地方政府民生政策执行偏差的影响因素与调适路径.pdf

江苏社会科学2023年第 5 期自党的十八大以来，我国稳步推进民生相关领域各项改革，各级地方政府的民生治理能力及治理效能整体上有了明显提升，有力地促进了人民生活水平的改善。民生政策作为地方政府履行民生治理职能的重要载体，涉及就业、教育、医疗、养老、住房保障、人居环境等诸多与民生福祉息息相关的公共事项。当前，民生领域受到各级政府的高度重视，加之民生政策具有牵涉利益链复杂、政策见效周期不稳定、内容指标化程度高、涉及公众面广等特点，因而其也是相对易使政策执行主体被问责或出地方政府民生政策执行偏差的影响因素与调适路径陈帅飞内容提要地方政府在执行民生政策的过程中会受到一系列复杂因素的影响，对其进行有效规范是推进社会治理现代化的客观需要。一方面，导致地方政府民生政策执行偏差的思想诱因主要在于因职务生存需要的避责及稳定优先导向、因职业发展需要的奖励及晋升优先导向以及领导班子成员“有限理性”条件下的其他不确定因素。另一方面，目前对地方政府民生政策执行影响较大的外在机制主要在于“惩罚”导向的问责追责机制和“激励”导向的奖励表彰及人事晋升机制。根据奖惩措施配套力度与运用周期长短的不同，与两者密切联系的上级短期压力下沉“准机制”和评价考核机制也对地方政府执行民生政策有着较大的影响。主观思想诱因先天具有一定的不可预测性与较强的内生性，加之其本身就深受外在作用机制的影响，因此，规范地方政府民生政策执行的主要路径在于对相关影响机制进行调适。推进问责追责机制的合理化、奖励晋升机制的科学化、短期压力下沉的规范化、评价考核机制的精细化，将有助于减少地方政府民生政策执行偏差现象的发生。关键词地方政府公共政策民生政策执行偏差陈帅飞，湖北师范大学经济管理与法学院讲师厦门大学中国特色社会主义研究中心研究人员本文为湖北省教育厅哲学社会科学研究项目“共同富裕实践下地方政府治理创新与效能提升研究”（22Q129）和湖北师范大学引进人才科研启动基金项目“新时代推进地方政府治理能力现代化的路径研究”（HS2022RC002）的阶段性成果。144地方政府民生政策执行偏差的影响因素与调适路径成绩的公共政策类型。在各种内外部复杂因素的共同影响下，部分地方政府在民生政策执行的过程中出现了急功近利、懒政怠政、形式主义等不良行为，进而导致一定程度的政策执行偏差。那么，地方政府民生政策执行偏差的主要表征是什么？影响我国地方政府民生政策执行的主要内外部因素有哪些？这些影响因素又是如何导致部分地方政府在民生政策执行过程中出现偏差行为的？如何有针对性地进行调适，从而基于推进社会治理现代化的现实需要，尽可能消除地方政府在民生政策执行过程中出现的种种偏差？上述问题便是本文聚焦的论题。一、当前地方政府民生政策执行偏差的主要表征除计划单列市、副地级市等少数特殊行政区划外，我国地方政府大体上可分为省级（省、自治区、直辖市等）层级、地市（地级市、自治州、盟等）层级、区县（县、区、县级市、自治旗等）层级和乡镇（镇、乡、街道等）层级。其中，省级地方政府拥有颇为丰富的政策执行资源，主要承担宏观布局和综合规划的职责。地市级地方政府拥有较强的政策执行能力和统筹协调能力，主要起承上启下的枢纽作用。区县层级地方政府既是上级各项政策的执行者和反馈者，又是其所辖下级政府的组织者和监督者。乡镇层级地方政府作为最基层的政府层级，则是确保各项政策举措最终全面落实、覆盖的关键。这一层级制政府组织结构在发挥自身优势的同时，不可避免地存在着层级传递偏差、应变能力有限等问题。同时，民生政策的执行还涉及横向上的多元主体协作问题，相应又面临“跨部门时的权责模糊”“跨区域时的行政壁垒”等客观桎梏。在缺乏强有力的党政主体科学、合理地进行“高位推动”的情况下1，地方政府民生政策执行偏差现象的发生与这些因素联系密切。具体而言，省级地方政府接受中央政府的直接领导，省级主政官员属于“中管干部”，其公共政策执行自主裁量范围、被问责及人事变动时可博弈的空间都相对有限，相应政策执行变量也是各级地方政府中最少的，民生政策执行偏差现象也较少出现。而市县级地方政府在执行民生政策时相对拥有了较大的可再造空间，同时人事奖惩因素也较多地影响着地方政府的政策执行过程，这使得市县两级地方政府会较多地受到前述因素的影响，其民生政策执行也随之存在较多的变数。最基层的乡镇层级地方政府，受到上级地方政府的层层约束，加之自身所拥有的权力也相对较小，以及客观上存在的人事晋升“天花板”，其公共政策执行过程更多的只是较为“忠实”地将上级地方政府的意图呈现出来。因此，乡镇层级地方政府民生政策执行偏差的原因主要在于对上级已出现偏差的部署的执行，同时上级的重压与自身履职能力局限的双重扭曲，可能导致民生政策执行出现新的偏差或是对上级偏差部署进一步地放大。综上所述，地方政府民生政策执行偏差现象主要出现在地市级地方政府及以下层级，但关键在于中间层级的市县两级地方政府，这也是本文所着重探讨的对象层级。顾名思义，民生政策执行偏差指的是民生政策在执行过程中偏离了制定的初衷和预期的轨迹，其通常存在两种情况：一是民生政策执行后，各项政策效益低于预期；二是相关各项政策效益超出了预期。对于第二种情况，通常无须进行纠正和调适，更多是进行经验的总结和推广。而第一种情况直接影响了民生的保障和改善，亟须予以关注和纠偏。然而，对民生政策执行后的实际效益往往难以进行准确的评估，因而各级政府通常是运用就业率、入学率、人均医疗床位数、房屋改造户数、公共服务设施建设数量、相关荣誉称号及权威奖项等显性指标来衡量民生政策的执行效益。与之相应，各级地方政府在民生政策执行过程中往往紧紧围绕相关显性指标的达成展开工作，民生政策执行偏差现象的发生也是处于这一背景之下。1贺东航、孔繁斌：公共政策执行的中国经验，中国社会科学 2011年第5期。145江苏社会科学2023年第 5 期在执行上级布置的民生政策任务时，一些地方政府通常以前述显性指标作为衡量政策执行质量的依据，相应存在未达到指标、达到指标、超出指标三种情况。自党的十八大以来，伴随着全面从严治党的稳步推进，公共政策执行的配套问责力度较之以往有了大幅提升，地方政府对上级出台的公共政策搪塞敷衍、规避应付的现象也明显减少。当前各级地方政府在执行民生政策的过程中，往往会竭力完成上级布置的任务，因未能达到预期政策执行指标而被问责的现象已较少出现。反而是在政策执行相关显性指标达标甚至是超出要求的情况下，民生政策对部分地方提升民生福祉的实际效益却常常未能达到预期，进而出现地方政府民生政策执行偏差现象。因此，当前地方政府民生政策执行偏差的症结在于相关指标设置不合理，主要有以下三种情形：一是由机械照搬导致的指标设置不合理以及相应民生政策执行偏差。较高层级政府须从相对宏观角度对政策内容进行考量，制定的民生政策内容主要起指导、督促作用，政策的有效执行落地离不开下级地方政府结合辖区实际情况，逐级对政策内容及具体指标进行必要的细化、调整。然而，近十余年来，在问责追责高压态势下，地方政府一般都会极力避免在政策执行过程中出现过失，加之“一刀切”“甩锅”式问责等不当情形在部分地方依然频现，导致部分中低层级地方政府的避责情绪凸显。秉持着“风险”最小化原则，中低层级地方政府往往会较为机械地简单调整甚至直接照搬上级政策文本。民生政策执行的过程本就会涉及大量复杂变量，地方政府如不能因时制宜、因地制宜对政策进行必要再造，而是将地方风俗、人口结构、地理环境等变量直接与政策文本进行刚性适配，则极易导致民生政策执行出现偏差。二是由层层加码导致的指标设置不合理以及相应民生政策执行偏差。当前仍有部分中间层级地方政府不能正确认识自身的角色定位与权力边界，在行政区域限制、要素资源有限等硬性条件的约束下1，将对辖区要素资源的有效控制、扩展以及任期内显性政绩的最大化作为优先行动目标，并以此谋求主政官员的职业发展。在对下级布置政策执行任务时，滥用所拥有的行政权力以及自主裁量空间，对民生政策“层层加码”，罔顾辖区当地客观条件的限制，提出一系列不合理且机械化的指标任务。由于层级制下的地方政府通常无条件服从上级政府，加之部分地方对问责追责工具的不当使用，基层地方政府不得不全力执行经过“层层加码”的民生政策，面对上级施压与自身履职条件局限的双重困境，为了达成上级的政策执行指标要求，过度地调动、占用辖区内的诸多公共资源，并在一定时期内采取一些变通甚至是违规的举措，这也进一步加剧了民生政策的执行失真。三是由形式主义导致的指标设置不合理以及相应民生政策执行偏差。随着全面从严治党的稳步推进，当前地方政府对上级下达的政策执行指标公然打折扣的现象已较为鲜见。由于民生政策大多需一定时间的积累才能显现其政策效益，部分中间层级地方政府为了尽快实现政策执行成绩的可视化，要求以造文填表、开会摆拍、系统录入、签到打卡等作为工作开展的载体和凭据，并以此作为评价下辖地方政府政策执行质量的指标，而并不聚焦民生政策执行的实际效能如何。当上级政府对某一形式载体及其指标有较高关注度时，层级制与高压问责态势下的压力传导，就会使较低层级地方政府往往不具备申诉和再调整的空间，只能全力围绕上级政府提出的形式要求开展工作。这一过程常常忽视了对辖区当地客观需要与政策实际执行效果，使得民生政策的实际效益大打折扣。二、地方政府民生政策执行偏差的主观思想诱因民生政策执行偏差的行为主体一般是相关地方政府的主政官员，因而有必要基于地方政府主政1鲁篱、刘弘阳：论我国地方政府竞争失范之规制，理论探讨 2018年第3期。146地方政府民生政策执行偏差的影响因素与调适路径官员的角度，对民生政策执行偏差的主观思想诱因进行分析。由于“官本位”价值标准、层级制行政组织结构的特点以及官员自身的“有限理性”，相当一部分地方政府主政官员对辖区公共事务有较强的控制意愿和干预能力。部分地方政府主政官员未能正确认识自身的职责使命，不时运用手中的“公权力”，谋求个人利益诉求或价值偏好的满足，并由此影响民生政策的执行。具体而言，当前地方政府民生政策执行偏差的主观思想诱因主要在于地方官员因职务生存需要而产生的“避责”思想导向，在实现此目标的基础上，则一般聚焦于因职业发展需要而对奖励表彰和人事晋升的追求。同时，地方官员因自身“有限理性”而产生的其他种种主观利益需求和价值偏好也不时地产生影响，三者的同步平衡则是地方官员普遍期望的情形（如图1所示）。1.避责及稳定优先以求职务生存基于最基本的个人理性，“职务生存”通常是各级地方官员履职过程中关心的首要事项。我国地方政府的生存压力主要来自上级的问责追责。因此，对各级地方政府而言，规避来自上级的问责一般是其履职过程中最为优先的目标。尤其是当前问责追责呈高压态势，加之地方层面相关的履职评价机制大多不够健全，公共管理目标普遍不够明晰1，从而导致相当一部分地方党政公职人员的行为特征出现由“邀功上进”转向“避责求稳”的态势2。基于避责及稳定优先的思想导向，地方官员在民生政策执行的过程中极易摇摆于两个极端：一是不担当不作为，表现为部分领导干部于工作中常常缺乏“舍我其谁”的担当和“敢为人先”的魄力，对民生政策的执行多是抱着“多一事不如少一事”的态度，尽可能简化政策执行步骤及其配套环节，仅仅机械地完成上级政府的“底线”要求，生搬硬套上级出台的政策文本，从而减少犯错的可能，以全力规避潜在的问责风险；二是在面对来自上级的直接督促和问责压力时，常常因急于“自保”而采取某些不当行为以尽快满足上级的要求，而这一过程往往伴随着工作方式的简单粗暴以及相应民生政策的执行失真。2.奖励及晋升优先以谋职业发展生存与发展是人类最基本的两大诉求，在保证“职务生存”的前提下，追求“职业发展”通常是各级地方官员的主要关注事项。我国实行层级制政府组织结构，各级地方政府服从于上级政府并对其负责，地方政府领导班子成员的奖励表彰、人事晋升也主要由上级相关部门决定。因此，出于职业发展的需要，地方官员大多会基于上级政府的偏好，积极谋求相应政策执行目标的达成，从而提高获得奖励表彰和人事晋升的可能。自党的十八大以来，在考察地方政府官员履职情况时，提升了政治、社会、生态环境等领域的考察权重，对于就业、教育、扶贫、住房保障、创文创卫等民生相关事项也予以了更多关注，从而形成了一套新的地方政府履职评价考核体系及其导向。而中间层级地方政府普遍拥有相对稳定的财税分权，以及相当一部分辖区公共事务的事实自由裁量处置权，对上级出台的各项民生政策也能够进行一定程度的调整再造。在这一背景下，部分中间层级地方政府基于新的履职考核导向，将关键考核指标相应数据及政绩的取得，置于民生政策执行过程中最为优先的位置，或1王洛忠、刘金发：招商引资过程中地方政府行为失范及其治理，中国行政管理 2007年第2期。2倪星、王锐：从邀功到避责：基层政府官员行为变化研究，政治学研究 2017年第2期。图1地方政府民生政策执行偏差主要内在思想诱因及其关系理想情形避责优先追求奖励及晋升有限理性147江苏社会科学2023年第 5 期通过“层层加码”“数据竞赛”等形式进行“急功近利”式的履职，导致民生政策执行指标及工作方式的设置脱离辖区实际；或大搞形式化的名词“创新”、经验“创造”、局部亮点“制造”等以夸大所取得的民生政策执行成绩1，全力追求以民生数据、创文创卫荣誉、上级通报表扬等为代表的显性指标及政绩的最大化，对民生政策的实际效益则漠不关心。3.“有限理性”条件下的其他不确定因素有的地方仍然存在着对权力的崇拜意识，习惯于把“是否为官、官的大小”作为价值尺度来衡量一个人的成就、身份、地位2，加之层级制政府组织结构的客观影响，使得部分地方官员之间极易形成下级对上级的依附倾向，民生政策的执行也常常演变为对上级意志的一味迎合。而长期以来存在的“地方政府经营辖区”传统，以及尚不完善的监督机制下的权力边界相对模糊，“属地管理”“双重管理”模式下权责划分及职能分工的相对错杂，在客观上使中间层级地方政府对辖区公共事务有较强的控制能力。因此，当外部因素的影响力较小时，主政官员的主观意愿将极大地影响地方政府的民生政策执行思路。部分主政官员会在民生政策执行的过程中掺杂个人的价值预期与认知偏好。受主政官员的思想品质、业务能力、价值偏好、职业期望、性格情绪等因素的影响，地方政府的民生政策执行过程也常常呈现“有限理性”3。然而，“有限理性”必然伴随着相应的不确定性，加之地方官员的选拔、任用机制仍有一些局限，地方行政决策机制尚需改进，因而不可避免地存在因“有限理性”地方官员不当决断而导致的民生政策执行偏差。特别是在创文创卫、专项攻坚、重大节庆等特殊时期，来自外部较大的潜在问责压力、较多的立功机会以及工作生活环境的剧烈变化等因素，都极易进一步激化地方官员“有限理性”条件下的不确定性，使地方政府在执行相关民生政策的过程中带有一定的个人主观色彩进而出现偏差。三、地方政府民生政策执行偏差的客观影响机制地方政府民生政策执行偏差的主观思想诱因有复杂的形成过程，涉及行政机制、政治制度、人文传统、经济形势等诸多因素。结合当前我国实际，相关外在机制是影响地方官员政策执行思想导向的最重要因素。承接前文所述，地方官员在民生政策执行过程中大多“趋利避害”，认为“生存”需要优先于“发展”需要，因而地方政府一般在规避问责的前提下，积极谋求尽可能突出的奖励及晋升“资本”，同时地方主政官员的其他主观意愿对民生政策执行过程也有一定的影响（见图2）。那么当前这一政策执行导向主要受哪些外在机制的影响？这些相关外在机制又发挥着怎样的影响？目前，对地方政府民生政策执行影响较大的外在机制主要是“惩罚”导向的问责追责机制和“激励”导向的奖励表彰以及人事晋升机制，即“奖、惩”二元影响框架。除此之外，根据奖惩措施配套力度1姜晓萍、吴宝家：警惕伪创新：基层治理能力现代化进程中的偏差行为研究，中国行政管理 2021年第10期。2廖晓明、孙莉：论我国地方政府绩效评估中的价值取向，中国行政管理 2010年第4期。3陈帅飞、曾伟：“有限理性”官员对我国地方政府间竞争的影响研究，湖北师范大学学报（哲学社会科学版）2017年第3期。紧急职务生存需要第二优先努力规避问责风险积极达成免责条件第四优先政策执行动力有限依赖领导亲力推动第一优先全力满足上级要求最快速度落实到位第三优先努力探索政策增量谋求晋升奖励机会次紧急职业发展需要激励问责图2地方政府民生政策执行导向148地方政府民生政策执行偏差的影响因素与调适路径与运用周期长短的不同，与两者密切联系的上级短期压力下沉和各类评价考核机制也对地方政府民生政策的执行有较大的影响。通常情况下，与上级短期压力下沉和评价考核相配套的问责追责或奖励表彰及人事晋升激励的力度越大，地方政府受其影响的可能性及程度也越大。其中，上级短期压力下沉往往以“限期整改”“督查督办”等形式呈现，其对地方政府的干预力度及配套的问责力度一般较大，同时兼以一定程度的激励，但对政策执行的影响也易在“短期势头”过后较快地减弱、消失。而评价考核机制一般发挥中长期或周期性效应，常常是奖励表彰、人事晋升的重要依据和问责追责的重要参考，虽然其配套问责力度及对地方政府的影响一般小于短期压力下沉，但在周期性“慢热”的同时，也会长期保持对政策执行的影响。1.问责追责机制及其倒逼作用我国实行层级制政府组织结构，加之全面从严治党的大背景，使问责追责机制总体上处于高压运行的状态，其对地方政府政策执行的约束作用也是最为明显的。地方政府在面对问责追责压力时，出于最基本的“生存自保”需要，往往会以最大的努力消除或降低被问责追责的风险，而当避责需要与民生政策执行的正当路径相悖时，避责的优先程度一般更高。不仅如此，来自上级的压力及判断常常会导致问责追责的力度瞬间大幅提升，这使地方政府往往以满足上级意愿作为政策执行的准则，即使上级部门作出的决策存在偏差。尤其是当出现一定规模的社会舆情时，由于民生政策执行实践中权责完全清晰划分的客观难度以及高关注度下“公民问责”所带来的巨大压力1，上级相关部门往往会对地方政府进行二次问责施压，要求其尽快明确并追究相关人员的责任、遏制并平息负面舆情的蔓延，而多重施压常常会造成问责追责机制功能的泛滥化。强有力的问责追责机制虽确实有利于督促地方政府按上级部署尽心竭力执行民生政策，但整体上放大了的问责追责压力，也极易引发地方政府的过度反应。部分地方政府为了尽快“息事宁人”，往往以“休克式疗法”强行中止一切可能存在风险和争议的政策执行行为，紧紧围绕“避责自保”这一目标布置各项工作，“因噎废食”，唯上级要求行事，使民生政策执行过程中应有的细化再造、调适优化等环节戛然而止。比如，在一些地方的农村改厕过程中，市县两级政府为了如期达成目标改厕率，往往会对未如期达标的下级地方政府进行严厉问责，却忽视了不同村庄自然环境、人口结构等条件存在差异。基层政府为了规避问责只得在迎检期限之前确保改厕指标的达成，如若因水文、地质等因素导致建设进度滞后，则只得优先确保厕所表面形态的建成，以致出现“无水厕所”“无管道厕所”等问题厕所。而当问题厕所被媒体曝光后，涉事地方政府也多是从严处理分管改厕工作的官员，之后继续按旧有模式开展改厕工作。如何根据当地实际调整改厕方案，使得改厕方案能够适应当地环境和群众的实际需求，这些问题反而难以得到应有的重视。2.奖励晋升机制及其激励作用近些年，随着履职环境的变化，部分地方官员对奖励表彰及人事晋升的热衷程度有所下降，但奖励表彰及人事晋升机制仍然是激励各级地方官员积极履职作为的重要手段。作为与个人经济收入水平和职业发展前景密切相关的事项，各级地方官员通常都会积极争取获得奖励表彰和人事晋升的机会，相应地，地方政府的民生政策执行过程也易受其影响。就制度设计的初衷而言，奖励表彰及人事晋升机制本应发挥激励先进、督促后进、示范引领的作用，但前提是相关机制在流程设计以及运行过程中能够做到公平透明和清晰翔实。然而，地方官员工作内容的复杂性、综合性，以及目前我国行政部门内部人事竞争的客观激烈程度，使奖励表彰及人事晋升机制在实际运作的过程中往往会出现一1韩志明：公民问责：概念建构、机制缺失和治理途径，探索 2010年第1期。149江苏社会科学2023年第 5 期些偏差和争议，其实际效用也常常与预期有一定距离。民生政策执行是地方政府履职“出成绩”的主要环节之一，部分地方官员一味追求个人职业利益的获取和职务理想的实现，使得层层加码、政绩作秀等现象在各地民生政策执行过程中时有发生。奖励表彰及人事晋升机制的具体运行方式仍然是以上级的意志作为主要依据，这使得中低层级地方政府在民生政策执行过程中的独立性被进一步挤压。如若政策细化再造内容与上级的意志出现冲突，地方政府极易陷入“吃力不讨好”的局面。与此同时，对一地政府的奖励表彰往往存在向下的层级覆盖，与辖区全体公职人员的评优评先、绩效待遇紧密挂钩，因而下属地方官员通常也会因自身利益受损而产生不满情绪，进而使地方主政官员身处“两头受气”的窘境。3.短期压力下沉及其急剧推动作用基于我国现行政治及行政制度，上级的意志传递到地方后，其目标、功能、利益通常都会在地方的轻重缓急中进行再生产和再配置，并以此模式层层传递扩展到最基层1。各级地方政府一般都会根据自身的执政目标，将民生政策执行任务分解后逐级下沉，同时适时给下辖地方政府不同强度的压力以督促其完成任务。“短期压力下沉”一般介于正式机制与临时性举措之间，是一种虽较少出现于官方文本却广泛存在于政策执行实践过程中的“准机制”。其作为短期内聚集公共资源和行政力量的有效手段，有利于推进重要民生政策快速执行落实。但作为短期压力下沉的代表性措施，在实行“限期整改”“督查督办”等较为激进的举措的过程中，上级对地方政府的施压内容更加集中且明确，给予其的可博弈时间、空间尺度也更为有限，进而使地方政府进行政策再调整的空间被进一步压缩。由于上级政府短期内强力介入干预和控制，在实施“运动式”治理等短期压力下沉举措的过程中，一般都会伴随着较为严苛的问责追责尺度，因而对地方政府的政策执行往往有着剧烈的影响，并会在短期内发挥一定的强制推动作用。而部分地方官员的依法行政意识较为薄弱，甚至常常会出现迫于上级短期下沉的巨大压力而“特事特办”并凌驾于“依法依规”之上的现象。民生政策在执行过程中往往具有高度的不确定性和难以预测性，因而并不适合采取“一刀切”“无条件”等较为绝对化的工作举措。然而，短期压力下沉极易导致地方政府迫于上级压力而出现过激反应，在上级政府的强力干预和严厉勒令下，下辖地方政府及相关各职能部门不得不全力寻求应对路径以消解压力。4.评价考核机制及其周期引导作用作为对地方官员进行人事安排、奖优惩劣的重要依据，基于评价考核机制相关各项指标的设置，兼以各项评价考核指标的权重差异，将直接形成一套对地方政府有着极大引导力和约束力的“行为指南”。各地地方政府领导班子成员出于个人职务生存和职业发展的需要，往往会基于评价考核机制的内容与自身履职的实际情况，有所侧重地开展民生政策的执行工作。而当政策执行内容与评价考核导向无关或是相悖时，便有出现民生政策执行偏差的可能。尤其是近些年来，随着“一票否决”“末位淘汰”等评价考核方式在一些地方的运用和推广，评价考核机制的导向作用随之也出现了一定程度的异化。由于这类较为激进的考核方式对职务生存的威胁更大，其愈发演变为地方政府民生政策执行偏差的强力“催化剂”。在稳定就业、精准扶贫、创文创卫等重点工作领域，部分地方政府甚至已然习惯于根据评价考核内容的变化，频繁调整民生政策执行过程中的主抓方向和工作开展方式，并常常发动全辖区之力，极力争取与重点评价考核指标所对应的业绩。这一过程不仅对当地公职人员的正当权益造成侵害，也因履职重心不时地过分偏移而屡屡干扰人民群众的正常生产生活。与此同时，部分1周尚君：地方政府的价值治理及其制度效能，中国社会科学 2021年第5期。150地方政府民生政策执行偏差的影响因素与调适路径地方的评价考核工作出现了仅以书面材料、数据为依据的现象，使得一些中低层级地方政府往往倾向于以文件、表格、会议记录、活动报道等显性“痕迹”的制造作为工作重点，而对民生政策本身的实际效能缺乏足够的重视。比如在促就业、保民生的过程中，不少地方政府至今仍只片面关注新增就业率、应届生就业率等重点考核指标的提升，却未对性别歧视、学历歧视、侵占节假日加班等违法行为予以及时处置。这虽看似实现了辖区就业指标的稳步增长，但对用工方违法行为的“纵容”，反而使部分民众的就业质量与生活品质有所下降。四、规范地方政府民生政策执行的调适路径主观思想诱因先天具有一定的不可预测性与较强的内生性，对其进行干预往往难中要害且易流于形式，而且主观思想诱因的形成和演变本身就深受外在作用机制的影响。因此，规范地方政府民生政策执行的主要路径在于对相关客观影响机制进行调适。由于层级制政府组织结构以及政治纪律高压态势对地方政府的自主性有一定的抑制效果，地方政府在民生政策执行过程中又普遍存在对法律法规和行政机制“政治定位”的疑虑1，加之现行人事、问责等机制的影响，地方政府一般倾向于优先维持本组织的安全和稳定，进而再积极谋求业绩以服务于职业发展的需要，因而在民生政策执行过程中，地方政府的自主约束能力总体是较为有限的。正是在这样的背景下，规范我国地方政府的民生政策执行过程，需要在相关外在机制的科学引导下进行。1.问责追责机制的合理化根据各地的实践情况来看，如果对民生政策执行过程规定得过于细致，难免会出现民生政策与地方政策执行禀赋的适配冲突，导致民生政策在部分地方“走形变样”。但如果对民生政策执行的要求过于模糊，在地方政府对民生政策进行细化再造的过程中，又有出现“胡乱加码”或“懒政怠政”的可能。因此，为保障民生政策的有效执行，需要将问责追责机制的适用方式和运行尺度设定在一个合理的范围内，做到严而不苛、依据清晰。结合民生政策执行的实际特点，宜在筑牢依法依规这一“底线意识”的前提下，构建并完善地方政府民生政策执行“负面行为清单”，尽可能明确地方政府在民生政策执行过程中的可自主调适范围和基本流程规范。须立足于我国当前的实际政情、社情，清醒地认识到横向问责机制有效约束力的缺乏和以人事权为核心的纵向问责机制的局限性2，争取由较高层级党政部门介入，进行“高位推动”3，有针对性地优化与民生政策执行相配套的问责追责机制，重点提升其合理性并赋予必要的人文关怀，从而一定程度上消解高压问责态势对民生政策执行的负面效应。由于民生政策涉及面广、内容繁杂且较难准确预估实际效益，各级地方政府在民生政策执行过程中难免会出现一些失误，要坚持以“三个区分开来”为指导，为敢担当、善作为的地方官员提供足够的“底气”，持续提高问责追责工作的人性化水平。不断推进完善干部履职容错纠错机制，着重规范其启动条件及运行流程4，以减少地方官员在履职过程中不必要的顾虑和迟疑。2.奖励晋升机制的科学化民生工作是当前各级政府重点关注的事项，因而也成了部分地方官员谋政绩、博赏识的“舞台”，这也是地方政府民生政策执行过程中屡屡出现层层加码、数据竞赛等激进履职现象的重要原因。所1朱光磊、孙涛：“规制服务型”地方政府：定位、内涵与建设，中国人民大学学报 2005年第1期。2郁建兴、高翔：地方发展型政府的行为逻辑及制度基础，中国社会科学 2012年第5期。3贺东航、孔繁斌：公共政策执行的中国经验，中国社会科学 2011年第5期。4陈帅飞：容错纠错机制在基层的构建：现实困境与路径选择，吉首大学学报（社会科学版）2021年第1期。151江苏社会科学2023年第 5 期谓“不尚贤，使民不争”，过多、过繁的奖励表彰事项反而易使地方官员滋生急功近利、心浮气躁的履职心态，导致民生政策执行演变为某种意义上的“政绩秀”竞赛。因此，应适度降低奖励表彰的频次，缩小奖励表彰的涉及范围，同时精简部分人事晋升考察项目，重点聚焦与民生福祉密切相关的核心指标，引导地方官员集中精力追求民生政策实际效能的最大化。与此同时，也须进一步完善民生政策执行相关的履职考察工作。作为奖励表彰及人事晋升的重要依据，结合民生政策执行的实际特点，考察地方官员在政策执行过程中“德能勤绩廉”等相关表现时，评价标准和具体事迹须适度透明、公开。民生政策往往难以在短时间内取得显著政策效益及相应显性政绩，因而须进一步做细做深干部考察工作，对潜在成绩予以更多的关注，同时注意完善关于“晋升竞争对手”“共同利益圈子”等人际关系的回避条款，由此引导地方官员切实以辖区当地民生的保障和改善作为政策执行的中心。3.短期压力下沉的规范化“短期压力下沉”这一“准机制”虽存在种种问题，但对其价值不应完全予以否定，关键在于如何有效规范其运用方式，从而在抑制其缺点的同时，更好发挥其督促地方政府尽心履职的正面效益。针对部分中间层级地方政府在民生政策执行过程中滥用“短期压力下沉”的问题，须建立并完善针对“短期压力下沉”相关行为的普适性规章办法，提升“短期压力下沉”这一“准机制”的规范化水平。从党纪党规和行政法规两方面同步着手，充分明确“短期压力下沉”的运用范围、具体流程和权责归属，防止因压力过分下沉而导致下级地方政府的民生政策执行走向极端和偏执。部分地方仍然存在对中间层级地方政府的监督渠道不畅、举报流程不规范（尤其是举报的后续反馈流程）等问题，使得对“短期压力下沉”行为常常难以进行有效监督和约束。基于我国地方政府所处的实际公共政策执行生态，要强化较高层级党委、政府的介入力度，着重提升上级介入的精细度和覆盖面。同时，要重视对群众及舆论监督渠道、平台的打造和维护，构建起一套覆盖“短期压力下沉”运行全流程的监督机制，着力提升其互动性和可操作性，由此形成对中间层级地方政府的有效约束。4.评价考核机制的精细化自利动机、知识欠缺以及地方治理机制的不完善等1，都有可能导致地方政府民生政策执行的偏差。尤其是现代社会的多元性、不确定性、联动性等特征，更是对民生政策的执行过程提出了愈发精细化的要求2。但我国幅员辽阔、人口众多、社会结构复杂，仅对地方政府的民生政策执行过程进行分解和细化都颇有难度。有鉴于此，须提升民生政策执行相关评价考核机制的精细化水平，对地方政府的民生政策执行过程应尽可能予以全面的考察，关注政策执行的实际效益而非纸面成绩，避免因评价考核机制的片面而导致民生政策执行的偏差。尤其要对因一味追求显性考核指标相关成绩而出现的不当履职行为进行及时介入，并在相应的评价考核环节对涉事地方政府进行“减分”。同时，须从法律、纪规上明确民生政策执行反馈及后续调整工作的严肃性，上级相关部门须根据反馈环节中发现的问题，依法依规坚决纠正地方政府的偏差行为。对有意“虚化”反馈调整环节的地方政府，应采取相应的问责追责措施，倒逼地方政府将民生政策执行配套的反馈调整环节落实到位。责任编辑：玉水1徐明：公共安全治理中地方政府行为失范及其治理策略以新冠肺炎疫情为例，暨南学报（哲学社会科学版）2021年第1期。2韩志明：从粗放式管理到精细化治理迈向复杂社会的治理转型，云南大学学报（社会科学版）2019年第1期。152