城市社区环境合作治理的逻辑与实现路向——基于W市M社区的案例分析.pdf

中 共 宁 波 市 委 党 校 学 报 JOURNAL OF THE PARTY SCHOOL OF CPC NINGBO 收稿日期 2023-08-03 基金项目 国家社会科学基金一般项目“城市社区环境治理中公民参与机制创新研究”（19BGL207）作者简介 施生旭（1981），男，福建大田人，管理学博士，公共管理博士后，福建农林大学公共管理与法学院教授，博士生导师，主要研究方向为公共管理与公共政策；张向向（1996），男，山东沂水人，福建农林大学公共管理与法学院硕士研究生，主要研究方向为基层治理与公共政策；陈 浩（1997），男，福建延平人，福建农林大学公共管理与法学院硕士研究生，主要研究方向为技术治理与公共政策。2024 年第 1 期（第 46 卷总第 257 期）No.1,2024（Vol.46,Serial No.257）城市社区环境合作治理的逻辑与实现路向 基于 W 市 M 社区的案例分析 施生旭 张向向 陈 浩（福建农林大学 公共管理与法学院，福建 福州 350002）摘 要 城市社区环境治理是基层治理体系和治理能力现代化的重要内容。目前社区环境治理存在诸多困境，表现为政府推动力不足、居民参与意愿不高、企业缺乏自主性、主体参与权责不清等。基于合作治理理论，从“还权动员合作赋能监督”五个角度构建社区环境合作治理创新机制，即建构社区环境合作治理的基础、激发社区环境合作治理主体的活力、促成社区环境合作治理结构的转变、增进社区环境治理能力的提升、实现社区环境合作治理角色的转换。对各主体参与社区环境合作治理进行理论分析，以此实现社区环境合作治理基础、治理结构、治理角色的转变，并以 W 市 M 社区为例对社区环境合作治理的实现路向进行实践检验分析，通过提升社区环境合作治理能力确保社区环境合作治理成效。关键词 合作治理；社区环境治理；参与；逻辑；机制 中图分类号 D638 文献标识码 A 文章编号 1008-4479（2024）01-0043-12 一、问题提出与文献回顾 社区作为建构社会的基本单元，是居民交流互动的微观场域，也是基层治理体系的实践末梢。党的十八大以来，国家治理重心向基层下移，城市社区环境治理问题得到学界的广泛关注。在社区治理沿革中，出现了以国家为中心和以社会为中心的“行政自治”二重对立的社区结构复合谱系。不同于西方社会的结构基础，中国社区脱胎于长期“官民”关系依赖的文化传统和城市“生人”社会的现实背景，存在着他治与自治双重向度的治理困境1。况且在社区中存在多元主体以及不同的利益诉求。因此，学界尝试将网络化引入社区治理，建构社区多元主体合作治理模式，城市社区环境也被纳入这一体系。寄希望通过制度保障连接政府、居委会、企业、社会44 中共宁波市委党校学报2024 年第 1 期 组织以及社区居民等主体，增强社区的环境治理能力，并通过制度供给尽可能消解主体间的利益冲突，增强多元主体共治的合力，实现“权力共享、风险共担”的社区环境治理新格局。社区环境治理作为社区基层治理事务的重要组成部分，一直被视为社区治理子系统加以研究。社区治理包含社区环境的内容，但社区环境又具有自身的特征与需求，两者既有共性也有个性。目前，单独将社区环境治理作为独立个体进行系统的研究稍显不足。改革开放 40 多年来，伴随着社区治理整体上由“街居制”向“社区制”转型2，社区环境治理体系也由单维治理向多维治理转变。受时代背景和行政科层的形塑，社区环境治理主要分为以政府为主导的“自上而下”的行政控制和以社区为主导的“自下而上”的居民自治两种模式。一方面，就传统的城市社区治理模式而言，社区治理任务主要由以街道为代表的政府行政力量承担，导致社区内以居民为主的治理主体长时间处于缺位的状态3，居民参与动力缺乏成为社区环境治理的问题之一。传统模式下，政府一般是公共服务的提供者和生产者，以命令和支配为主要手段，强调以维稳为主要目标的管理和控制介入社区治理4。基层政府在社区环境治理中占据权力优势，依托政治势能高位推动，保障社区环境事务的执行有效，但同时挤压了社区自主选择与灵活处置的弹性空间。因此，需要通过行政命令、行政动员等管控措施来主导社区环境治理实践5。另一方面，在社区环境自主治理的模式中，同样存在治理资源短缺、治理能力匮乏等问题。由于多数民间力量发育不成熟、社会资本不充裕，特别是随着新型商品房小区的增多和居民快速的社会流动，社区异质性不断增强、公共性日趋衰落6，导致社区环境治理问题难以通过社区自我主导模式来实现。随着我国住房商品化和私有化改革带来的社区利益关系调整、治理主体多元化和社区治理单位制向社区制的结构转变7，学者们试图建构社区环境治理的多元主体互动网络，在合作治理框架下从各个角度对社区环境治理进行研究。在社区环境治理角度方面，应该深入研究社会动员过程，进一步强化环境保护制度化及环境设计整体性8。在环境治理主体方面，各主体之间进行合作关系重构，实现社区信任重塑，以推动社区行动、促进社区环境治理的有效性9。在社区环境治理体系与制度保障方面，现阶段社区环境治理已具备多元共治环境治理体系的基础，政府已进行顶层设计且环境法治建设成果为多元共治体系提供建设基础10，从立法层面保障公众及其他主体在社区环境治理中的参与机会11。社区环境合作治理强调了多元主体之间的合作，需要对制度进行有效设计并进而保障各主体之间的权利。在传统的“强政府弱社会”的大背景下，治理关系仍然是“中心边缘”或者“中心外围”关系，参与式合作治理存在操作非现实性12。随着城镇化进一步推进，现有社区基础设施建设水平无法适配现代社区发展的需求，尤其是垃圾分类政策出台后，社区环境污染在社区治理主题中的重要性逐步提高。社区环境问题所具有的复杂性、系统性和不确定性等特征使得社区环境治理趋于复杂化13，并表现为“三重关系”困境和“三个失灵”问题14，各行动主体间彼此分割，各主体内部碎片化，社区环境治理的多元合作治理网络建构面临诸多挑战，行动主体的缺位或治理资源的匮乏可能造成社区环境治理的失败。行动主体间的关联松散，居民参与的自主性与持续性较差，意味着仍需要进一步培育居民参与社区环境治理的意愿与能力、加强社区环境制度体系的完善和执行力建设15。从实现主体间的利益均衡出发，创新社区环境合作治理实践，加强制度设计和体系保障，引导多元主体形成具有一致性的治理目标，共同塑造社区共同体的观念，在多元良性互动的基础上实现社中共宁波市委党校学报2024 年第 1 期 45 区环境治理活动有序开展。学界已有研究较好剖析了社区环境治理中出现的种种问题，并依托合作治理理论建构了社区环境治理体系，这也符合当下公共治理改革的趋势。相关研究为社区环境合作治理沉淀了丰厚的理论基础，但对于社区环境治理措施的多维度分析还比较薄弱，尚未形成制度化的社区环境合作治理框架，社区环境治理仍局限于社区整体治理框架。由于地区经济文化、居民素质、价值观等主客观条件差异，不同社区形塑出强弱不等的社区基础，导致社区环境合作治理措施存在差异性。同时，城市社区环境治理是怎样引入多元主体的参与合作？建立怎样的制度体系来保障多元主体参与的有效性？社区环境合作治理实现的路向是什么等？这些问题亟须在城市社区环境合作治理实践中不断探索并作出解答。因此，针对不同社区的异质性特征，本文试图从还权、动员、合作、赋能、监督五方面来构建社区环境合作治理创新机制，并以 W 市 M 社区的实践进行检验，对解决现有社区环境合作治理困境进行探索。二、城市社区环境合作治理现存困境 社区环境不仅是社区居民参与下形成的特定场域，还受其他主体共同参与的影响，社区环境质量影响着社区居民的生活质量。在社区环境治理中，从主要依靠政府行为到社区居民的有限参与，再发展到多主体合作治理，社区环境治理的参与主体不断增加，治理成效显著增强。合作治理强调行动者间的关系是平行而非垂直的，参与者拥有作出集体决策的实质权力，每一个参与者在集体决策中均有平等的机会来反映其偏好，是一个集体的平等过程16。但社区网络中存在因权力与资源配置差异而形成的等级差序，导致社区环境治理信息不对称，在实践中并没有做到所谓的参与平等。合作治理在解决跨部门问题时主要依靠协商的方式，而目前参与者无法实现信息充分共享，也难以一视同仁地对待各参与者提供的信息。诸多困境使社区环境治理尚未达到预期效果。（一）政府垂直推动力的偏差 社区居民生活质量满意度与社区环境问题息息相关，解决社区环境问题已成为基层政府的重要工作任务之一。但受内外部因素的影响，政府行为可能与既定治理目标偏移。科层制层层传导的行政体制决定了上级政府与下级政府的“委托代理”互动关系，位于一线的基层政府与上级政府的层级间隔较远，难以完全把握居民对于社区环境的需求信息，造成上级政策制定与实地执行相互脱钩的困境，基层行政组织在执行上级政策时可能导致政策执行偏离预期治理目标。项目经过多重的“发包”“打包”后，会触发下级的“抓包”行为17，基层组织在执行政府政策时会掺杂本地区、本部门的利益，从而扭曲政策的执行。同时，政府对社区环境治理主要集中在资源、设施等硬件基础上的投入，而忽视在社区文化、强化居民环保意识等软件基础上的投入。（二）社区居民参与动力不足 合作治理是介于政府治理和居民自治的复合性治理模式，其基本特征在于不同治理主体为解决共同事务而对各方治理资源进行的交换和共享18。面对社区共同环境问题，居民主要贡献出自己的时间和精力来参与社区环境治理的各项事务，交换与共享就意味着必须有必要的牺牲和交易成本。社区居民对不同类型环境的改善具有不同偏好，如部分居民关注社区分类垃圾政策执行，部分居民注重水环境的改善，此外诸如噪声污染和光污染等也是居民关心的焦点。如果社区环境合作治理只针对某一方面，将造成居民预期收益产生差异，居民主动参与社区环境治理的积极性不高。对于居民而言，合作反而是一种强制命令，社区环境治理的自愿参与将形同虚设。政府主导的自上而下逐级开展的合作治理模式具有较浓厚的运动式治理色彩，依循“强政府弱社会”46 中共宁波市委党校学报2024 年第 1 期 的行动逻辑，虽然在治理初期会有计划、有目的地动员群众参与，但此种参与属于下压式的被动参与，而非自发式的主动参与，群众参与的可持续性明显不足19。如果无法构建起居民自发参与的内在动力，社区环境合作治理将因内生动力缺失而不具持续性。（三）市场企业参与缺乏独立性 在参与社区环境治理过程中，企业与政府部门等其他主体本应形成一种平等合作共享的关系，彼此分享资源并提高资源利用能力，在合作过程中实现双方各自的利益或价值。从企业自身角度看，其主要关注政府部门的任务是否完成、是否实现自己利益的最大化，而不注重公共价值与社会责任的实现。但在企业与政府的合作治理实践中，双方存在一种不对称、不均衡的关系，从合作治理中双方发挥的作用来看，企业主要是充当资源提供者和政策执行者的角色，大多是一种经济利益关系，独立参与社区环境治理的意愿并不强烈。从政府与企业的互动关系和合作治理模式的具体表现来看，政府处于强势地位，企业则处于被动从属地位，主要发挥对政府社会管理“查漏补缺”的作用，并没有深入参与到政策制定及政策决策等各个环节过程。企业所具有的逐利倾向与强调自觉行动意识与集体价值的社区环境合作治理相冲突，更需加强引导以克服自利性倾向保障合作治理成效。（四）主体参与权责不清 社区环境拥有的生产、生活和生态功能多元属性，决定了社区环境治理是基层政府、市场企业、社区居民等基于公共价值和社区认同进行的互动合作，是共同参与管理社区环境公共事务、满足社区环境治理需求、优化社区环境治理秩序的过程7。众多主体在参与社区环境事务合作治理过程中，理论上处于平等的地位，各方为实现共同的目标分享权力与承担责任。但在社区环境治理的具体实践中，尤其是在组织结构不健全、人员管理能力欠缺等基础薄弱社区的治理实践中，缺乏明确的共享机制，致使各主体之间因权责不明而相互推诿和转嫁责任，严重削弱社区环境治理的效能。吸引众多主体的参与，在组织结构、管理制度欠缺的社区可能会进一步加重参与主体的混乱，出现权力重复设置、多头管制的问题，或者出现权力设置真空、无人监管的混乱局面，难以发挥社区环境治理的整体效力。社区环境治理需要多元主体的相互合作，需要清晰的权责结构以及行政机制、市场机制和社会机制多方面的联动，主体间相互尊重彼此的利益、建立平等伙伴关系，利益相关者围绕公共事务做出共同讨论最终形成决策方案，基于共同目标而开展集体行动。然而，由于社区环境资源的公共性，在利益成本分配不均，治理机制和措施运行不当的情况下，合作治理机制往往流于形式，易产生公地悲剧和搭便车现象，难以促成集体行动。三、社区环境合作治理的路向选择 社区环境合作治理形成并产生实际效用，概括来说主要经历三个阶段。第一步为构建阶段。首先是形式上的多主体联合，构建多主体参与社区环境治理的组织形式，在社区环境治理目标和行动上达成一致，产生方向性指引，奠定社区环境合作治理的初始框架和形式。第二步为组织阶段。逐步确立合作治理过程中运行机制与权责归属，明确各自行动的自主性，以合作开放的态度整合资源，形成社区环境合作治理制度保障与多元化公共行动体系。第三为完善阶段。根据前期组织的运行状况，在协商沟通的基础上寻求组织动态平衡，提高合作治理的运作效率，完善沟通机制、信任机制、协调机制、激励机制和监督机制20，弥补组织运行短板并形成自我更新，能够确保社区环境合作治理的长效性。目前，大多数城市社区环境合作治理仅仅停留于第一阶段，仅限于形式上的联合，社区环境治理仍然受到行政主导等传统单一路中共宁波市委党校学报2024 年第 1 期 47 径的束缚。多元主体合作治理仅仅流于表面形式，政府尚未摆脱自上而下的管制思维窠臼；居民参与程度与参与意愿偏低，在社区环境治理中仍然依赖于政府主导并发挥领导作用的行动方式；市场企业行动方式与行动权力未被充分承认，仍处于补缺地位。上述困境的产生归结起来可以分为以下几个方面：权责归属不明、参与内生动力不足、治理能力欠缺和后续保障不足等。社区环境合作治理最重要的合作机制决定着各相关主体能否真正走向合作，决定着合作治理的潜在功效能否得到有效发挥21。因此，要以合作为中心，以合作方式优化各治理主体结构，这是社区环境合作治理的根本所在。以合作为中心，从权力、动力、能力和持续力等方面着手，构筑社区环境合作治理体系。重新调整权力分配，达到权力运行机制结构性改变，实现权力主体的多元化、权力行使的双向化和权力格局的网格化，适应社区环境合作治理网络化22，还权成为权力结构性改变的基础。要保障社区环境合作治理的长效性，社区治理内生动力的不断产生是关键，要以动员形式凝合社区价值和集体意识，确保治理长效可靠。各主体治理能力的高低决定了社区环境合作治理效能的上限，充分利用现代数字技术赋能提升主体治理能力，是社区环境合作治理有效的条件所在。社区环境具有动态发展特征，社区环境合作治理组织框架应适应这种特征，以监督权力运作，确保城市社区环境合作治理的有效性与时效性。以上五个方面的调整，既是对城市社区环境合作治理困境的尝试性解决，也是完善城市社区环境合作治理组织阶段的必要步骤。因此，本文从“还权动员合作赋能监督”等五个角度构建社区环境合作治理机制框架（见图 1），以此促进社区各主体进行合作治理，提升社区环境治理成效。（一）还权：建构社区环境合作治理的基础 治理旨在通过寻求多元主体的利益共识和共同行动来解决公共问题，政府在社区治理中不是唯一的责任主体，社区居民和社会组织等在社区治理中的重要性在实践中得以印证23。在社区环境治理发展历程中，社区居民和社会组织等在社区环境治理中发挥着越来越大的作用。受街居制的影响，传统社区环境治理基本由政府控制，其他参与主体在政府领导下象征性参与。随着市场经济体制的发展，这一传统局面逐渐被打破，政府不断对参与主体进行授权，社区居民和社会组织等主体在环境治理中由被动参与逐步变为积极自主参与。社区环境问题具有复杂性、系统性和不确定性等重要特征，仅凭政府一己之力难以有效 图 1 社区环境合作治理分析框架 48 中共宁波市委党校学报2024 年第 1 期 应对社区环境问题，需要发挥其他主体力量、共担社区环境治理的责任。在后工业社会时代，政府应逐渐摆脱“超级保姆”角色，将一些责任下放到社会组织、私营部门或志愿组织，从而促进各治理主体共同承担责任24。治理的责任与权力需要相互匹配，在其他主体承担责任时，需要政府还权于其他主体。就还权对象而言，社区环境公共事务治理主体主要包括社区居民和社会组织，授予基础性权力将充分活化社区资源。对社区居民而言，需要保障居民的知情权、参与权与决策权。重塑居民参与治理的动力机制不仅需要满足社区居民的公共价值要求，也要调和各主体间的价值矛盾冲突。对社会组织而言，还权主要在于组织建设、组织嵌入以及组织赋权。组织建设主要在于给予组织合法身份，使其在参与社区环境治理中以一个独立的能够承担责任的主体身份出现，赋予其参与的合法性和责任性。组织嵌入主要在于把社会组织纳入社区治理的决策和行动，把社会组织作为社区环境治理决策中的重要主体。组织赋权主要体现在社会组织对社区事务具有管理能力，能够有效发挥承上启下的作用。即能够有效执行传达政府政策和促进政策有效执行，能够充分收集居民的意愿并传达给上级政府，使政府决策更能够体现居民的愿望。（二）动员：激发社区环境合作治理主体的活力 在公民意识崛醒、互联网空间发展、社会自治组织成长的宏观背景下，越来越多的主体得到有效动员并参与社区环境治理，呈现出协商共治的格局。在动员策略中，行政控制与政策动员是两种主要的动员策略。行政控制主要体现为自上而下的动员方式，在合作治理的情景下往往作为一种保障方式存在。政策动员更注重从非制度化的组织行为出发，考察基层政府如何将组织内部的各方利益主体、资源整合到统一的行动中25。随着社会变革发展以及其他主体的成长，政府的角色从“规制者”向“规划者”和“引导者”转变，开始构建多元共治的制度框架、培育社区合作共治的理念、规范制度安排，不断动员其他主体的有效参与。市场主体具有与基层社会联系紧密的优势，可通过制定财税优惠政策和激励补偿机制及政府购买服务等方式，动员和激励市场主体参与到社区治理中26。企业作为市场体系的代表力量，不仅拥有市场的身份特征，更是社会生活中的参与者，承担社区环境治理的社会责任是企业应尽的义务。社区居民作为社区环境治理中最主要的参与主体，社区认同感是否强烈在一定程度上会影响居民参与社区治理的意愿，并将对社区环境治理产生影响。居民对社区环境治理成效的认同感将是推动居民参与社区环境治理的动力和基础。但意愿是否能够转化为有效行动以及如何提高居民对社区的认同感并动员社区居民参与到社区环境治理实践中，仍是亟须解决的现实问题。提高居民的社区认同感需要将社区居民充分嵌入社区环境治理活动，依靠社区环境事务集体决策的方式，充分考虑多数居民的共同利益，回避权威与居民利益相矛盾的情况。还要提高居民的归属感，建立社区与居民之间的环境共同体意识以及“共生关系”，采用自下而上和柔性动员的途径，有效地避免被动性与应付式参与，提高居民的主体性作用。此外，集体化的动员行动需要从动员关键群体和灵活的动员方式为支撑，关注社区生活中能够充分带动其他人参与的人群，取得社区精英的充分信任，依靠自身素质和社区社会资本，通过情感治理发挥其强大的号召力与志愿奉献的公共精神。（三）合作：促成社区环境合作治理结构的转变 政府与其他主体的关系问题是社区治理体系建设的重要问题之一。历史上，受高度集权以及计划经济的影响，政府与其他主体的关中共宁波市委党校学报2024 年第 1 期 49 系类似于“权威性国家臣民性社会”之间的合作关系27，属于“强政府弱社会”的关系模式，其他主体往往从属于政府，按照政府的指令办事，被动参与社区环境治理的政策执行。环境治理的外部效应与社会自治力量的缺失使政府在治理实践中长期以来处于主导者角色，挤压社会组织、居民等其他主体的发挥空间28。社区环境治理的模式一直是“地方政府指控型”，地方政府在环境治理中处于上层领导地位，由政府发布的行政指令指导社区基层完成社区环境治理的相关目标。在这一过程中，其他治理主体处于被动领导地位，存在行动执行效率不足、参与积极性不高等问题。党的十八大以来，围绕“共建共享、良性互动”的政社关系要求，构建党建引领社区治理机制，将制度优势转化为激活社区活力、促进社区参与、实现社区共治等治理效能成为基层治理的主要趋势。地方政府积极主动与社会组织、居民等建立起广泛的合作关系，形成以政社合作为主线的多元共治模式，重塑了社区环境治理“去结构化”“去等级化”“去中心化”的结构布局，确保了公众参与环境治理行动的独立性、自主性和能动性28。在社区环境治理中，政府不再是唯一的责任主体，社会组织、居民等其他主体具有相应的参与权力，对环境治理同样承担公共责任。其他主体的价值是社区环境治理的基础与动力，在环境治理活动中更加充分地代表参与主体的价值，协调参与者的价值成为社区环境治理结构重组的关键。多元主体以平等的身份参与环境治理事务，改变了之前政府总揽社区环境公共事务的状态，不断优化社区环境治理结构和提高环境治理成效。（四）赋能：增进社区环境治理能力的提升 要注重数字技术与治理的深度融合，以数字技术赋能社区环境治理的方便性与有效性，提升社区环境治理精细化、智能化水平。数字技术的有效应用可以极大地提高信息获取的能力与速度，有效弥合各治理主体之间的藩篱，有效改善合作治理的流程，打破原先各主体“各自为政”的状态，促进有效沟通。各主体通过搭建合作治理平台，不仅推动跨部门合作和提高环境事务治理效率，也使环境合作治理走上数字治理路径，使有意愿参与环境治理的主体都有机会参与，保证公开、公正与有效监督。在社区环境治理中，赋予公众参与社区治理的权力是社区环境合作治理的基本条件之一。主体行动热情激发的关键在于公众参与常规化与社区共同体建构29。保证“赋能”重点在于“能”的提升上，必须确保公众具有参与社区环境治理的意愿和能力。一方面，确保信息机制的顺畅。保证公众能够获悉地方政府及相关组织推行环境治理的意识、价值观念，正确理解相关环境政策，提高政府政策信息传递的正确性，拓宽社区居民与政府之间信息的交流渠道，使社区在公众与政府的信息交流中扮演重要角色，不断改变自身职能定位，在命令型向指导型转变中改变政府与公众之间的信息不对称局面。另一方面，确保职责合力分配。还权并非意味着政府的完全“退出”，还需要同样承担相应的责任。地方政府要委托社区基层组织定期开展环境治理管理培训，通过自我培育进一步提升公众的主体意识与参与意愿，把社区居民参与环境治理的热情转变为切实的参与能力。（五）监督：实现社区环境合作治理角色的转换 监督是社区环境治理中的重要保障性环节，贯穿于社区环境治理的全过程各领域；其维护着整个社区环境合作治理体系的运转，对有效保证环境治理政策执行和治理实效起到重要作用。传统的监督模式以一种单向度的监督为主，主要是政府对环境项目政策落地和社区有效执行上级环境政策的监督，对其他主体有效参与社区环境治理政策执行和深度融入50 中共宁波市委党校学报2024 年第 1 期 环境治理行为实施情况的监督较少，不利于社区环境治理信息的有效反馈。多元合作网络下的监督体系必须包含纵向监督和横向监督，由单向的监督转为多向的监督，保证公众的广泛介入和有效参与。对社区居民的监督主要是为了保证每个居民拥有公正、公开与平等的参与权力，避免少数精英群体操纵整体治理项目的过程、以牺牲公共价值来满足自己的利益。社区居民人口数量多、群体类型差异大，传统的居民参与模式是采取选定社区老人为代表的业主委员会，具有参与群体不够广泛、代表性不足、参与融合深度不高等问题。基于数字技术，社区居民及其他主体能够有效地获取社区环境治理政策与信息，能够全方面全过程监督政府决策及政策执行过程中有无越权和独断专行的行为，也促进了社区居民能够深度融入社区环境治理各环节。同时，双向监督实现了权力制衡，能够对双方的不作为和乱作为进行有效约束和纠正，以保障居民沟通的真实有效和有效参与。四、W 市 M 社区环境合作治理案例考察 M 社区位于 W 市紫阳街道，由梅山公寓、南大门小区、相国新城等多个小区组合而成，总户数 3059 户，人口 7761 人，社区党员 193名。作为一个综合型社区，M 社区主要有以下几个特点：第一，社区环境复杂，辖区内交通线路密布，公路铁路线网复杂，人员流量大，社区环境压力巨大；第二，社区居民构成多样，拆迁户多，外来人口多；第三，社区拥有大量商业场所，易产生大量生活和商业垃圾，产生较多的环境利益冲突，环境治理成本和投入巨大；第四，社区组织发育程度较低，制度条件不太成熟。总体上，M 社区拥有传统社区的普遍性环境治理问题，又具有自身存在的一些独有性问题。在众多主体利益冲突下，传统的政府治理和居民自治已经无法满足实际需求；在现实矛盾的刺激下，开展社区环境合作治理是解决社区环境问题的有效途径。经过社区各方参与力量的合作治理创新改革，社区环境质量得到极大改善，并渐渐形成常态化的合作治理机制与行动组织体系（如图 2），持续推进社 图 2 M 社区环境合作治理组织实践逻辑图 中共宁波市委党校学报2024 年第 1 期 51 区环境治理成效得以改善。（一）治理权力下放，成立社区居民环境保护组织 环境保护组织的成立具有一定的诱发因素与背景。M 社区环境保护组织“红色清道夫”是在国家卫生城市建设中而成立的，组织一开始就确定了“网格全巡查、问题全收集、整治全参与、效果全保障”四项目标。在社区环境整治中，“红色清道夫”组织逐渐融入社区环境治理的方方面面。随着居民主人翁责任感的提高和环境保护意识的增强，越来越多的社区居民自发加入组织，以组织名义参与社区环境治理工作，并制定完善规章和制度条文等日常管理办法。组织的环境保护行动唤醒了社区居民的环保意识，为保证社区环境治理质量和可持续性，该组织逐步向环保公益组织积极转型，不断吸引社区居民自愿加入组织，扩大参与治理范围，如有效参与社区物业的决策。原先由社区居委会和街道办主导的社区环境整治开始向合作治理转变。社区居委会和街道办赋予“红色清道夫”环境整治和监察的责任，在环境合作治理中积极与主管部门沟通协调，充当传递者与协调者的身份，增强组织认同，促进了社区垃圾停放治理和交通线路内设施清理维护等，社区环境治理成效显著。（二）动员公众参与，成立社区志愿环保服务队 为了更好发挥公众参与治理的作用，填补社区环境合作治理的空隙，M 社区积极开展环境保护志愿者服务活动，建立起一支与该社区人员素质和水平层次相适应的较为成熟完整的志愿服务队伍。除了充分吸纳社区党员、干部与居民等力量以外，还不断动员社区工作者和高校学生等加入，通过社区熟人社会的关系网络实现从点到线、由线到面的有效动员，充分利用志愿者参与社区环境治理的知识与经验。积极利用社区宣传栏、文化广场等公共设施，宣传清洁卫生能源、低碳环保等社区居民行动，举办形式多样的活动来提升居民对生态环境的认识，充分了解营造良好社区生态环境与社区居民生活质量关系的重要性；积极利用高校资源定期举办智慧社区展览，调动社区居民参与社区生态建设的积极性。社区居民作为社区环境合作治理的最直接受益者，这从根本上决定了尊重社区居民主人翁地位是取得社区治理预期效果的前提30。正是社区不断动员各种力量参与到环境保护实践中，居民的环保意识才得以形成，居民的良好生活习惯得以塑造，社区环境质量得到极大提升。（三）营造合作精神，注重社区环境文化建设 社区生态文化环境会影响社区居民的行动，氛围浓厚程度对环境治理的成效产生影响，而合作精神营造旨在从内在层次为社会治理现代化中的资源整合提供文化环境支持31。在社区生态文化环境的建设过程中，吸引各主体积极展开合作，以合作精神促进生态文化环境建设和社区环境改善并发挥生态文化潜移默化的影响作用。M 社区在生态环境建设上非常注重生态文化环境的建设，充分发挥社区党员的模范带动作用，协同辖区各个单位建立“红梅赞”制度，构建“红色联盟党建联席会”，以此促进社区环境治理主体的合作。通过探索建立小区党组织联席会议机制，基于“关爱社区生态环境、绿色、环保、高效”的核心理念，以基层党建引领各治理主体实现资源共享、相互促进、落地见效。长期以来，每周末开展清洁家园环境集中整治行动，与铁道、环卫部门常态化推进铁路沿线环境综合整治工作，通过发现环境问题与反馈问题，及时解决社区环境问题治理。（四）依托“互联网+”模式，畅通社区环境治理信息 社区借助互联网技术构建“紫阳微邻里”智慧平台。紫阳街道将“微邻里”平台建设作为精细化街道社区网格管理服务工程的“修52 中共宁波市委党校学报2024 年第 1 期 路”工程，通过相关主体进驻“微邻里”，积极与政府网格中心对接，将“微邻里”打造成处理社情民意、提供居民服务的社区服务平台。居民可通过微信群对辖区环境卫生治理提交意见、咨询等信息，网格员第一时间收集反馈，问题可直达相关职能部门，志愿者及时处理，做到“问题不过夜，矛盾不上交”。依靠“互联网+”模式，可以通过“微邻里”为小区的环境秩序、安全关照、硬件设施维护、社区环境治理等提建议，畅通了环境的治理信息渠道。根据社区数据反馈，“微邻里”平台总用户已达 35624 人，服务导航共录入信息 3810条，共收集并解决群众诉求 5813 件，有效办结率 98.35，好评率 92.71%。依托互联网技术带来的便利性与有效性，M 社区环境治理模式也从“巡查整改维护”发展成“巡查反馈整改治理维护”的环境治理模式，提高了社区环境问题的处理效率。（五）开展多方监督，依法开展社区环境治理 环境合作治理本质上是一种以利益分配和相互关系为导向的联合行动，治理主体之间的相互监督是社区环境合作治理成效的保障。建立一套行之有效的监督制度，容纳各主体为社区环境合作治理提供规范和约束力，在各主体相互博弈中朝着对彼此都有利的目标努力。在 M 社区环境治理工作中，社区形成“谁破坏谁负责、谁污染谁治理”的治理方针，通过社区网上平台，社区各个主体都成为社区环境治理监督者。社区建立有奖举报制度，对有效举报信息进行相应奖励，打破传统的“各人自扫门前雪”环境问题，以此提高社区居民环境治理获得感、幸福感与安全感。五、结论与展望 随着城市化进程的加快以及人民生活水平的提高，建设环境优美、生态宜居的城市社区成为城市居民的迫切要求。但城市社区环境拥有牵涉复杂、动态演化和正外部性等特征，使得传统的“中心边缘”式治理模式越来越难以有效应对，社区环境治理已成为基层治理能力提升中的短板之一。具有多主体、网络化等特征的社区环境合作治理成为弥补单一式社区环境治理模式缺陷的选择。但由于组织制度发育不成熟，权责归属不明、参与动力不足、治理能力欠缺和后续保障不足等困境，导致社区环境合作治理成效不显著。本文基于合作治理理论逻辑，将城市社区环境合作治理纳入框架进行讨论，并进一步根据社区环境合作治理面临的困境，提出以合作为中心构建“还权动员合作赋能监督”的社区环境合作治理机制框架，并根据实际案例进行检验。其一，还权是城市社区环境合作治理平稳运行的基础所在，实现权力运行机制的重新调整，有利于双向、网络化的权力共享与流动，保障各参与主体的知情权和表达权，使各主体之间的配合与协作拥有完整的制度和规范保障。还权使各主体在社区环境合作治理中获得合法性的身份认同，以独立主体活动于社区环境治理中，更好发挥自身作用与优势，成为构建社区环境合作治理组织体系的基础性步骤。其二，动员是维持城市社区环境合作治理长效性的关键所在，任何组织的长效运行都离不开内生动力持续输出。以非制度化动员和柔性动员相结合，有利于居民自觉意识和社区认同意识的培养。关键群体如社区精英在动员中会起到以点带面、形成涟漪效应扩大动员范围与效果的作用。其三，合作是整个城市社区环境合作治理的核心所在，是社区环境合作治理赖以生存的组织形式。合作将多元主体纳入统一组织行动框架内，针对社区环境形成横向到底、纵向到边的组织体制。在此过程中，利益协商、平等沟通是合作主要行动方式。在合作中注重以党建引领为基础，发挥政府“元治理”角色。引中共宁波市委党校学报2024 年第 1 期 53 导多主体协同。其四，赋能是城市社区环境合作治理有效的条件所在。在参与机制逐步完善、渠道畅通的情况下，参与主体治理能力的高低将决定社区环境合作治理的上限。通过主体赋能和工具赋能两种途径，既使参与主体掌握了社区环境治理所需的各种知识与要求，提升参与能力；又可以借助先进治理工具提升治理效率，使社区环境合作治理机制更加智慧与便捷。其五，监督是整个城市社区环境合作治理的保障性环节，关系到上述阶段运行的稳定、持续。监督是对社区环境合作治理框架有效性的保障，以便适应社区环境动态发展变化，适时监督调整角色与流程，起到统揽全局、整体调控的作用。可以看出，在社区环境合作治理框架内，该创新机制框架能够较好地适应社区环境合作治理，有效地提升了社区环境治理成效，对社区和社区环境的韧性建设也起到一定的推动作用。随着我国城市化快速发展，社区更新速度不断加快，大量的新兴社区和老旧社区同时并存，各类社区之间展现出巨大的异质性差异，呈现出不同的治理难点和问题所在。本文选择一个传统典型社区作为分析对象，得出的结论在不同类型的社区可能存在一定的条件适用性，这既是本文研究的局限所在，也是未来研究可以继续深入的方向。在不同社区如新兴社区和老旧社区之间、商品房社区和单位制社区之间进行多案例对比研究，发现社区环境治理共同路径，总结出具有普适价值的社区环境合作治理理论框架，或者对于不同类型的社区，建立起特定的框架机制，在未来的社区环境研究中有待进一步深入分析。同时，社区环境合作治理会因社区特征的差异而产生相应的变化，如何进行组织培育、制度设计和制度化的运作，尤其是如何调动各方力量参与，整合各方主体，协调冲突是实现社区环境合作治理需要解决的重点问题。参考文献 1 程同顺,魏莉.微治理:城市社区双维治理困境的回应路径J.江海学刊,2017(6).2 王德福.城市社会转型与社区治理体系构建J.政治学研究,2018(5).3 徐选国,吴佳峻,杨威威.有组织的合作行动何以可能？上海梅村党建激活社区治理 实 践 的 案 例 研 究 J.公 共 行 政 评 论,2021(1).4 马颜昕.行政引导下的基层合作治理以实证分析为视角J.行政法学研究,2021(1).5 夏建中.基于治理理论的超大城市社区治理的认识及建议J.北京工业大学学报（社会科学版）,2017(1).6 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