六安市体育中心PPP项目实施方案.docx

六安市体育中心PPP项目实施方案

主办单位：   六安市文化广电新闻出版局（体育局、版权局）    
咨询单位：   安徽省招标集团股份有限公司                   
时    间：   二〇一六年十一月三日                       

参编单位及人员

主办单位
六安市文化广电新闻出版局（体育局、版权局）
姓名
部门/职务

联系方式

郑大好
市文广新局

18856419321

戚卫国
市文广新局

13966266756

目  录
第一章项目概况... 6
一、基本情况... 6
1、项目基本信息... 6
2、实施背景... 6
3、提供的公共产品和服务内容... 7
4、采用PPP模式运作的必要性和可行性... 8
5、运作的目标和意义... 12
6、实施方案编制的目的... 12
7、实施方案编制的依据... 13
8、项目进展及进度安排... 15
二、经济技术指标... 16
1、项目区位... 16
2、投资规模... 17
3、主要产出说明... 17
4、资金来源... 18
三、项目公司股权情况... 19
1、是否要设立项目公司... 19
2、公司股权结构... 19
第二章风险分配基本框架... 21
一、风险分配基本原则... 21
二、风险分配基本框架... 22
第三章项目运作方式... 25
一、运作方式简介... 25
二、运作方式影响因素... 28
三、运作方式选择... 29
第四章交易结构... 30
一、投融资结构... 30
1、投融资结构体系... 30
2、项目资本性支出的资金来源、性质和用途... 32
3、融资安排... 33
4、项目资产的形成和转移... 35
二、回报机制... 36
1、项目回报机制... 36
2、股东回报机制... 38
3、激励相容机制... 39
三、相关配套安排... 39
1、项目以外相关机构提供的配套设施... 39
2、项目所需的上下游服务... 41
第五章合同体系... 42
一、合同体系构成... 42
1、合同章节体系... 42
2、合同参与主体... 43
3、合同体系法律结构... 44
二、项目边界条件... 45
1、权利义务边界... 45
2、交易条件边界... 48
3、履约保障边界... 52
4、调整衔接边界... 55
三、合同核心条款... 60
1、双方基本权利义务... 60
2、前期工作及工程建设其他费用的承担... 64
3、项目土地使用权... 65
4、项目设施所有权... 65
5、项目法人制... 65
6、项目融资... 66
7、项目建设及相关... 66
8、项目设施运营维护... 69
9、股权转让限制... 70
10、运营期满后的资产处置方式... 70
11、合资协议及公司章程... 71
12、政府承诺和支付保障... 73
13、税收奖补... 74
第六章监管架构... 76
一、授权方式... 76
1、政府对实施机构的授权... 76
2、实施机构对项目公司的授权... 76
二、监管方式... 76
1、履约管理... 76
2、行政监管... 76
3、公众监督... 77
第七章采购方式选择... 78
一、采购方式... 78
二、资格预审... 79
三、资格条件设置... 79
四、评审办法... 80
五、投标保证金和履约保证金... 81
六、投标报价竞争... 81
七、本项目采购程序... 82
八、采购程序及实施计划... 84

第一章项目概况

一、基本情况
1、项目基本信息
项目名称：六安市体育中心PPP项目
项目类型：新建
项目所属行业：社会公用事业
项目所在地：安徽省六安市
实施机构：六安市文化广电新闻出版局（体育局、版权局）（以下简称“市文广新局”）。
2、实施背景
北京奥运会成功举办后，中国体育的发展站在了一个新的历史起点上。在北京奥运会、残奥会总结表彰大会上国家提出了推动我国从体育大国向体育强国迈进的奋斗目标。“十三五”期间国家更加重视体育事业的发展，人民生活水平的不断提高，消费结构的进一步升级，体育已经成为广大的人民群众日常生活的重要组成部分。
六安市群众体育事业十多年里得到了空前发展，2000年以来，全市体育人口从不足50万人，达到今天200余万人。但六安市仅于2009年建成一座全民健身活动中心，人均体育设施面积仅0.16㎡，与此同时，每次大型群众体育赛事，如每三年一届老年人运动会、每两年一届的城区职工运动会等也彰显特色体育赛事，都因没有合适的体育场馆不得不分散分时段并租用高校等场馆使用，影响了群众体育赛事的成效。六安市从2003年体育中心被拆迁后，很多体育苗子由于没有场地训练而被迫输送到马鞍山、铜陵等地，造成了大量运动员的流失，制约了六安市竞技体育的发展。六安近年来城市建设发展十分迅速，但体育场馆一直成为制约城市建设的缺陷。从城市功能上看，在市政发展过程中对于大型室内场所的需求也越趋迫切，如城市标志性活动、展示、大型招聘、区域会展、商业演出、群众活动等，这一系列的大型公益类、商业类活动的开展都需要大型场所作为必要的硬件支撑，体育场馆也是推广地方特色的经济平台，六安盛产茶叶、石斛、铁、丝、大麻等，但是近年来由于没有体育场馆，所以很多展会活动都只能放在室外广场或公园进行。
鉴于以上背景，为鼓励和引导社会资本参与公用事业建设运营，推广政府和社会资本合作（PPP）模式在六安市公用事业的应用，进一步创新投融资机制，提升城市公用事业的运营绩效水平，六安市人民政府决定启动六安市体育中心PPP项目（以下简称“本项目”），并授权六安市文化广电新闻出版局（体育局、版权局）为实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。
3、提供的公共产品和服务内容
（1）体育场
建设一座能容纳30000坐席体育场及配套设施。能提供田径、足球赛事、商业汇演、电视转播、休闲娱乐等服务。
（2）体育馆
建设一座能容纳6000坐席体育管及配套设施。能提供篮球、排球、手球、乒乓球、羽毛球、体操等体育比赛和训练场所，同时可提供文化交流、体育培训、演艺、展示、集会、商业文艺演出和各类会展服务。
（3）体育运动学校
建设一座能容纳500人在校生的体育运动学校及配设施。能提供运动员文化教育、综合训练及生活设施服务。
（4）户外体育设施
设置面积不小于10000㎡的广场。提供满足全民健身需要的室外运动场地（含田径、篮球、足球、网球、门球等运动场地，健身广场及路径）、停车场及公共配套服务。
4、采用PPP模式运作的必要性和可行性
（1）PPP模式运作的必要性
《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）提出：积极推动社会资本参与公用事业建设运营，通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式，鼓励社会资本投资公用事业项目。《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）指出，推广运用政府和社会资本合作模式，是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求，是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革。是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发[2015]42号）指出：围绕增加公共产品和公共服务供给，鼓励公用事业等领域采用政府和社会资本合作模式，统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作。
本项目采取PPP模式运作，是对国发[2014]60号文、财金[2014]76号文、国办发[2015]42号文等文件的重要尝试与实践，是对国家深化改革精神要求的积极响应。通过PPP模式，引入新的资金和机制，有利于解决政府在公用事业领域投资、建设、管理中所面临的多方面问题，具体表现在：
1）实现投资主体多元化，减轻财政负担。通过PPP模式引入社会资本承担公用事业项目的融资、建设、运营等工作，改变过去由政府单一主体从事投资和运营的状况，将建设运营过程中的大部分风险转移给社会资本，一方面可以引进社会资本的先进管理经验，推动在项目设计、施工、设施管理及运营过程等方面的革新，促使社会资本提高建设和运行有效衔接和责任，保证项目在技术和经济方面的可行性；另一方面在引入社会资本投资后，可以平衡政府财政支出压力，节省政府投资费用，缓解政府增量债务，有助于地方政府债务治理。根据国内外相关研究表明，社会资本参与PPP项目建设运营，能为政府平均节省17%左右的建设和运营费用。
2）有助于转换政府职能，提升管理理念。采用PPP模式引进社会资本提供公用事业项目的建设和运营，政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的社会公用基础设施和公共服务的提供者变成监管者，从而保证项目建设质量和公共服务质量。在PPP模式下，社会资本合作方承担项目融资、建设和运营等大部分工作，以换取公共产品与公共服务项目的长期特许经营权。在运营期间，社会资本可充分发挥其运营和管理方式灵活等方面的优势，提高公用事业项目运营服务水平和管理效率，为社会公众提供优质的公共产品和服务。
3）有利于降低运行成本，提高资金使用效益。采用PPP模式，有利于发挥政府机构和社会资本各自的优势，弥补对方身上的不足。在PPP模式下，政府可以发挥作为政策制定者和监督者的角色，在为项目建设做好相关配套服务的同时，可以集中精力做好项目建设运营监管等事项；社会资本可以充分发挥自身在经营管理方面的优势，为降低项目运营成本，提高项目运营效益。
4）有利于统筹社会经济效益，提高公众满意度。在PPP模式下，政府部门和社会资本合作，使项目参与各方整合组成专门的项目公司（即SPV），相互取长补短，发挥政府公共机构和社会资本各自优势，弥补对方身上的不足。项目运营方为政府提供更多的资金和技能，促进了投融资体制改革，提高项目在设计、施工、管理等方面的办事效率，传播企业管理理念和经验。
5）有助于合理分配风险，提高项目质量。本项目采用PPP模式操作，可在项目初期就明确风险分配，由政府和社会资本各分担一部分风险，使风险分配更合理，运行风险可控度更高。另外，由于社会资本同时负责项目建设和运营，促使社会资本在项目建设期更加注重项目建设质量，缩短建设周期，以保障项目及时交付和正常运行，大大提高项目融资、建设和运营成功的可能性。
（2）PPP模式运作的可行性
本项目采取PPP模式来开展，具备良好的政策条件和实践基础。2014年以来，国家大力推广PPP模式，鼓励吸引社会资本参与公用事业的建设和运营。成熟的政策环境、丰富的实践经验以及成熟的投资市场，为本项目的顺利开展实施提供了保障和参考。
1）成熟的政策环境
国家及其各部委相继出台了有关鼓励和允许社会资本参与公用事业建设和经营的政策，如《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）。目前，财政部、发改委及相关部委正在全面推广和规范PPP模式。国务院转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发[2015]42号），鼓励公用事业等领域采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。2015年4月，国家发改委、财政部等六部委联合下发了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。同时，国务院、财政部、发改委、人民银行等多部门发文鼓励金融机构加大对PPP项目的融资支持力度。一系列政策文件的出台为市政基础设施和公用事业的改革和未来的监管提供了较为成熟的政策环境。
2）广泛的实践基础
自去年以来，国内众多城市开展公用事业领域的市场化改革与探索，为本项目的实施积累了大量的宝贵经验，并形成了一批具有体育场馆项目投资和建设经验的投资人，其经验可以在本项目中充分借鉴与吸收。
3）有效的政府保障
本项目作为六安市新型PPP项目，得到了市政府的高度重视，并成立PPP领导小组，负责重要问题的决策与及时处理，确保项目顺利推进。另外，市政府将本项目中政府承担的付费责任纳入中长期财政规划，为本项目提供财政保障，增加了本项目对投资人的吸引力。
4）完备的前期准备工作
为了顺利推进本项目，相关部门开展了大量的前期工作，项目立项、可研、规划、用地、环评、勘测、征迁等前期工作已完成，设计等工作稳步推进，确保本项目具备采用PPP模式的前提条件。
5、运作的目标和意义
（1）项目运作的目标
六安市人民政府通过PPP运作模式，择优选择具有投融资、建设、技术和运营优势的社会资本，双方合资组建的SPV公司将拥有本项目的特许经营权，负责经营管理项目资产，并承担维护和公共服务责任。
（2）项目运作的意义
1）加快完善公共体育服务体系，提高公共体育服务水平，切实提高全市人民的身体素质和健康水平；
2）加强运动员文化教育和综合训练；
3）为广大群众提供体育运动场所及设施；
4）加强青少年强身健体和发展体育塔基工程；
5）提高人民生活水平，提供演艺、汇演、会展、休闲娱乐、培训等服务。
6）将进一步提升和推进全市广电事业和产业深层次的发展，满足人民群众的精神文化需求，带动六安市区西部的商业旅游开发。
6、实施方案编制的目的
本方案旨在通过对六安市体育中心PPP项目实施的背景、项目概况、边界条件、风险分配、运作模式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择、支付保障、资产处置、财务分析、项目的投资回报及价格测算等内容的研究，从政府的角度审慎地分析研究此次PPP运作能够达到的主要目的、存在的主要问题及相应的解决方案，为政府决策提供参考，推动本项目PPP的具体实施。
7、实施方案编制的依据
（1）我国PPP项目合同相关法律关系的确立和调整依据，主要是现行的民商法、行政法、经济法和社会法，包括《民法通则》、《合同法》、《预算法》、《体育法》、《政府采购法》、《公司法》、《担保法》、《保险法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《民事诉讼法》、《仲裁法》、《行政诉讼法》、《会计法》、《土地管理法》、《建筑法》、《环境保护法》等。
（2）国家在相关的政策法规中也明确了有关PPP项目的诸多指导意见和办法：
l  《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发[2013]36号）；
l  《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)
l  《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发[2014]45号)
l  《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014]60号)
l  《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发[2015]42号)；
l  《国务院办公厅关于进一步做好民间投资有关工作的通知》（国办发明电〔2016〕12号）；
l  《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委[2015]25号）；
l  《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）；
l  《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)；
l  《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南的通知》(财金[2014]113号)；
l  《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》（财金[2016]32号）；
l  《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号）；
l  《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金[2016]92号）；
l  《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库[2014]214号）；
l  《六安市人民政府关于推进政府和社会资本合作的实施意见》（六政〔2015〕7号）；
l  《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库[2014]215号）；
l  《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部18号令）；
l  《建设项目经济评价与参数》（第三版）；
l  《市政公用设施建设项目经济评价方法与参数》；
l  《可行性研究报告》；
l  其他与项目相关的文件资料；
本项目依据以上相关法律和政策意见设计并实施。
8、项目进展及进度安排
截止目前，本项目规划设计工作已基本完成，前期工作进度如下（表1-1）：
表1-1 本项目前期工作进度
序号
前期工作内容
完成情况
1
项目立项批复
已完成
2
项目可行性研究报告及批复
已完成
3
项目环评批复
已完成
4
项目规划选址、规划用地许可
已完成
5
用地预审
已完成
6
项目初步设计批复
进行中
7
施工图设计及审查
进行中
8
征地拆迁
进行中
当前，本项目整体实施推进计划如下（表1-2）：
表1-2 项目整体实施计划
序号
项目实施主要阶段
主要工作节点
完成/拟完成时间
1
初步确定项目操作模式
拟定项目以PPP模式实施
2016年5月
2
项目识别
完成物有所值论证和财政可承受力论证
2016年10月
3
项目准备
完成实施方案审批
2016年10月
4
项目采购
选定项目合作伙伴
2016年11月
5
项目建设
项目开工
2016年12月
工程竣工
2019年12月
6
项目移交
项目竣工验收合格移交
2019年12月
合作期满移交
2031年12月

二、经济技术指标
1、项目区位
项目位于六安市淠河西岸赤壁路大桥对应的西北处地块340亩（河西纵三路以东、河西纵四路以西、河西三环以南、景观大道以北），以及河西三环以路以北、河西纵四路以西交叉处地块30亩。
2、建设运营内容
（1）建设内容
体育中心项目总用地面积370亩，总建筑面积合计为9.4万平方米。
1）体育场
设座席30000个，规划建筑面积5.5万平方米，定位于全省综合性比赛中型甲级体育场。包括：8条道400米环形跑道；8-10条西直道；跳高、跳远、撑杆跳场地个2个；标枪、铅球、铁饼、链球投掷区各2个；障碍水池1个；同时，体育场含天然草坪足球场、标枪、铁饼、链球投掷区；运动员公寓28间；餐厅500平方米左右；配备运动员、首长贵宾、赛事管理、场馆运营、媒体记者等多功能用房等。
2）体育馆
设座席6000个（固定加活动），建筑面积约2.7平方米，定位于全国单项比赛的小型乙级体育馆。主要用于篮球、排球、乒乓球、手球、体操等体育比赛项目和训练场所；同时赛后可作为文化交流、培训、演艺、展示的场所，用于大型集会、商业文艺演出和各类会展等。
3）体育运动学校
设计容纳在校运动员约500人，建筑面积约1.2万平方米，其中配置教学和宿舍面积0.8万平方米，并建设综合性训练馆和食堂等设施约0.4万平方米
（2）运营内容
1）项目设施维护：红线范围内房屋建筑（体育场、体育馆）附属公共设施（供排水、强弱电、暖通等）配套设施（广场、景观绿化等）室内外体育设施（田径、场地、器材等体育设施）的管养与维护和物业管理服务；
2）项目运营：全民健身、竞技体育、体育旅游、体育会展、体育商贸、康体休闲、场地开放、健身服务、竞赛表演、体育培训、运动指导、健康管理、冠名和广告等无形资产开发、演艺事业、会展、商业开发、物业管理等。
3）体育运动学校不在本次运营范围内（但需负责质保期内工程建设质量）。
3、投资规模
项目总投资约7.3亿元（不含征迁费、户外公共体育设施），其中体育场投资38156万元，体育馆投资22513万元，体育学校投资12332万元。总投由工程费用62249万元、工程建设其他费5344万元、预备费5407万元构成。
4、主要产出说明
（1）项目主要产出物
30000座体育场一座，6000座体育馆一座，容纳500人体育运动学校一所。满足全民健身、竞技体育、体育文化培训、体育训练、演艺产业、会展、休闲娱乐、文化交流等服务需要。
表1-3 体育中心技术经济指标
主要技术经济指标
分项技术经济指标

总用地面积
246668㎡
主体育场
59998㎡
总建筑面积
9.4万㎡
其中
体育场主体
37438㎡
其中
地上建筑面积
79100㎡
体育大平台
22560㎡
地下建筑面积
14900㎡
体育场座位数
30000个
建筑占地面积
30366㎡
体育馆
19800㎡
总停车数量
1312辆
其中
总座位数
6000个
其中
地上停车数量
817辆
其中
活动座位数
2200个
地下停车数量
495辆
固定座位数
3800个
建筑密度
13%
体育运动学校
23900㎡
容积率
0.35

教  室
24间
绿地率
29%
宿  舍
250间
（2）产出物的质量标准
工程设施符合《建筑工程施工质量验收统一标准》、《室内体育场馆验收规范》、《园林绿化工程施工及验收规范》等国家相关质量标准；
体育中心运营符合《体育场馆运营管理办法》、《大型体育场馆基本公共服务规范》、《大型体育场馆运营管理综合评价体系》等国家及地方相关标准。
4、资金来源
l  资金来源：财政资金
l  资金性质：一般性公共预算支出
l  用途：政府购买服务

三、项目公司股权情况
1、是否要设立项目公司
本项目PPP模式运作下将设立有限责任项目公司，政府授权六安城投--六安市城市建设投资有限公司（以下简称“六安城投”）作为政府方出资代表，与社会资本共同出资组建项目公司。项目公司资本金为项目总投资的20%，资本金随项目需求到位，项目公司的资本金专门用于本项目的投资、建设、运营及维护等。
2、公司股权结构
根据财政部和国家发改委关于政府和社会资本合作（PPP）模式推广的相关政策，在本项目中，政府可以直接参股PPP项目公司，通过政府与社会资本进行股权合作，以更好地实现PPP“风险共担、利润共享”机制，这主要基于以下考虑：
（1）降低社会资本投资负担——政府出资参股，有助于降低社会资本的总体资金负担，有效提高项目公司的资本金实力，保障项目公司的资金支付能力，使得项目抗风险能力大大增强。
（2）优化项目协调机制——政府参股可以提升项目公司的透明度，降低社会资本对政府或第三方的协调难度，优化项目内外部协调机制；
（3）强化政府监管职能——作为股东角色参与项目公司的投资、运维、管理等决策，有助于在行政监管之外增强政府方在股东管理、风险控制等监管方面的作用，引导项目公司注重公众利益。
根据财政部《PPP项目合同指南》的说明，为了充分发挥社会资本的积极性，政府及其所属机构在项目公司的股权比例处于参股地位，对项目公司的运营管理不具有实际控制力及管理权。因此，本项目以政府直接投资参股的形式，建议占股比例不超过10%（占项目公司资本金比例），仅作为政府管理便利与合作行为，主要考虑以下几点内容：
1）本项目政府占股超过10%，则不利于提高社会资本对本项目的投资意愿。
2）本项目虽然在采购文件中明确了政府向项目公司支付的所有规则，但项目公司内部仍然涉及大量社会资本方关联交易，政府在项目公司的股权收益难以有效保障，因此考虑政府持股比例为5%，剩余由社会资本方持股。

第二章风险分配基本框架

一、风险分配基本原则
“风险共担、利润共享”是PPP项目运作的基本原则，而传统观点认为“采用PPP模式就是要把尽量多的风险转移给社会资本”和“承担较多的风险就可以获得较多的回报(从而把承担风险看成是获得高额回报的机会)”是不合理的。在现实操作中，让社会资本承担其无法承担的风险，一旦风险发生时又缺乏控制能力，必然会降低社会资本提供公共设施或服务的效率和增加控制风险的总成本。由此可见，最优的风险分配并不是将所有风险都转移给社会资本方，而是寻求一种方案实现政府方和社会资本方的总管理成本最小化。因此，在PPP实际运作中必须合理分担项目风险。
根据财政部《PPP项目合同指南》（试行）说明，PPP项目应当按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。
本项目中，风险分配应遵循下列基本原则：
（1）承担风险的一方应该对该风险具有控制力、最有效率；
（2）承担风险的一方能够将该风险有效应对（例如通过购买相应保险）；
（3）承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；
（4）如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。

二、风险分配基本框架
根据《PPP项目合同指南》（试行），按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本之间合理分配项目风险。
按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，在本项目中，项目设计、建造、财务和维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和项目公司合理共担。
风险分配方案以风险最优分配原则为核心，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制、市场风险预测能力、社会资本风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。
本项目的风险分配框架如下表：
表2-1项目风险分配框架及应对措施
风险类别
风险承担方
风险防范措施
法律和政策风险
经营权收回/违背
政府承担
政府应通过PPP合同约定该部分风险出现时应给予社会资本的补偿形式及金额。
征用/公有化
法律变更
税收变更
规费调整
审批获得/延误
行业规定变化
建设风险
设计不当
社会资本
本项目设计工作由社会资本负责，如因设计不当导致社会资本损失，应由社会资本自己承担；政府应加强对设计文件的审核、优化，要求项目提供必要的设计审查。
土地使用
政府方
负责征地拆迁的部门应向市政府提交工作计划书，严格按时完成土地拆迁工作。如因未按期完成土地拆迁，应顺延项目合作期限并补偿。
定额人工费上涨
政府方
政府应通过PPP合同约定该部分风险出现时应给予社会资本的补偿形式及金额。
承包商违约
社会资本
社会资本应加强自身项目管理能力，按照PPP合同规定的服务质量标准提供服务，并自行承担由此产生的费用及损失。
工程质量
工地安全
劳资/设备的获取
劳工争端/罢工
效率低/材料浪费
建造成本超支
人工价格上涨
材料、机械费上涨
完工风险
技术不过关
考古文物保护
政府方
政府与社会资本应友好协商，合理共担损失。
地质条件
场地可用性/准备
政府方许可的工程/运营变更
公共设备服务提供
财务风险
融资失败
社会资本
社会资本应加强财务管理、合理运用财务管理技术，预防财务风险，并自行承担由此产生的费用及损失。
融资成本高
利率变化
外汇风险
偿债风险/流动性风险
社会资本破产
融资机构介入权行使
运营风险
运营成本超支
社会资本
社会资本应加强自身运营服务的管理与考核，按照PPP合同规定的服务质量标准提供服务，并自行承担由此产生的费用及损失。
维护风险
服务质量不达标
移交前设施状况未达标
移交后设施状况未达标（缺陷责任期内）
人工、材料价格上涨
法律风险
合同文件冲突
共同承担
政府与社会资本应友好协商，合理共担损失。
第三方延误/违约
委托方

其他风险
其他不可抗力
分别承担
按照工程建设不可抗力承担的相关原则分别承担
剩余风险
共同承担
按照PPP合同规定，政府与社会资本合理共担损失，并合力克服事件、恢复运作。

第三章项目运作方式
所谓项目运作方式，是指对政府与社会资本在PPP项目全寿命周期内权利义务的安排，具体选择主要取决于收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素。
一、运作方式简介
PPP是“Public-Private-Partnerships”的简写，译为“公私合作制”，是公共部门通过与私人部门建立一种伙伴关系来提供公共产品或服务的一种方式。对PPP内涵的界定有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系；而狭义的PPP理解为一系列项目融资模式的总称，是指公共部门与私人部门共同参与生产和提供物品和服务的制度安排，是一种项目融资方式，如特许经营、租赁合同模式、管理合同模式等。具体运作模式如下：
l  委托运营（Operations & Maintenance，O&M）：
是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。
l  管理合同（Management Contract，MC）：
是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费。
l  建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）：
是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。
l  建设-拥有-运营（Build-Own-Operate，BOO）：
由BOT方式演变而来，二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。
l  建设-拥有-运营-移交（Build-Own-Operate- Transfer，BOOT）：
由BOT方式演变而来，二者区别主要是BOOT方式下社会资本或项目公司在运营期拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款。
l  转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT）：
是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。
l  改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT）：
是指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。
l  租赁-运营-移交（Lease-Operate-Transfer，LOT）：
是一种将存量及新建公共资产的运营管理职责、维护职责以及用户服务职责转移给社会资本的PPP运作模式，政府仍然承担公共资产投资的职责并保留公共资产的所有权。社会资本通过向使用者收费的方式回收运营维护成本，同时将部分收费返还给政府，作为存量公共资产租赁费用并用于新增资本性支出。LOT模式的应用目的在于引入先进的运营管理技能和经验改善公共服务水平，进而提高公共资产经营绩效，为政府持续投资提供资金支持。LOT模式在国内的独立应用较少，通常与BOT等其他运作模式组合应用。
l  建设-移交-运营（Build-Operate-Transfer，BTO）：
是指由社会资本或项目公司承担新建项目融资、设计、建造、运营等职责，建设完成后先将项目资产及相关权利等移交给政府，政府将运营管理职责交给社会资本，政府则向社会资本分期支付回购款、资金占用成本和运营维护费用的项目运作方式。
国内外常见的PPP项目运作方式主要包括：委托运营（O&M）管理合同（MC）转让-运营-移交（TOT）改建-运营-移交（ROT）建设-运营-移交（BOT）和建设-拥有-运营（BOO）。除此之外，国内外PPP项目实践中应用比较普遍的运作方式至少还包括：租赁-运营-移交（LOT）建设-租赁-移交（BLT）BTO、区域特许经营（Concession）或DBFO（设计-建造-融资-运营）等。
PPP项目运作方式的选择通常借助于决策树分析工具，如图3-1所示。
图3-1运作方式选择决策树
二、运作方式影响因素
针对本项目特点，从以下方面分析运作方式影响因素：
（1）收费定价机制：采用可用性服务费+绩效服务费付费形式，体育项目属于公用事业性项目，虽然有一定收益，但在国内体育消费水平难以弥补项目建设和运营成本，因此由借助社会资本的项目建设管理能力和专业运营水平，有利于提高服务质量和降低全寿命周期成本。
（2）项目投资收益水平：体育项目投资收益水平一般，运营期收益水平相对较低，项目投资回收期相对较长，运营期设计应相对合理。
（3）风险分配基本框架：社会资本承担财务、设计、建设、运维风险，政府方承担政策、法律风险，双方共担不可抗力风险，因此合作期限需要覆盖建设期和运营期。
（4）融资需求：本项目由项目公司负责融资，项目公司需要以项目资产或预期收益为担保获得项目融资，目前国内金融机构对PPP项目融资渠道已得到拓展，以项目预期现金流为担保的有限追索或无追索项目融资可得到金融机构支持，从资产转让项目税费策划方面考虑，项目可以选择不拥有项目资产所有权，但项目公司在合作期内需要获得项目特许经营权。
（5）改扩建需求：本项目设计中已适当超前考虑，合作期内不考虑改扩建。如确需实施改扩建，相关费用由社会资本和政府方按照国家、省市相关计价规则经审计后确定。
（6）期满处置因素：本项目采用运营期满向政府方移交管理的项目设施的处置方式。
三、运作方式选择
综上影响因素分析和我们所做的调研及访谈，结合国家有关于PPP的政策及类似体育场馆PPP实务经验，建议本项目采取PPP中的DBFOT的运作方式。考虑到体育市场培育、人气聚集等因素，建议本项目合作期限为建设期3年+运营期12年。项目资产所有权属于政府方，项目特许经营权属于项目公司。
本项目DBFOT运作，即由六安市人民政府授权六安城投与社会投资者共同出资设立PPP项目公司，六安市人民政府授予项目公司特许经营权；在授权期限内由项目公司负责本项目的投资、融资、建设及运维，政府通过支付服务费和允许部分项目在政府核定价格后面向使用者低收费的方式使项目公司获取合理的投资回报。本项目授权经营期为12年(不含