政府治理理念重塑基础上的公共预算决策模式变革(下).doc

政府治理理念重塑基础上的公共预算决策模
式变革(下)

新时期公共预算决策重塑

一、公共预算决策分析框架

作为政府实施管理的主要途径之一，公共预算是"政府对公众的公共

偏好进行有目标选择的结果" 是民主的载体，是连接立法部门和行政 ，

部门的纽带，是确保公共管理效率和效益的工具。公共预算决策符合

一般决策的规律，即：在寻找和分析备选方案的基础上，按照一定标

准进行方案选择，这一简单的决策过程描述暗含着那些将显著影响预

算决策的关键要素：决策参与者、决策权力的分配、决策的目标或方

案选择的标准、决策信息。上述四个要素内涵不同的组合，又体现为

决策模式的不同。

(一)公共预算决策要素。

1. 决策参与者。公共预算决策参与者包括：立法机构；预算部门；

各主管部门(如各委办局)，通常认为主管部门具有寻求预算规模最大

化的倾向；利益集团，是指"有某种共同的目标并试图对公共政策施

加影响的个人的有组织的实体" 有时也涉及一般公众和媒体等。 ；

2. 目标与价值。任何一项预算决策都包含价值要素与事实要素(西

蒙，1988)。前者主要反映决策者的价值取向与价值判断；后者主要反

映那些试图实现已确立的价值目标的活动本身的效率问题。

1

3. 决策权力。预算决策过程同时也是预算权力的分配与运用过程：

有人提出预算申请，有人审议申请，有人或批准或削减或不同意申请。

在有的场合下，预算决策自上而下展开，主要反映行政首脑的意图；

而在另一些场合，预算决策自下而上形成，相关部门和个人共同参与。

在某些情况下，行政机构主导着决策；而在其他情况下，立法机构具

有与行政机构同等甚至更大的权力。

4. 决策信息。决策过程实质上是对相关信息的收集、整理、分析和

运用的过程。为此，爱伦·鲁宾把预算决策称为"实时预算决策" ，认

为现实中的预算决策要根据不断变化的信息动态予以调整。

(二)公共预算决策模式：渐进主义与理性主义。

公共预算决策模式是指决策得以达成的运作机制， 述四个要素相 是上

互作用并形成最终决策的过程。可以从渐进主义和理性主义两个基本

视角来理解公共预算决策模式。

1. 渐进主义决策模式。从渐进主义视角来看，公共预算决策是一个

政治过程。强调结合事实来考虑价值和标准，把分析限制在若干项选

择之上，集中精力于亟待解决的问题，认为从现状中为一系列增量变

化取得支持更为可取。渐进主义模式的代表人物威尔达夫斯基指出，

"预算是渐进的，而不是全面的。预算的一项基本真理是，它几乎从

来没有被作为一个整体而每年进行彻底审查，没有根据所有可能的选

择方案重新分析现有项目的价值。相反，这些预算建立在上年预算的

基础之上，只是特别关注有限范围内的增长或削减。 "

2. 理性主义决策模式。从理性主义视角来看，公共预算决策是一个

2

分析过程，强调以最有效率、最经济、最具效能的方式做出决策，认

为政府活动的目标是从任何一项投资中获取最大回报。作为一种在智

力上的努力，理性主义致力于理解现存于社会中所有被接受的价值，

并赋予每种价值一个权重，然后寻找所有可选择的方案及其结果，最

后选择一个在社会价值和成本收益考量下最具效能的方案。当然，完

全理性的决策是不现实的，或者说会给决策者施加无法承受的压力。

因此，公共预算决策的理性主义模式并不要求达到完全理性的结果，

它实质上反映的是人们在决策中的一种目标定位和方法，一种试图达

到的程度。理性主义下的决策机制也可称作"择优机制" 。

从某种意义上说，渐进主义与理性主义主要反映了理论与实践的差

别。首先，渐进主义模式倾向于强调事实究竟如何，而理性主义模式

强调事情应当如何。其次，两种预算决策模式隐含了人们在政治、哲

学上的不同立场。在政府的基本形式上，渐进主义反映的主要是多元

主义观点；而理性主义则更倾向于精英主义论。 二、新时期公共

预算决策重塑

(一)决策模式重塑——理性主义和渐进主义的综合。

我国新时期公共预算决策模式的选择必须围绕决策为之服务的对象

(经济、社会的现实与长远目标)展开。从现实性上来讲，要考虑对象

的实质性、过程性、描述性以及客观性的一面，兼顾现实可能和参与

者利益，从实际出发，循序渐进，完善和修补现有范式；从规范性的

要求来讲，要考虑对象的可能性、理论性、指标性以及结果性的一面，

3