高校财务治理的现状分析及对策.pdf

68新 疆 职 业 大 学 学 报 JOURNALOFXINJIANGVOCATIONALUNIVERSITY第 32 卷第 1 期2024 年 3 月Vol.32No.1Mar.2024高校财务治理的现状分析及对策董坤玲（新疆工程学院计财处，新疆乌鲁木齐830091）摘要：高校财务治理关系到高校的健康发展与办学绩效。由于历史、制度、治理等多方面的原因，部分高校过度依赖政府、未能恰当分配资金、缺少合理的绩效考核体系，“等”“靠”“要”的思想比较严重，进而导致程序执行不到位，且无法通过绩效指标进行考核。在目前的情况下，高校可对外与政府协同共治、对内建立协调融合的环境，同时提升与教育经济相关的管理效能，以期对优化高校配置、完善财务治理、提升资金管理效率、改进办学质量、提高教育产出等起到促进作用。关键词：高校财务；预算管理；绩效评价中图分类号：G467文献标识码：A文章编号：1009-9549（2024）01-0068-042019 年 2 月，中共中央、国务院印发中国教育现代化 2035，将“推进教育治理体系和治理能力现代化”作为十大战略任务之一1，为高校进一步优化财务治理指明了方向。2022 年修订的 高等学校财务制度总则中提出“提升财务治理能力和水平”2，体现了国家对高校财务治理的重视。本文针对高校财务治理过程中的问题，通过分析成因提出对策建议，为新形势下我国高校财务治理的研究与实践提供启示与参考。一、高校财务治理的发展现状“十四五”规划强调，要建设高质量教育体系，加大教育经费投入，改革完善经费使用管理制度，提高经费使用效益。各地印发教育事业发展的“十四五”规划，要力争到 2025 年建成质量更加优质、结构更加优化、保障更加全面、服务更加高效的高质量教育体系。高校的高质量发展已成为近年来高等教育发展的重要任务，高校财务的治理体系与治理能力现代化在此过程中发挥着关键作用。2022 年新修订的高等学校财务制度2等都表明我国高校的财务管理正在迅速发展并逐步完善，但仍存在一些不足之处。（一）财务管理理念有待提升我国高校的财务体制变革大致可分为“高度集中”到“分级管理”两个阶段。“集中统一管理”阶段出现在新中国成立伊始至改革开放前期，高度集中的计划经济体制下，国家对高等教育也实行了集中统一领导，高等教育办学体系表现为“国有公办”；中央对高等学校实行全面的高度集中的统一领导，高等学校的教育经费由国家统一拨款、统一分配。改革开放后，我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制进行转变，高校的财务管理模式也需要适应形势。高等学校财务制度 第六条规定：“高等学校应实行统一领导、集中管理的财务管理体制；规模较大的学校实行统一领导、分级管理的财务管理体制。”2为完善高校的财务管理提供了制度保障。在整个社会环境发生巨大变化的当下，要推进教育强国和实现高质量发展，应重点关注高等教育的资源配置与财务能力。3但由于计划经济体制下形成的管理思维惯性，高校的财务治理体系仍然面临一些突出问题。在资金筹措方面，高校“等”“靠”“要”的思想比较严重，不能完全适应市场经济环境，对于积极拓宽资金来源渠道显得动力不足；在资金使用方面，由于过去是国家统一调拨，人们头脑中只重需求、不讲效益，因此部分高校在盲目购置设备、收稿日期：2023-07-04作者简介：董坤玲（1965），女，高级会计师，本科，研究方向：高校财务管理、绩效评价。董坤玲：高校财务治理的现状分析及对策69贪大贪新，完成教学、科研等任务后，就忽视了对已购资产的管理和再利用；在财务管理方面，重核算、轻分析，长期习惯记账、报账等事项，未对全校的财务活动进行深入预测与分析，忽视了监控制度的建设，造成监管缺位。（二）财务预算管理执行不严预算管理是加强经费管理的主要途径和重要手段。2011 年 7 月 5 日，财政部印发关于推进预算绩效管理的指导意见（财预2011416号），提出要逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制。42018 年 8月，国务院办公厅颁发了关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见（国办发201882 号），强调要“切实提高教育资源配置效率和使用效益，促进公平而有质量的教育发展”5。国家一系列宏观政策的颁布施行，为高校财务预算管理营造了良好的政策环境，但部分高校实际执行时仍存在编制不完善、审批不严谨、执行不到位等情况。内部控制方面，部分高校未设立规范有效的预算制度，与预算相关的机构不健全，导致部门职能划分不明确、机制运行不顺畅；预算编制方面，学科建设费、设备购置费、图书购置费、修理修缮费等二级学院和教辅单位的经费需求与一级财务的预算脱节，各部门各单位拼命做大预算，导致年度预算与长期发展规划未能很好匹配和衔接，预算与战略脱节；预算审批方面，由于高校的经费来源除国家财政拨款外，还包括学费收入、科研收入、基金筹集、债券融资等，经费来源的多元化需要由学校预算委员会或领导小组来统筹规划预算审批，但部分高校未提交教代会进行讨论，在全员参与等方面做得不够；预算执行方面，由于资金分配“撒胡椒面”的问题比较突出，部分单位经费结余较大、部分学院支出不足的情况长期存在，为完成发展任务，各部门各单位对资金随意调整、增减的现象也屡见不鲜。（三）绩效评价体系仍需健全高校财务绩效评价是通过订立考评制度、运用评价指标，对高校财务管理的实际情况进行综合评价的一种财务分析方法。财务绩效可从学校整体、财务部门、工作人员等三个层次，运用科学的公式和量化的指标，综合各层权重，对教育资金投入高校后能产出的财务效果、效率和效益进行评价。学校整体的考评可从教育经费投入后所带来的社会效益、经济效益等方面衡量；财务部门的考评可从预算工作完成度、预算收入完成率、经费使用率等指标进行考核；工作人员则可根据工作难易程度、报表量等具体业务指标进行综合打分。但在实际执行过程中，由于缺少统一的标准和灵活的评价机制，一些难以量化的指标无法通过财务数据进行分析和考核。对内，多数高校采用历史同期比较法、计划完成度等指标进行内部评审；对外，由于经费的不同，多数高校采用经费使用度进行比较分析。但上述指标未能充分考虑学科差异、经费差异、人员差异等因素，仅通过公式的计算难以系统、科学地评价高校财务绩效。高校的成果产出难以进行有效衡量，为社会输送人才无法像衡量企业经济效益时利用净利润等指标进行直接量化，制约了高校财务绩效评价工作的顺利开展。二、高校财务治理的问题成因（一）对外依赖程度过高高校行政化问题一直是制约我国高校发展的主要障碍之一，党的十八届三中全会明确提出：“推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。”6虽然国家已经由计划经济发展到社会主义市场经济，也要求学校实行“统一领导、集中管理”制度，规模大的学校可以实行“统一领导、分级管理”，但是绝大多数高校的发展仍要依靠政府的规划、设定和支持。首先，高校由国家或政府批准建设、划拨土地、拨付专款来主办，高校的专业设置、招生规模、校长任免等也由中央及地方教育主管部门统管；其次，目前高校日常运行所需的资金来源仍以国家或政府财政性拨款为主。7由于财政部门对高校拨款管理比较深入，高校基本处于配合和执行的地位，自主化程度比较低。政府对高校的管理政策与拨款机制虽然比较稳定，但固化的方式易使高校财务工作缺乏灵活性，在控制的环境中开始“组织的顺从”，导致高校财务的内部变革动力不强。（二）对内资源调配不当高校内部在进行资源分配时，通常采用平均主义。但若未考虑任务的数量与难度，以及过去累70新 疆 职 业 大 学 学 报积配置的资源，看似公平的平均主义也可能导致资源配置失衡。部分高校引入竞争机制来配置资源，以期通过竞争提高使用效率，但基础越好、能力越强的专业通过竞争获得的资源就越多，也越容易获得更好的业绩，这些又会成为新一轮资源竞争中的优势，引发“马太效应”，导致资源配置的失衡。高校财务工作的顺利进行有赖于学科、院系、行政部门等各机构的有序配合，但财务资源如何分配是内部机构间产生矛盾的原因之一。若进行预算时未能精准衡量高校各内部机构的需求，预算下达时未能迅速将资源调配到位，则可能会降低高校财务的工作效率，延误某些科研项目、团体活动的开展，阻碍高校的高质量发展。资源失衡将会导致弱势学科的学生无法享受均衡的教育资源，弱势学科的教师无法获得更多的学术话语权，弱势学科的专业无法提升就业市场地位。因此，资源配置失衡将带来严重的影响。（三）绩效考核界定模糊高校财务绩效评价工作应当根据各学校的实际情况进行适当灵活调整以保证考评结果具有公正性。20 世纪 80 年代中期，为更好地利用会计信息反映学校财务状况，原国家教委通过制定财务评价指标体系，从财务综合能力、财务运行绩效、财务发展潜力、财务状况等方面，对高校的财务工作做出评价分析，从此，我国开始了有计划的高等教育评估研究与实践。1995 年，施建军教授在“高等学校财务评价体系研究”的课题中构建了总经费效益、事业发展成绩、产业效益、对外服务、科研成果等 5 个子指标体系，共 19 个指标的综合评价指标体系8；随后，陈华凯、刘贵等在建立高等学校财务状况分析指标体系初探中建立对资金使用进行评价的指标体系9；2002 年，南京大学杨周复教授等的研究成果大学财务综合评价研究同样建立了 5 个子指标体系，在对高校财务成果和财务效益研究的同时也包含了财务绩效指标，为我国高校开展财务绩效评价开了先河，也为后续的相关研究奠定了基础10。随着时代的发展，众多专家、教授都在不断尝试更多更精细的绩效评价体系，但我国建立的体系大多侧重于财务指标，对非财务指标等研究有所欠缺，可能会忽视一些无法量化的成绩，指标体系显得不够完整。高校对自身开展绩效评价工作时，往往从多层次、多维度、多角度进行指标的设计，但又常常忽略了指标之间的联动性。通常一个指标的变动可能是其他指标波动的原因，也可能是结果，甚至是同一个原因引发了多个指标的变化。无法筛选出独立性的指标，也会造成评价体系的失真。另外，不同的高校根据自身情况对各个层级的指标设置不同的权重，导致评价体系总体参照性和通用性不强，使得高校财务绩效评价结果失去现实意义。同时，许多高校制定的绩效考核管理政策，在战略层次并未体现出较强的引导作用，未能将高校整体办学目标与各项考核工作联系起来，导致资源不能合理的调配，反而对高校财务造成程序性负担，占据时间空间，造成人力物力的浪费，降低工作效能。11三、高校财务治理的对策方法（一）建立与政府协同共治的治理体系高校财务工作人员应积极与政府沟通、加强与政府的协作，建立高校与政府协同治理的财务管理机制。在发现能够促进高校财务发展的创新举措时，应主动与政府相关部门沟通，寻求政策的支持；当发现不符合社会发展规律、可能阻碍高校财务健康发展的问题时，应及时向政府报告，反推创新更有利于社会和高校发展的体制机制。理念是行动的先导，只有具备先进的治理理念，才有可能产生优良高效的治理行为。3在外界的治理环境发生重大变化时，高校财务也应与时俱进，更新自身的管理理念，遵循内外兼顾、宏微互鉴、量质结合的原则，提升外部资源的获取能力，同时加强内部管理的灵活性与适应能力。11一是高校领导层要率先转变财务治理的观念，将高校财务仅是服务岗位的观念转变为财务是高校治理的基础性工程，重构适应本校战略发展的财务管理体系，对财务制度修订与组织构建等关键环节进行重点把控；二是全体成员都要更新高校财务管理理念，统一思想、明确目标，营造协同治理、创新发展的氛围，从重点开展核算业务到兼顾多方群体经营管理，用理念创新引领高校财务治理模式的转型。（二）构建与内部协调融合的治理环境高校是一个整体，财务部门与其他各组织机构同属于高校的统一管理，要想让高校整体保持正常的运作、各项活动有序展开，需要将财务与其他组织融合在一起，相互协调、共同发展。由于高校的财务工作对高校的资源分配具有一定的调动和支配权，因此更需要对其他组织机构的财务往来制定董坤玲：高校财务治理的现状分析及对策71规范，保证共同遵守，减少由于资源分配等问题造成的内部矛盾。治理的本质在于平衡。协同共治是高校财务治理体系的目标，需要高校管理层发挥主导作用，做好顶层设计。3一是要完善财务决策机构，党政主要领导要强化财务管理的主体责任意识，进一步发挥董事会、专业委员会的指导和咨询等作用；二是要健全财务协调机构，充分考虑学校、教职工、学生、社会公众等多方意见，提供客观公正、可靠有效的咨询意见；三是要优化财务执行结构，高校财务部门要协调与各组织部门的财务往来关系，做好财务战略规划，推进信息的上传下达和协调沟通，减少发展矛盾，提升工作效率；四是要完善财务监督结构，强化对高校财务的事前、事中和事后监督，形成审计常态化、监督日常化、评价客观化和效果显著化的局面。（三）提升与教育经济相关的管理效能高校的财务工作既需要考虑教育目标也需要关注经济效益，因此有必要创新监督与管理模式，构建出既符合办学规律又符合经济活动规律的治理机制，推动高校财务高质量发展。首先，要建立成本效益机制。促使全体成员形成正确的效益观念，加强资产的管理，提升资产的使用率。其次，要优化内部控制体系。一方面，要树立风险管理理念，形成常态化的风险防控机制；另一方面，要完善风险管控制度，对关键岗位人员定期开展经济活动关键风险点排查和评估，保证财务活动与资金的安全。最后，要健全绩效评价机制。建立监督考核与评价跟踪制度，形成事前、事中、事后考核完备的系统内部控制体系，全面增强财务治理效能。11此外，高校财务也应当打造一支“业财融合”的专业化人才队伍，使财务人员能够掌握高校整体的发展战略，深入了解各阶段的业务流程，从根源上提高财务工作效率，推动高校财务的高质量发展。高校也可以构建基于大数据的财务数据管理平台，将财务管理与学校其他业务融合，便于学校财务能够对各项业务信息及时反馈并实时管理。四、高校财务治理的远景展望当前我国高校财务在预算管理、绩效考核等方面表现出思想意识因循守旧、治理机制不完善、考核执行不坚决等问题，影响了高校的教育属性和经济属性。针对高校财务管理中存在的问题，应当建立与政府协同共治的治理体系，加强内部组织的协调管理，提升高校的财务管理效能。近年来，推进国家治理体系与治理能力现代化开辟了中国式现代化的全新境界，提升制度设计能力、贯彻执行能力将成为新时代高校财务工作的重要目标与任务。地位决定定位，定位折射价值。在今后的发展中，高校财务应反推政府的政策规定和制度设计，不断优化和改善外部制度环境。同时要转变财务管理理念，对外积极主动争取资源、对内协调统一分配资源。高校可通过加强预算管理和绩效考评，发挥激励与约束作用，进而实现高等教育和高校内涵式发展。参考文献：1 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