第七章-公共政策的评估-公共政策-教学.ppt

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,1,公共政策评估是公共政策运行过程中的重要环节。一个完整的公共政策过程，除了科学合理的制定和有效的执行外，还需要对公共政策执行以后的效果进行判断，以确定公共政策的价值。这种活动就是公共政策评估。公共政策评估是对公共政策的效果所作全面评价。,第七章 公共政策的评估,第一节 公共政策评估概述,第二节 公共政策评估的标准和方法,2,第一节 公共政策评估概述,一、公共政策评估的含义,公共政策评估是依据一定的标准和程序，对公共政策的效果及价值进行判断的一种活动。目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、改进和制定新政策的依据。,3,思考：,衡量公共政策效果要考虑哪些方面？,4,公共政策评估中公共政策效果的概念，应当包括下面几个方面的内容：,公共政策预定目标的完成程度。,公共政策的非预期影响。,投入公共政策的直接成本和间接成本。,公共政策评估，就是要对以上这些方面进行系统的分析与研究。,6,正式评估是指事先制定出完整的评估方案，并由确定的评估者严格按照方案规定的程序和内容所进行的评估。,正式评估是一种最重要的评估方式。由于正式评估拥有高素质的评估人员，充足的评估资金，科学的评估手段，因此，其结论能比较客观全面地反映公共政策效果。,但是，由于正式评估要求的条件比较严苛，有时候难以具备，因而就对评估活动形成制约。,1,、正式评估和非正式评估,7,非正式评估指对评估者、评估形式、评估内容等没有严格的规定，人们可以依照自己所掌握的情况和自己议定的要求与办法而进行，其评估结论也具有较大的随意性的评估。实际生活中大量进行的评估活动都是非正式评估。,由于非正式评估方式灵活，简单易行，适用广泛。可以全面了解公共政策的实际效果，还能吸引社会各阶层的人士参与评估活动，加强公民的参与意识。,但由于非正式评估具有极大的随意性，其结论往往由于评估者的不同而差异甚大，很多非正式评估往往仅仅是人们的一般主观感受，缺乏全面而准确的信息的支持。,8,就两者之间的关系而言，正式评估居于主导地位，直接关系到评估活动的质量，并进而对公共政策过程产生影响，因此应大力加强对正式的规范以及评估的理论和方法研究，以不断改进评估质量；,非正式评估既是正式评估的必要准备，另一方面也是正式评估的一种重要补充，为正式评估提供各种信息。因此，正式评估与非正式评估缺一不可，都应给予足够的重视。,10,外部评估是指特定的公共政策系统以外的评估者所进行的评估。它可以分为两大类，一是由有关单位委托专业的评估者进行的评估，而这些专业的评估者包括一些专业性的咨询公司，营利性或非营利性的研究机构，有关的学术团体，以及大专院校的专家学者等。另一类是各种外部评估者自己组织的评估。这种评估一般由报纸、电视等传媒机构或一些民间组织等进行的。,外部评估由于评估者置身于公共政策系统之外，不受与公共政策相关利益的影响，因而能够客观、公正地进行评估。同时，由于评估者大都是专业人员，熟悉公共政策评估的理论知识、专门方法和技术，并具有公共政策评估的经验，因而能够保证公共政策评估的质量。,11,案例：,中国医疗卫生体制改革基本不成功,2005,年,7,月，国务院发展研究中心社会发展研究部的研究报告说，目前中国的医疗卫生体制改革基本上是不成功的。此研究报告的结论引起人们对医疗卫生体制改革的高度关注。,在经过了长时间的沉默以后，卫生部有关负责人近日表示，卫生部从未表态说过医疗改革不成功，也不同意医疗改革不成功的说法。,2006,年,10,月初，国家发展和改革委员会近日在其网站上开辟,“,我为医药卫生体制改革建言献策,”,专栏，面向全社会征求医改意见和建议。,13,执行评估是具体分析公共政策的实际执行过程中的情况，准确地反映出公共政策的执行效果，并根据实际情况，及时采取有针对性的措施，以更好地达成公共政策目标。,在公共政策评估中，执行评估占有重要的地位，它甚至关系到公共政策的成败。这是因为只有从动态中了解公共政策执行的情况，才能全面地、正确地评估公共政策的效果和影响。由于执行评估是在公共政策执行过程中进行的，执行活动尚未结束，公共政策执行者可以根据评估结论，尽早调整执行策略和方法。,15,公共政策评估作为对公共政策运行的效果和价值进行全面检测和判断的行为，是公共政策过程中的一个重要环节。但是，长期以来，人们主要关注的是公共政策的制定和执行，而对公共政策的评估较少关注，这一方面是体制的原因，另一方面也与人们缺乏对公共政策评估的重要意义的认识有关。,事实上，公共政策评估对于改进公共政策制定系统，克服运行过程中的障碍，提高公共政策的效率都具有十分重要的作用，具体来说，其意义可以主要表现在以下几个方面：,三、公共政策评估的意义,16,由于社会问题的复杂性以及公共政策过程的复杂性，完全按照决策者的预想而运行的完美的公共政策是不存在的。在公共政策的运行过程中，总会出现一些制定者和执行者都无法准确预知的问题，这些问题可能不会对公共政策的执行产生影响，但也可能会使公共的执行偏离原有的轨道，导致其和公共政策目标之间的差距加大。,因此，在公共政策执行了一段时间后，公共政策决策者必须根据实际情况，决定该公共政策的去向。而公共政策评估，正是作出这种决定的主要依据，是公共政策变迁的基石。（延续、调整和终结）,1,、公共政策评估是决定公共政策执行去向的依据,2011,年,11,月闭幕的中央扶贫开发工作会议决定中国扶贫标准提高近一倍，从现有的人均年收入,1274,元大幅提高至,2300,元。中国的贫困人口将增加,1,亿，达,1.3,亿，约占中国总人口的十分之一。,1978,年时中国尚有,2.5,亿贫困人口，经过多年努力，到,2010,年底，按,1274,元的扶贫标准计算，全国贫困人口数量下降到,2688,万人，并率先实现联合国千年发展目标中贫困人口减半的目标。,但是，扶贫对象规模大，相对贫困问题凸显，返贫问题时有发生，贫困地区特别是集中连片特殊困难地区发展相对滞后，制约贫困地区发展的深层次矛盾依然存在。,18,案例：,中国大幅提高扶贫标准，制订新扶贫政策,未来十年中国农村扶贫开发纲要,(2011-2020,年,),这是中国政府历史上第三次针对扶贫制订的国家级规划。此前，中国相继在,1994,年和,2000,年公布了,国家八七扶贫攻坚计划（,1994,年,-2000,年）,和,中国农村扶贫开发纲要（,2001-2010,年）,。,中国农村扶贫开发纲要,(20112020,年,),将“,把连片特困地区作为主战场,”。未来,10,年，,贫困地区农民人均纯收入增长幅度应高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大的趋势,。到,2020,年，稳步实现扶贫对象“,不愁吃、不愁穿，保障义务教育、基本医疗和住房,”。,19,20,3,、公共政策评估是合理配置公共政策资源的基础,公共政策资源总是有限的，政策主管部门在不同的政策投入中，必须合理地配置公共政策资源。,合理配置资源，一方面可以使宏观决策者站在整体利益的高度，使有限的资源发挥出最大的效益；另一方面可以防止执行人员出于局部或个人利益的考虑而浪费这有限的政策资源。,要合理配置公共政策资源，只有通过评估这一环节，才能确认每项公共政策的价值，并决定资源配置的优先顺序和比例，以寻求最佳的整体效果。同时，也可以通过评估获得合理配置公共政策资源的经验，对未来打下良好的基础。,21,4,、公共政策评估有利于决策科学化和民主化,通过公共政策评估，人们能够研究和把握公共政策运行规律，获得有关公共政策的理论知识，不仅可以对公共政策本身价值作出科学的评判，而且还能够对公共政策的各个方面进行考察和分析，针对评估中发现的问题，提出合理的建议。,同时，公共政策评估可以超越少数政策制定者的有限经验和理论以及狭隘的价值观，独立客观地对公共政策过程及效果进行评价和鉴定；还可以集中和综合来自各个方面的基本态度、倾向和褒贬，政策对象也可以参与评估活动，推进民主决策。,22,公共政策评估是指根据特定的标准，对公共政策进行衡量、检查以判断其执行效果的活动。要能够使评估工作顺利进行并且客观有效，就必须要明确评估的标准，这是进行评估的第一步。,所谓评估标准是指对公共政策进行分析评价时所遵循的客观尺度和准则。评估标准的选择和组合，将直接影响评估结论的准确性和可靠性。对同一项公共政策进行评估，如果标准不同，所得出的结论也会不同甚至是截然相反的。,第二节 公共政策评估的标准和方法,一、公共政策评估的标准,24,公共政策效益是指公共政策达到其预定目标的程度。确立公共政策效益标准的目的，在于衡量公共政策投入之后所得的成果，比较公共政策执行所获得的实际效果与原来期望的理想结果，分析公共政策达到其制定时所预定的目标的程度。,1,公共政策效益,25,公共政策效益这一评估标准比较复杂，在按照这种标准对具体的公共政策进行评估时要考虑到各种因素的影响。,首先，运用这一标准的前提条件是公共政策本身必须具有明确的目标。,其次，要高度重视公共政策目标实现的充分性。亦即公共政策目标实现后在多大程度上解决了公共政策所要解决的问题。,再次，公共政策效益的表现有多种形式，既有一些可以量化的因而易于统计的成果，也表现为其他一些无法量化的，难以精确计量的成果。,此外，还要注重公共政策的间接效益和负面作用。,26,公共政策效率是指公共政策的效益与获得这种效益所投入的资源之间的比率。确定公共政策效率标准的目的是要衡量一项公共政策取得某种效果所必须消耗的资源数量，表现为公共政策效益与公共政策投入量之间的关系和比率。公共政策效率通常以单位成本所能产生的最大效益或单位效益所需要的最小本为评估的基本形式。效率的高低，既反映出某一公共政策本身的优劣，也反映出执行机构的管理能力和水平。,2公共政策效率,28,3公正标准,公正标准是指公共政策在执行以后，导致与该公共政策有关的社会资源、利益和政策成本分配的公平程度。政策成本和收益在不同群体或阶层中分配的公正程度，实际上是指特定群体或阶层所承担的政策成本与其从政策实施中所得到的补偿之间的比例是否适当，与其他集团或阶层相比是否相当。,公共政策具有对社会价值进行分配的功能，而一项好的公共政策则力求这一分配能够符合人们对社会公正的追求。,29,评估案例：,海口市解禁人力三轮车的政策,2006,年,6,月，海南省海口市政府正式对人力三轮车解禁，规定只要下岗职工或低保人员交纳每辆车,2200,元的车辆成本押金、,500,元的违章保证金、,300,元的月租金以及,34,元的服装费，就可以获准在海口市划定范围内营运。,行政执法局称，此举,“,主要是想照顾困难群众,”,。行政执法局说，,“,3,年合同期满后，只要三轮车还基本完好，,2200,元押金将全额退还车主。,”,31,公共政策对社会需求的回应是一个国家或政治系统维持自己的生存、稳定和发展的基本功能。一项政策，不论是关系到全体公众还是部分公众，只要公共政策的目标群体认为自身的利益通过公共政策得到了满足，就会积极的支持公共政策以及政治系统，这就是公共政策回应程度高的情况，反之，就是回应程度低。,可见，公共政策回应程度的标准既具有客观性，又具有主观性。它既取决于公共政策在实施后是否能满足不同社会群体的需要以及这种需要被满足的程度，也取决于目标群体对这种满足程度的主观感受。,评估近年来重庆若干政策的回应性,打黑除恶,唱红,公租房建设,交巡警制度,农民工转户进城,干部下基层的“三进三同”（进基层、进村子、进农户，与农民群众同吃、同住、同劳动）,关爱农村留守儿童六大行动,计划（,幼儿园建设计划、寄宿制学校建设计划、营养健康计划、培养模式创新计划、权益保障计划、社会共育计划）,农村养老保险全覆盖,32,33,（二）公共政策评估的基本方法,评估方法对于公共政策评估具有十分重要的意义，从某种程度上说，公共政策评估的成功取决于评估方法的正确。评估方法的选择和运用，是目前公共政策学研究中最富于创造性和生命力的一个方面。,34,无论采用哪一种方法，都是在公共政策评估的基本方法的指导下进行的，这个基本方法就是前后对比分析法，通过公共政策执行前后有关情况的对比分析，从而判定公共政策的价值。,前后对比分析的具体方法，主要有以下几种：,35,4-6,月间,加强执法巡逻前,加强执法巡逻后,40,起,政策效果,:,(,A2-A1,),评估高速公路上加强执法巡逻政策效果,简单,“,前,后,”,对比分析,7-9,月间,每,3,个月累计事故数,25,起,A1,A,2,政策对象高速公路,A,36,4-6,月间,加强执法巡逻前,加强执法巡逻后,40,起,政策效果,:,(A2-A,),评估高速公路上加强执法巡逻政策效果,“,投射,实施后,”,对比分析,7-9,月间,每,3,个月累计事故数,25,起,30,起,A,2,A,A,1,政策对象高速公路,A,高速公路,A,自然趋势,37,4-6,月间,加强执法巡逻前,加强执法巡逻后,40,起,政策效果,:,(,A2-A1,),-,(,B2-B1,),评估高速公路上加强执法巡逻政策效果,“,有,无,”,对比分析,7-9,月间,每,3,个月累计事故数,30,起,35,起,20,起,政策对象高速公路,A,非政策对象高速公路,B,A2,A1,B2,B1,38,4-6,月间,加强执法巡逻前,加强执法巡逻后,40,起,评估高速公路上加强执法巡逻政策效果,“,控制对象,实验对象,”,对比分析,7-9,月间,每,3,个月累计事故数,25,起,30,起,政策对象高速公路,A,非政策对象高速公路,B,A2,A1,B2,B1,政策效果,:,(A2-B2),39,尽管公共政策评估在公共政策过程中占有极其重要的地位，但是涉及这个领域进行专门研究的学者却并不多。到目前为止，公共政策评估依然是世界各国公共政策研究当中的一个薄弱环节，究其原因，主要是因为公共政策评估面临很多困难。,公共政策评估面临的困难既与公共政策本身有关，也与评估的特性有关，还与评估者、其他的与公共政策有关的人或组织的影响有关。分析公共政策评估面临的困难问题，目的在于克服这些困难，以探讨促进公共政策评估发展的途径。,三、公共政策评估面临的困难,40,1,、公共政策目标的不确定性,公共政策评估工作要求公共政策本身就必须具有明确的可测的目标。由于公共政策问题的复杂性以及公共政策制定者的一些主观因素，使公共政策目标常常难以明确。,第一，许多公共政策目标不可能量化；,第二、大多数公共政策都具有多重目标，有些目标之间还存在着矛盾；,第三、在公共政策执行过程中，公共政策目标还可能发生变更而被修正；,第四、政策制定者和执行者有意模糊政策目标,41,2,、公共政策影响的广泛性,一项公共政策影响往往涉及到社会生活的许多方面，其自身也具有不同的层次，其中既包括公共政策系统内部的各种变化，也包括公共政策系统外部的环境的变化；既包括预期的影响，也包括非预期影响；既包括短期影响，也包括长期影响；既有正面影响，也有负面影响。,在所有这些影响中，很多影响因素是难以测定的，有些甚至根本就无法测定；有些影响因素虽然可以测定，但往往难以用同一个计量标准来进行衡量。,在公共政策评估当中还应该考虑到环境的影响，特别是事先难以预测的环境突变。,42,3,、公共政策资源的混合,所谓公共政策资源的混合，就是投入不同公共政策的资源彼此纠结在一起，分不清某项资源的支出究竟是属于哪一个公共政策，或每项公共政策的总投入是多少。,43,4,、公共政策行为的重叠,所谓公共政策行为的重叠，就是针对相同或相似的公共政策问题和公共政策目标群体，不同的机构或部门都制定并执行各自的公共政策，使得多项相关的公共政策同时作用于某一公共政策对象。,在这种情况下，各种不同公共政策的效果混杂在一起，很难将某项公共政策的实际效果从总体变化中区分出来。,有时，由于缺乏沟通和协调，会造成公共政策之间的相互干扰，使得要区分每项公共政策各自的效果更为困难。,44,5,、有关人员的抵制,公共政策评估虽然是对公共政策的价值判断，由于任何公共政策都是由人制定并执行的，公共政策评估也是对制定和执行人员的一种价值判断。,因此，与公共政策有关的人员和机构往往对公共政策评估产生一种抵触心理。如,(1),担心公共政策评估会得出不利于他们的结论，从而影响自己的前程。,(2),认为评估会干扰他们的日常活动，打乱他们行动计划，使既定目标无法实现。,(3),由于机构的惯性作用所致。而机构一旦开始实行某项公共政策而运转起来，一种惯性就形成了，它本能地反对任何变化的要求。,45,6,、评估资料和经费欠缺,资料和信息是进行公共政策评估的基础。如果没有足够的、适用的，与公共政策相关的统计资料和其他多方面的公共政策信息，公共政策评估就很难进行。,7,、评估结论不被重视,公共政策评估缺乏影响力，评估的结论往往不被有关部门所重视，使得公共政策评估活动难以发挥应有的作用，这是评估研究发展缓慢的一个重要原因。,