创新内部监督机制 确保权力运行“零”风险——基于烟台市农业科学研究院的实践 (1).pdf

理论研究THEORY RESEARCH中国总会计师月刊96党的十八届四中全会以来，全面推进、实施依法治国这一基本治国方略。行政事业单位内部控制作为全面依法治国的重要内容，是国家治理现代化的坚实基础与有力支撑。新时代这一新的历史方位又赋予了其更加深刻的理论内涵，单位内部控制对象从经济活动拓展到权力运行。由于行政事业单位具有政府直属、综合性、公益性等属性，其内部控制体系在完成基本控制目标的基础上承载着加强权力运行制约和监督、预防腐败舞弊、实现国家治理的历史使命，在更高层面的廉政风险防控中发挥着不可替代的作用。财政部自2012年11月印发行政事业单位内部控制规范开始，又陆续颁布了关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知行政事业单位内部操纵规范（试行）等文件，要求行政事业单位建立并完善适合单位实际情况的内部操纵体系并贯彻落实，通过制定制度和实施措施，有效地对单位的经济活动进行防范和管控。山东省财政厅2017年7月出台了山东省行政事业单位内部控制手册，烟台市财政局2022年5月出台了烟台市市级行政事业单位内部控制风险评估操作指南，要求以内部控制风险评价为切入点，确保单位内部控制体系的流程设计和运行效果得到不断优化和落实。由此可见，上到国家层面下至地级市，这些政策的制定都充分地体现出了对行政事业单位内部控制建设的重视程度。优化内部控制流程及管控措施，有效防范违规、舞弊等廉政风险，营造风清气正的内控氛围，是国家及行政事业单位共同的目标。一、山东省烟台市农业科学研究院简介（一）山东省烟台市农业科学研究院基本情况山东省烟台市农业科学研究院，简称烟台市农科院，是综合性农业科研全额拨款公益一类事业单位，加挂“山东省农业科学院烟台市分院”牌子。1958年创建，前身为烟台市农科所，1998年10月撤所建院，现有在职职工212人。“七五”以来，在历次农业部组织的全国农业科研院所科研综合实力评估中稳居“百强”。其中，“十一五”评估中位列地市级农科院所第四位、山东省首位。2022年12月23日至24日召开的中央农村工作会议提出，“强国必先强农，农强方能国强，没有农业强国就没有整个现代化强国；没有农业农村现代化，社会主义现代化就是不全面的”。农业科研单位承担着农业发展、科学研究、技术推广、人才培养等艰巨任务，是农业科技创新的龙头和支撑区域，是全国农业发展的重要力量，组织治理成效在一定程度上取决于其管理能力，而管理能力又受制于内部控制水平。随着国家对农业重视度的增加，我国农业科研单位开展的科研项目越来越多，相应的资金投入也越来越多。与此同时，由于市场竞争日趋激烈，农业科研单位的经营管理工作日趋复杂，导致单位各种风险越来越大；同时防范舞弊和预防腐败的控制成效又直接影响了科研人员及其他职工的行为。因此，如何建立、优化农业科研机构的内部控制，强化风险防范与控制，关乎农业科研机构的正常运行与发展。如何结合行业、单位特色建设内部控制体系，创新内部监督机制创新内部监督机制 确保权力运行“零”风险基于烟台市农业科学研究院的实践 马雪飞 郭对田 李冬梅摘要：内部监督是确保单位内部控制目标实现的重要保障。由于行政事业单位的资金来源和服务性质的属性，外部监督和内部监督协同成为推动行政事业单位内控建设的重要动力。山东省烟台市农业科学研究院与外部监督部门烟台市纪委监委联合开展“3+3”监督管理规范化建设试点，探索出了内部监督新机制，实现了权力的全程“阳光化”运行，有效防范了廉政风险，让不想腐成为共识。关键词：内部监督 内部控制 监督管理 权力运行风险2023.8.indd 962023.8.indd 962023/8/29 16:362023/8/29 16:36理论研究THEORY RESEARCH97202308 总第241期从而有效防范廉政风险，是行政事业单位内部控制建设面临的重大课题。（二）烟台市农科院内部控制体系建设基本情况烟台市农科院多年来一直十分重视制度建设，在内部控制建设方面形成了与单位发展战略相吻合的完整体系。2017年烟台市农科院根据行政事业单位内部控制规范等文件要求，对单位原有的内部控制制度进行梳理，根据内部控制建设的原则建立了相对完整的内部控制体系，具体建设历程如图1所示。内部控制体系架构分为三个层次：单位层面控制、业务层面控制和内部控制自我评价层面控制。首先，在单位层面控制中建立了内部控制实施工作领导小组，在实施小组领导下，明确农科院职能和工作机制，制定部门及关键岗位责任制、建立风险管理机制，并设计相应的管控方式；其次，在业务层面控制中对常规经济活动，采用流程控制，将制衡机制嵌入业务流程，科学合理地对其预算管理、财务收支、政府采购、资产管理、建设项目、合同管理等经济活动中存在的风险进行管控；最后，在内控自我评价层面对内部控制设计有效性和内部控制执行有效性进行评价，并不断修改完善。二、“3+3”监督管理规范化建设试点的历程（一）“3+3”监督管理规范化建设试点的背景为进一步强化对市直行政事业单位的监督，推进市委、市政府重大决策部署贯彻落实，推动全面从严治党向纵深发展，烟台市纪委监委建立了每年定期常规巡查制度，并通过网站对外及时公示巡查结果。在各项巡查过程中发现了诸多违规违纪现象，如违反中央八项规定精神、各领域违法违纪、形式主义与官僚主义、不正之风和腐败、四风问题等典型问题。以2018年为例，巡查中呈现的问题较多，如图2所示。从图2可以看出，外部监督发现的主要问题中单位内部违反八项规定占比最高。违规问题涵盖资金浪费或挪用、乱发补贴、违规使用公车、履职不力、工作失职失察等问题。这些问题的发生源于单位日常监督管理存在漏洞。如何能从组织内部防范甚至杜绝此类问题的发生，切实扛起全面从严治党主体责任，强化日常监督管理，教育引导各级党员领导干部带头转变作风，坚持身体力行，以上率下，形成“头雁效应”是纪检监督部门实践和探索的方向。烟台市纪委派驻第五纪检监察组按照市纪委的部署和要求，与市农业农村局沟通协调后，决定在烟台市农科院开展“3+3”监督管理规范化建设试点工作。围绕事业单位中在资金、资产、资源等“三资”以及在职称评聘、绩效考核、人才招聘使用等“三事”管理上存在的诸多问题，彻底解决制度不健全、管理不规范、不到位等顽疾，通过“完善制度、建立规范、打造平台、监督评价、考核激励”等监督管理体制机制建设，做实做细监督工作，促进“三资”“三事”在阳光下运行，为全市行政事业单位做好日常监督管理提供科学有效的参考借鉴。（二）“3+3”监督管理规范化建设试点的过程(1)明确目标。遵循“把权力关进制度的笼子”“阳光是最好的防腐剂”等原则，力求达到促进主体责任落实，实现权力运行全程监控、廉政风险及时防控，扩大监督效果，形成正向激励，让“不想腐”达成共识。(2)实现路径。通过建立完善一套“三资”“三事”制度规范，打造一个“3+3”监督管理规范化平台，建立一支纪委监督员队伍，建立一个“完善制度、规范管理、平台运行、监督评价、考核激励”管理监督闭环运行工作链条，实现“3+3”监督管理规范化建设工作目标。(3)主 要 做 法。围 绕“三资”“三事”完善制度、规范管理，让监督有据可依；建立平台、将所有业务基础数据集成到数据库中，评价和监督全程在App中闭环运行；量化评价结果，建立公开、公平、公正的考核激图1 烟台市农科院内部控制体系建设历程 （数据来源：中共烟台市纪律检查委员会、烟台市监察委员会网站）图2 烟台市纪委监委2018年巡查发现问题分类2023.8.indd 972023.8.indd 972023/8/29 16:362023/8/29 16:36理论研究THEORY RESEARCH中国总会计师月刊98励机制，以评价助监督，以监督促激励；建立民主选举产生、定期轮岗的监督员队伍，根据赋予的权限全程参与监督、审核，对不合规流程予以驳回或不通过，让全过程监督、全员监督成为常态，确保监督的先进性、公正性和科学性；项目、课题等资金全部公开、接受群众监督，明确资产监管范围、建立资源档案制度，资金使用去向及涉及人员、环节等纳入全程监管。三、“3+3”监督管理规范化建设取得的成效（一）形成以“三资”“三事”为核心的创新制度体系烟台市农科院结合当前农业科研事业单位经济活动的特点，充分考虑了工作管理需求，建立起“3+3”监督管理规范化制度体系。涉及“三资”“三事”“平台运行”等六大类制度共41项，如表所示。“3+3”监督管理规范化制度体系依据农业科学研究事业单位的行业特点和实际情况，以内部监督与激励为抓手，与内部控制体系有机融合，如图3所示。（二）“3+3”数据化平台实现移动办公，大大提升工作效率拥有自主知识产权的“3+3”监督管理规范化平台最大限度简化了流程步骤，办事效率更高、更简便。各个流程环节线上办理和审批，大大节省了跑领导办公室排队等签字的时间，工作效率提升平均近50%，如图4所示。干部职工可以拿出更多的时间和精力从事本职工作，积极性和创造性得到极大释放，搞科研做推广的积极性异常高涨。（三）量化评价更公开、透明、科学，激励作用凸显完善的内部控制制度可以规范单位职工的行为，规范单位的日常管理，实现制度面前人人平等，从而提高工作效率，保障单位战略方针目标的顺利实现。烟台市农科院按照设计科学、分类合理、指标完备、便于操作的原则，建立全量化考核评价体系，建立健全考核制度，明确了考核标准、考核要求、考核程序、考核指标、考核方法等，在逐项考核、专项考核和年终考核中，实现奖惩分明，调动各岗位人员参与内部控制的积极性、主动性，在事前、事中以及事后监督中确保内部控制活动高效开展。对每一项工作流程设置满意度评价，评价结果以满意度形式纳入考核数据库。实时动态的评价记录作为职称评聘、荣誉评选、干部选拔任用时的重要参考。这种公开、透明、公正的评价数据，一方面真正实现了将考核贯穿到每一项工作中，杜绝了印象打分；另一方面监督不再仅批评指正，而是形成了干部职工干事创业的正向激励。在这一制度的引领下，干部职工干事创业的积极性空前高涨，经过1年的试点科研成果增长显著，如图5所示。（四）制度引领流程、平台实时记录、全员参与监督营造风清气正新风尚烟台市农科院创新了内部监督机制，如图6所示。在制度引领内部控制优化的过程中，对每一项工作流，都要求坚持“三方”监管原则，即在涉及资金、资产、资源等流程发起时，发起人要受到执行人和执行单位的监管，发起人和执行人又受到规划财务处、总务处、基地办、人事处、科研处等审图3 烟台市农科院“3+3”监督管理规范化制度体系“3+3”监督管理规范化制度体系分类表图4 烟台市农科院“3+3”平台工作效率提升2023.8.indd 982023.8.indd 982023/8/29 16:362023/8/29 16:36理论研究THEORY RESEARCH99202308 总第241期核单位的监管，而所有参与人要受到院纪委的全过程监管，包括：对本单位原始凭证、实物、款项、财务收支及单位预算、财务计划的执行情况进行有效监督，对违反相关规章制度等行为进行制止和纠正。烟台市农科院根据内部控制体系的建设和工作实际，对各个流程中每项工作职责进行了细化和明确，要求工作人员全方位、动态地对单位进行监督和检查，实时地反馈内部控制中预算资金、国有资产、科研经费等方面呈现的问题；同时通过业务合理化推测，对有虚报、冒领及贪污嫌疑的经济业务负责人进行有针对性的约谈，进一步筑牢红线意识和底线思维。经过2年的试点建设，在近期烟台市纪委监委巡查中实现“零违规”，取得了良好的防范风险成效。四、结论与启示当前，大部分行政事业单位内部控制与廉政风险防控建设的联动作用不明显，单位领导对内部控制与廉政防控重视程度不够，没有建立协同机制，内部控制、廉政风险防控的监督机制不完善，存在监督方式简单、检查深度不够、督导力度不够等问题。内部控制和廉政风险防控方面信息化进展缓慢，信息共享不顺畅等问题。烟台市农科院开展“3+3”监督管理规范化建设试点，是倒逼主体责任落实的重要载体，真正实现了行政事业单位权力运行的全程监控、监督模式的改革创新、廉政风险的动态防控，同时也做到了短期巡查整改和长期派驻监督的无缝衔接。“3+3”监督管理规范化新模式得到了烟台市纪委监委的认可，目前正着手进行总结和完善，力争形成对全市乃至全省可复制、可推广的日常监督有效举措。同时，烟台市农科院在烟台市财政局组织的全市“会计基础工作规范年建设”行政事业单位会计基础工作展评活动中做了典型主题发言，引起市县两级相关行政事业单位的高度关注。烟台市农科院开展“3+3”监督管理规范化建设试点案例，很好地验证了行政事业单位内部控制必须将控制对象、控制手段、风险管理与绩效和战略相结合，全力履行依法治国的历史使命。不同的行政事业单位业务领域、潜在风险领域也有所差别。内部控制建设应遵循行政事业单位内部控制规范的建设原则，充分考虑单位内外部的需求，并将其与控制目标紧密联系，形成具有行业特色、组织特色、模式特色的内部控制新模式。行政事业单位内部控制的建设不是一蹴而就的，而且内部控制的建设必须找到抓手，即制度和流程，制度的设立、优化，必须与流程结合，也必须与监督和考核机制充分结合，才能使内控的完善呈现闭合有序的状态。同时，内部控制要实现其目标，还必须依赖信息化和网络化，来提高工作效率。烟台市农科院内部监督新模式，使内部控制从财务控制领域解脱出来，真正发挥对人、对事、对物的全员、全方位、全过程管理作用。参考文献：1唐大鹏，常语萱新时代行政事业单位内部控制理论创新基于国家治理视角J会计研究，2018（07）：13-192王金凤，杜恒波，刘刚基于核心管理机制的内部控制动态定位与实现路径研究J审计研究，2015（06）：78-843丁玉珍，贾永昌内部控制视角下行政事业单位廉政风险防控建设途径浅探J财会通财务与会计，2021（14）：86（作者单位：马雪飞、郭对田，山东省烟台市农业科学研究院；李冬梅，山东工商学院）图5 烟台市农科院试点期间科研成果增长率图6 烟台市农科院内部“双监督”机制2023.8.indd 992023.8.indd 992023/8/29 16:362023/8/29 16:36