭中仍然处于一个“亲爸（妈）不爱、继母（父）不疼”的尴尬境地，有甚者将自己当成家里的多余人。而重组家庭中的儿童并没有额外的家庭支持服务，很多父母随着婚姻关系的破裂，将儿童的照顾责任抛之脑后，让儿童得不到合适的照顾。三、国家层面的时代迫切性人口与发展是当今全球共同关注的焦点，坚持以人为本，探索人口、资源、环境、社会和经济的可持续发展模式已经成为全人类社会的共同目标。促进儿童发展也是实现国家兴旺发达、中华民族伟大复兴的关键所在。在少子老龄化问题尚未严重之际，国家适时推出全面二孩与全面三孩政策，旨在通过提升生育率缓解我国老龄化与人口红利逐步消失的问题；在共享理念下适时推出“幼有所育”民生目标，重视儿童的照顾问题。这一人口政策的顺利推行与崭新民生目标的实现都需要完善的儿童托育服务作为支撑。但是照顾资源与照顾需要之间的缺口不断加大，全面二孩政策并未能创造出预期的“第四波婴儿潮”，“少子高龄化”社会已经到来。因此从国家层面而言，国家对“幼有所育”具有强烈的政策诉求。（一）人口年龄结构从成年型发展到老年型从家庭层面的照顾功能分析可知，人口老龄化已经成为不可扭转的趋势。从图 可以看出 年我国 岁以上老年人口所占总人口比重为 ，岁人口比重为 ，老年型的年龄结构初步形成，我国开始步入老龄化社会；年，我国 岁以上老年人口所占总人口比重超过 ，岁人口比重为 ，我国从成年型人口年龄结构完全进入老年型人口年龄结构，这一年龄结构的转变用了不到 年时间。人口老龄化不仅增加了社会保障负担和公共服务压力，人口红利优势逐渐消失，还持续影响经济社会发展活力、创新动力和经济潜在的增长力，是我国进入新时代人口发展要面临的最重要风险和挑战。而与人口老龄化图 年间我国 岁人口占总人口比例与 岁人口占总人口比例资料来源：国家统计局网站，年全国统计年鉴四川行政学院学报 年第 期不断加剧相对的却是人口生育率不断降低，新出生人口数量不断减少，人口出生率从 年的 下降至 年的 ，新出生人口数量也从 年的 万人下降至 年的 万人。（二）“第四波婴儿潮”并未如期到来从图 可以看出建国之后我国出现过三波“婴儿潮”。在 年、年、年期间，中国新生人口总数都有较大的提升。为了提高生育率，国家在 年实行“全面二孩政策”，鼓励更多的夫妇生育二胎。在 年我国新出生人口数量高达 万，成为 世纪以来新出生人口数量最多的年份。但是从 年开始，新出生人口反而下降，年新出生人口 万人，人口出生率 ，比 年少 万，无法再保持二胎政策放开头两年的生育高峰。而我国独生子女政策实行于 年，我国主力育龄妇女的年龄在 岁至 岁，因此在 世纪初，主力育龄妇女数量的减少则会尤为明显。从 年开始，主力育龄妇女数量开始下降，出现负增长；在 年至 年期间有短暂的增长，但是 年之后主力育龄妇女数量持续下降，年至 年间 岁的育龄妇女数量比起上一年分别减少 万、万、万和 万。育龄妇女的减少必然导致我国新出生人口数量的下降和生育率的降低。图 建国后我国几次婴儿潮的产生与关键性事件资料来源：国家统计局网站，年全国年度统计公报（三）“全面三孩”政策实施背后的成本阻力“全面二孩”政策的实施未能创造出国家预期的“第四波婴儿潮”，为了减轻家庭生育、养育负担，党和国家提出“幼有所育”的民生新目标，并在 年提出建设 岁以下婴幼儿照护服务体系，在 年提出“全面三孩”政策，并以建设与完善普惠托育服务体系作为政策性保障。“幼有所育”要解决的就是人们关心的子女养育与教育问题。因此国家“幼有所育”就是要从根家国关系视域下推进“幼有所育”的时代紧迫性与路径分析 基于普惠托育服务体系建设的视角数据来源：国家统计局、恒大研究院。本上解决人们关心的“养太贵”与“没人带”问题，最大限度减少“全面三孩”政策实施背后的成本阻力，提升家庭生育意愿，为全面三孩政策的有效实施保驾护航。“养太贵”。生育是一个具有连锁反应的社会行为，与生育行为密切相关的直接成本有教育成本、医疗成本、养老成本和机会成本。而这些成本的增加直接导致家庭“养太贵”的局面，当养育儿童成本过高、家庭无法承担这一成本将直接抑制家庭的生育意愿，生育率降低。首先是教育成本问题。世纪 年代以来随着社会主义市场经济体制的确立，企事业单位开始剥离原有的社会职能，再加上集体经济的萎缩，原本附属于企事业单位的托儿所和幼儿园大幅度减少。民办幼儿园成为幼儿园的重要组成部门，中国城市的私营部门一直扩张，中国民办幼儿园迅速发展，民办幼儿园的比例也大大提高。由于公立幼儿园供给有限，家长在公办幼儿园学位严重不足的前提下只能选择收费较高的私立幼儿园。其次是医疗成本问题。我国医疗费用持续上升，年至 年期间我国居民医疗保健支出上涨 倍，而可支配收入只上涨 倍。儿科医院与儿科医生的匮乏早已成为儿童医疗领域内的最大焦点问题，而医生与医院的数量有限加重了儿童看病的难度、增加了儿童看病的医疗成本。第三是养老成本问题。祖辈照顾一直都是我国家庭照顾的重要支持之一。但是随着人口老龄化加重、延迟退休政策的实行、家庭居住安排的改变等因素，独生子女夫妇的“”家庭养老负担重、祖辈照顾支持有限，家庭的养老负担与养老成本过重，直接挤压了家庭的生育意愿。最后是经常被忽视的机会成本问题。对女性而言，在有限时间内，照顾儿童与工作是此消彼长的制约关系。根据世界银行数据，年至 年期间，中国女性劳动参与率与男性差距从 扩大至 。女性就业权益保障与照顾支持不足直接导致职业女性面临尖锐的工作育儿冲突、就业歧视与就业冷暴力、非正规就业增多等就业难题，当女性就业与育儿之间矛盾无法调和时，更多女性选择中断就业回家照顾孩子或从事一些工作时间灵活的非正规就业，生育的机会成本较高。“没人带”。与“养太贵”并列影响家庭生育意愿的就是“没人带”问题。年中国妇联公布 实施全面两孩政策对家庭教育的影响 显示目前一半以上的一孩家庭没有生育二孩的意愿，其中孩子上幼儿园以前是否有人照料帮助是育龄家庭考虑二孩的重要因素之一。年上海的一项调查显示，在全面二孩政策放开后，上海市有二孩生育意愿的目标人群比例不足 ，高达 的家庭将“没人照顾”视为生育二孩的最大困难。在 年上海市妇联针对“上海市户籍 岁婴幼儿托管需求调查”显示有 的家庭明确表示需要婴幼儿的托育服务，生育意愿与儿童照顾密切相关。而“没人带”问题背后凸显的就是人力成本、时间成本和服务成本问题，本质就是照顾时间与托育服务。首先是人力成本问题。所谓人力成本就是家庭有没有多余的人手照顾儿童。祖辈和儿童母亲都是家庭重要的照顾人手。但是随着人口老龄化加剧、女性晚婚晚育的影响，祖辈在照顾第一个孩子时尚且存有精力，但是到第二个孩子时多数祖辈处于“心有余而力不足”的境地，身四川行政学院学报 年第 期体素质不如照顾第一个孩子时的健壮，多数祖辈无法照顾两个孩子；对于女性而言，如果家庭没有祖辈帮助照顾孩子，母亲只能在工作与育儿中找寻平衡，如果二者矛盾无法调和，只能选择放弃工作或者从事一些工作时间灵活的非正规就业。其次是时间成本问题。有了照顾者之后首先需要考虑的就是时间。虽然家庭中有能够照顾儿童的人手，但是这个照顾人手是否有足够的照顾时间？例如家中有身体健康的祖辈，可以在退休之后帮忙照顾孙辈，但是延迟退休政策的出台则打乱了这一照顾人手安排。如何在延迟退休政策与照顾祖辈之间做合理的权衡则成为政策制定过程中需要重点考虑的要素。最后是服务成本问题。在女性没有家庭照顾人手支持、自身又需要工作的情况下，在国家公共托育服务供给不足的前提下，市场幼托服务则成为最好的选择，前提条件是家庭需要付出相对应的服务成本。目前我国市场托育服务主要分为机构照顾和个人照顾，其中机构照顾中有早期教育服务与托育服务，个人照顾又包括月嫂、育儿嫂和保姆照顾等。对于家庭照顾而言，无论选择哪一种市场照顾作为支持，都需要付出相应的照顾成本。四、建设普惠托育服务体系回应“幼有所育”的时代目标家庭照顾资源的减少直接削弱家庭照顾功能，“养太贵”与“没人带”成为抑制家庭生育意愿的主要原因，因此推进“幼有所育”民生目标具有时代紧迫性。普惠托育服务体系作为公共服务体系的重要组成部分，事关千家万户、利系亿万群众，要实现“幼有所育”，必须建构以国家为主导的普惠托育服务体系，完善国家在普惠托育服务领域内的治理体系，增强国家在普惠托育服务领域内的治理能力。（一）明确界定国家、家庭、市场、社会在普惠托育服务体系的角色定位与责任边界 确立国家在普惠托育服务体系中的主导地位。国家在照顾体系中“主导”作用的集中体现就是明确界定国家、家庭、市场与社会在普惠托育服务中的角色定位与相对应的责任边界。“幼有所育”这一崭新民生目标的提出让儿童托育成为民生建设的新思路，岁以下婴幼儿照护服务体系的建设与普惠型学前教育的普及化让国家立在儿童托育的核心位置，国家是这一重要民生工程的根本型主体。国家负责完善儿童托育服务照顾政策、建设儿童托育制度、增强国家在儿童托育领域内的治理能力，在整个儿童托育领域发挥出倡导者与主导者的基础性作用，政府要扮演好服务者、组织者、监督者与引领者角色 。夯实家庭在普惠托育服务体系中的核心作用。家庭是满足儿童照顾需要、解决照顾问题的最好切入点，而解决这一照顾问题的关键在于增加家庭照顾资源、增强家庭照顾功能，夯实家庭照顾主体的地方就必须重新审视家庭这一“权利主体”的实质性地位，不能让家庭权利浮于表面，徒有“形”而欠其“实”，要让“实”落地，就要让国家在照顾时间、照顾经济与托育服务真正地向家庭倾斜，让家庭得到真正的照顾支持，变“家庭照顾支持”为“支持家庭照顾”。完善家庭照顾支持体系的核心内容是投资家庭和投资儿童，为家庭提供一套以儿童为中心、家庭家国关系视域下推进“幼有所育”的时代紧迫性与路径分析 基于普惠托育服务体系建设的视角为核心的就业保障和托育服务体系，具体包括保护儿童发展、支持家庭照顾；帮助家庭成员实现工作与家庭、工作与育儿的平衡，重视儿童的早期预防与早期干预 。最大限度发挥社区在普惠托育服务体系中的支撑性作用。国家对社会的控制减弱，让社会力量得到潜在的发展空间，而社会中的社区是照顾的重要支撑型主体。社区由于其地缘便利性、资源易得性、对象集中性等特点成为国家公共托育服务中的重要组成部分，同时也是社会治理共同体中地缘共同体的重要组成部分。因此国家应积极支持和引导社会力量依托社区建设照顾机构、提供托育服务。要发挥社区在多元照顾体系中的支撑型地位，可以从以下四点入手：一是未雨绸缪，在新建居住区规划儿童托育机构；二是后来补上，以老旧小区改造为契机，进行公共活动区域改造、优化儿童居住环境；三是依托网格，推动托育资源服务管理下沉到社区；四是发挥综合效益，加强托育机构与社区服务中心、社区卫生、文化体育等设施功能衔接。发挥市场在普惠托育服务体系中的补充性地位。市场在儿童托育中是重要的补充型主体。市场在资源配置中起到决定性作用，世纪八九十年代后，我国公共服务机构市场化与民办幼托机构的兴起让市场成为儿童托育的重要提供者；世纪以来，市场提供的幼托服务（尤其是学前教育）成为照顾供给的重要组成部分。在国家建设普惠托育服务体系、社区托育服务体系的背景下，市场将成为普惠托育体系中的重要组成部分，为家庭提供价廉质优的托育服务、给予家庭更多的照顾选择与便利。促进质优价廉市场托育服务的发展需要国家在进行税收优惠与财政补贴、在托育服务的上游中游产业进行财政补贴与政策倾斜，鼓励非营利托育服务机构的发展，建立非营利托育服务机构注册登记审批一体化平台，培养专业托育人员队伍；鼓励通过市场化方式，采取公办民营、民办公助等多种方式，在就业人群较为密集的地方鼓励企业采取联合举办的形式建立儿童托育机构。图 普惠托育服务体系的建构（二）完善国家在普惠托育服务体系领域内的治理体系儿童托育政策是政府在进行设计时为了满足儿童对时间、服务和资金支持需求所采取的四川行政学院学报 年第 期一系列措施的综合，因此儿童托育政策主要包括时间政策、托育服务政策和经济支持政策 。因此完善国家在普惠托育服务领域内的治理体系，就是完善时间政策、托育服务政策与经济支持政策。完善儿童照顾支持的时间政策。作为一种整体性和连续性的儿童福利 ，普惠托育服务的公共性注定儿童照顾的责任要在国家、市场、社会与家庭之间共同分担。照顾时间是所有照顾成本中投入最大、涉及面最广的一项成本。照顾时间不仅涉及家庭内部的性别分工与代际分工，无论是女性还是祖辈，承担照顾责任、付出照顾时间的行为都不仅仅是家庭行为，同时涉及单位、国家与市场之间的照顾分工。国家作为儿童托育服务的“元治理者”与核心主体，在照顾支持机制中处于“主位”，在照顾时间分担上坚持母亲不“错位”、父亲不“缺位”、祖辈不“越位”和单位不“缺位”原则，通过完善时间政策，保障儿童母亲、父亲、祖辈、单位在儿童照顾时间方面的合理分担。例如通过引入与合理设置育儿假、延长男性陪产假，提高哺乳假科学合理利用效率等多种形式，更加平等配置夫妻之间的照顾时间；创造更友好地转移代际儿童照顾时间的政策环境，减轻祖辈的照顾负担；鼓励单位制定更多的“照顾友好型”工作时间政策，创造更有利于实现工作育儿平衡的环境。完善普惠托育服务体系。社区是社会治理的最基层，也是解决社会问题最基本的途径，有利于在政府和家庭之间实现政情下达和民意上传，“通过社区福利服务体系建设”可以实现“缓解家庭福利需求压力”。从供给方来看，社区托育可以依托社区内人力、物力、财力和土地资源，社区化物业、租金成本更低，有利于提升利润率缩短资金回报期；从需求方看，社区托育服务具有极大的地缘优势，能为家长提供便捷、普惠的托育服务更易满足家长的照顾需求。因此要在“幼有所育”上不断取得新进展，需要进行积极的社区建设、开发以社区为依托的公共照顾服务体系。例如建设社区婴幼儿照护服务体系、建设社区“照顾妈妈”服务、发展社区“喘息服务、社区家庭托育点建设和探索“一老一小”照顾服务的衔接等多方面。同时，为了缓解企业员工工作育儿冲突、解决儿童托育问题，企事业单位联合供给幼托服务也成为发展方向之一。年 月 日，国家发展改革委、民政部、国家卫生健康委共同制定了“十四五”积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案 ，在政策中指出“扩大普惠性托育服务供给，支持企事业单位等社会力量举办托育服务机构”“支持社会力量发展社区托育服务设施和综合托育服务机构”“支持工业（产业）园区、用人单位等利用自有土地或设施新建、改扩建托育服务设施，普惠托位要向社会开放提供”。因此鼓励企事业单位兴办托育机构、提供托育服务也是建构普惠托育服务体系的重要思路。探索多种形式的经济支持。因为“生得起养不起”问题严重影响家庭生育意愿、造成社会生育率降低，在 年两会期间有代表建议要推行以家庭为单位的社会福利政策，例如尝试以家庭为单位的税收政策，并加大家庭的税收优惠力度；二是尝试建立以家庭为单位的社会保险及医疗保险制度，并允许保险在家庭成员之间（主要是配偶）转移；三是探索建立从怀孕到 岁、或者学历教育结束后的全面鼓励生育体系，包括孕期保健补助、住院分娩补助、托育津贴、家国关系视域下推进“幼有所育”的时代紧迫性与路径分析 基于普惠托育服务体系建设的视角教育津贴、家庭个税抵扣，以及对不符合缴纳个税标准的低收入人群直接进行经济补贴等方式 。在此基础上，可以将面向家庭的照顾经济支持进行完善，分为直接的经济支持（特殊家庭津贴、儿童照顾津贴和祖父母津贴）和间接的经济支持（家庭税收减免）。（三）增强国家在普惠托育服务领域内的治理能力增强国家在儿童托育领域内的治理能力，需要从提高政府购买儿童托育服务的能力、增强政府识别与选择儿童托育服务的能力、增进政府评估与监督儿童托育服务的能力、发展基于大数据和现代智能互联网技术的公共托育服务能力。提高政府购买普惠托育服务的能力。随着服务型政府的加快建设与公共财政体系的不断健全，政府购买服务即将成为政府提供公共服务的重要形式。儿童托育服务是满足人们日益增长照顾需要的重要渠道，而在政府公共托育服务供给不足的背景下，提高政府购买早期托育服务的能力则成为国家提升儿童托育领域内治理能力的重要举措之一。首先，增强政府识别与选择儿童托育服务的能力。我国儿童托育服务发展层次、服务质量参差不齐，如何识别与选择科学合理的托育服务则成为摆在政府面前的难题。要正确与准确识别托育服务的质量，需要从地理范围上考虑托育服务的可达性（）、服务质量上的可用性（）、服务收费上的可负担性（）和心理承受上的可接受性（）。儿童托育具有集聚效应，越是居住较为集中和工作较为密集的地区越需要托育服务，因此托育服务的可达性与服务的辐射范围是一个重要的考虑因素；此外，收费也是另一个核心因素，政府购买服务的一个重要理念就是为民众提供质优价廉的托育服务，因此可用性与可负担性也是重要考虑因素之一；而托育服务是一个精细劳动，对幼龄儿童的照顾需要爱心与呵护，所以可接受性也是一个重要因素。因此政府在识别在选择儿童托育服务时需要综合考虑，本着让人们以最少价钱获得更优质服务的理念为人们甄选最合适的服务。第二，扩大政府购买儿童托育服务的主体与类型的选择范围。目前公共服务提供机构本质上官办色彩较为浓厚，公共服务提供的主体多是政府、企业或个人。而目前社会组织的发展也不平衡，有政府资助的社会组织发展较好、服务水平也高，而专注于儿童事业的社会组织由于力量弱小、关注度低，发展较为弱势，而正是这些儿童照顾发展真正需要的社会组织却没有得到较好的发展，这种不合理也容易造成公共资源的不平衡分配，长期失衡下去容易降低公共参与的积极性和服务提供机构的公共性。因此政府在进行公共服务的招投标时，需要扩大政府购买儿童托育服务的主体与类型的选择范围，让更多有发展潜力的社会组织进入选择范围，促进这些机构未来更好地发展。增进政府监督与评估儿童托育服务的能力。市场在资源配置中起到基础性作用，政府则在资源配置中起到规范与调整的作用。市场提供托育服务趋向盈利，在盈利过于显性化现象出现后，政府需要及时规范与调整托育服务发展方向，并设置监督机制，适时监督市场托育服务的提供。政府鼓励市场托育服务向非营利性方向发展，并以税收优惠、财政补贴等形式鼓励社会力量参与托育服务的提供，促进社区发展托育服务。政府在儿童托育服务的评估过程四川行政学院学报 年第 期中，设置专门的评估部门与评估主体、设立合适的评估指标、采取合适的评估方法、进行及时的评估反馈，适时发现托育服务中存在的问题，并及时进行改进。发展基于大数据和现代智能互联网技术的公共托育服务能力。随着服务型政府的发展与电子政务的普及化，公共托育服务的发展离不开大数据技术与现代智能互联网技术。政府应结合儿童托育服务的发展实际，研发儿童托育服务信息管理系统，实现线上照顾指导与线下照顾相结合的“线上 线下”照顾模式，并发挥大数据技术、智能互联网技术在优化托育服务、提升照顾能力、加强服务管理与统计监测、服务监督管理方面的积极作用。参考文献 中华人民共和国中央人民政府网站 中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 年远景目标纲要 （）：中华人民共和国中央人民政府网站 优化生育政策，改善人口结构 （）：岳经纶，张孟见 社会政策视域下的国家与家庭关系：一项实证分析 重庆社会科学，（）岳经纶，范昕 中国儿童照顾政策体系：回顾、反思与重构 中国社会科学，（）彭希哲，胡湛 当代中国家庭变迁与家庭政策重构 中国社会科学，（）杨菊华 新时代“幼有所育”何以实现 江苏行政学院学报，（）张秀兰，徐月宾 建构中国的发展型家庭政策 中国社会科学，（），（）刘中一 理念、程序与实践的统一 以普惠托育政策为例 理论与改革，（）张秀兰，方黎明 城市家庭福利需求压力和社区福利供给体系建设 江苏社会科学，（）中华人民共和国中央人民政府网站 关于印发“十四五”积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案 的通知 （）：财经网 梁建章：人口问题，怎么看“两会”上的声音 （）：特约编辑：李杰家国关系视域下推进“幼有所育”的时代紧迫性与路径分析 基于普惠托育服务体系建设的视角 ，：，：；：，：；四川行政学院学报 年第 期