从千亿向万亿：全球气候治理中的资金问题.pdf

DOI:10.12006/j.issn.1673-1719.2023.095谢璨阳,董文娟,王灿.从千亿向万亿：全球气候治理中的资金问题 J.气候变化研究进展,2023,19(5):653-662Xie C Y,Dong W J,Wang C.From billions to trillions:finance in global climate governance J.Climate Change Research,2023,19(5):653-662从千亿向万亿：全球气候治理中的资金问题谢璨阳1，董文娟2，王 灿11 清华大学环境学院，北京 100084；2 清华大学气候变化与可持续发展研究院，北京 100084气 候 变 化 研 究 进 展第 19 卷 第 5 期 2023 年 9 月CLIMATE CHANGE RESEARCHVol.19 No.5September 2023摘 要：当前全球金融系统仍然未能有效驱动金融资源支持气候行动，具体表现为全球气候融资规模与巴黎协定下温升控制目标所对应的资金需求之间存在着数量级的资金缺口。多年来 联合国气候变化框架公约（以下简称 公约）下的资金谈判一直围绕发达国家对发展中国家的资助展开，然而在 2022 年公约第 27 次缔约方会议（COP27）上，除了在长期气候资金、新的集体量化目标、损失和损害资金 3 个“资助”议题下形成了单独决定之外，大会还开启了巴黎协定2.1(c)条的讨论窗口，呼应了全球金融系统改革。这标志着公约下气候资金的内涵拓展到了广义的气候资金和系统性解决方案，即如何在全球范围内调动更多的气候资金来响应贫穷国家和气候脆弱国家的急迫需求，以及 巴黎协定温升控制目标所对应的广义资金需求。目前来看，这一转变既有可能模糊公约下资金谈判焦点和共同但有区别的责任原则，又使资金议题谈判的内容进一步泛化，超越公约的边界，与发展中国家债务减免、全球金融体系改革等议题紧密关联。针对正在发生的变革，我国应积极准备有关巴黎协定2.1(c)条相关内容的谈判，把握全球金融系统变革的重大机遇，积极参与新资金机制的讨论以及国际标准和规则制定。关键词：全球气候治理；资金机制；COP27；巴黎协定2.1(c)条；全球金融系统转型收稿日期：2023-05-04；修回日期：2023-06-06资助项目：气候变化与碳中和国际合作联合行动资助项目“全球深度减排的关键技术和重点政策机制研究”（20223080029）作者简介：谢璨阳，男，硕士研究生，；董文娟（通信作者），女，副研究员，wenjuan_引 言资金是支持应对气候变化的关键支柱，也是联合国气候变化框架公约（以下简称公约）及其巴黎协定缔约方会议的核心谈判议题之一。2015 年的巴黎协定中明确提出“使资金流动符合温室气体低排放和气候适应型发展的路径”，要实现这一目标，全球气候资金的规模需全 球 气 候 治 理要增加到每年万亿美元的水平。当前全球气候融资规模与巴黎协定温控目标下的资金需求仍存在巨大的差距，且发展中国家的减缓和适应资金缺口均显著高于发达国家1。近年来新冠疫情、俄乌冲突引发的能源危机、粮食危机等多种危机与气候危机叠加，推高了各国的经济和社会成本，南北发展鸿沟进一步加深。在 2021 年召开的公约第 26 次缔约方会气 候 变 化 研 究 进 展 2023 年654全 球 气 候 治 理议（COP26）之前，发展中国家提出了大量关于适应和损失损害资金支持的诉求，然而，大会未能针对这点提出和讨论全面的解决方案。发展中国家普遍表示了对于气候资金谈判结果的失望和不满，小岛屿国家和气候脆弱国家认为，当前的气候融资机制已经不能以公平有效的方式迅速地满足大规模资金需求。2022 年全球进一步呈现出多重危机叠加的趋势，俄乌冲突引发了能源、粮食、经济安全等多重危机。许多贫穷国家还深陷严峻的债务危机和实际破产风险，使得解决债务问题成为这些国家应对气候变化的前提条件。COP27在这样的背景下召开，使得资金问题再次成为发展中国家核心关切，而会前被寄予厚望的“损失和损害资金机制”更被认为是重建信任的基石。本文重点分析了全球气候资金规模、需求和缺口，回顾了气候资金谈判的历史及 COP27 会议谈判成果，介绍了气候治理资金机制的演变以及当前广受关注的四类资金机制改革进展，最后展望了COP28 的资金议题谈判，以期为中国积极参与全球气候治理提供参考。1 全球气候资金规模、需求与缺口近年来全球气候资金规模总体呈上升趋势，2020 年的气候资金大约为 6130 亿 7530 亿美元（以 2015 年美元计，见表 1)。总体而言，全球气候资金呈现出公共部门和私营部门投资规模接近、债务融资为主、流入领域和地区分布极不均衡的特点。以气候政策倡议组织（CPI）对 20192020年气候资金的统计为例，从资金来源来看，公共资金占比为 51.3%，私营部门资金占比为 48.7%，二者大致相当。在融资工具上，62.5%的资金通过债务工具提供（例如资产负债表融资和项目债务融资)，股权融资占比为 31.7%，赠款仅占 4.6%。考虑资金的性质，仅有 13.9%的资金属于优惠资金（例如赠款和低于市场利率的债务融资)。从资金流入领域来看，高达 92.5%的气候资金用于减缓相关活动，仅有 7.5%的资金专门支持适应活动。从地区分布来看，43.3%的资金流向东亚和太平洋地区，32.5%的资金流向西欧、美国和加拿大等发达地区，而世界其他地区包括气候变化热点地区仅获得了 24.2%的气候资金。政府间气候变化专门委员会（IPCC）评估结果显示，为实现巴黎协定的 2/1.5目标，2030 年前全球减缓投资需增长至当前水平的 3 6倍，达到年均 2.3 万亿 4.5 万亿美元，相当于全球 GDP 的 3%6%。其中，能源投资需求为每年 0.8 万亿 1.5 万亿美元，终端能效投资需求为每年 0.5 万亿 1.7 万亿美元，交通投资需求为每年 1.0 万亿 1.1 万亿美元，农业、林业和土地利用（AFOLU）投资需求为每年 0.1 万亿 0.3万亿美元1。然而，2020 年全球气候融资规模为6130 亿 7530 亿美元，与巴黎协定目标下的资金需求仍存在巨大差距。为覆盖适应成本，全球适应资金规模需增长至当前水平的 3 7 倍，到 2050 年需增长至当前水平的 6 11 倍6-7。发展中国家的减缓资金缺口显著高于发达国家1，到 2030 年，发展中国家减缓资金规模需增长至当前水平的 4 7 倍，发达国家则为 3 5倍。气候融资高级别独立专家小组（IHLEG）指出，到 2030 年发展中国家每年的气候投资需达到2.4 万亿美元，其中私营部门和开发性银行的投资表 1 20132020 年全球气候资金规模Table 1 Global climate finance flows between 2013 and 2020UNFCCC SCF（高值）CPI（低值）评估机构2013 年70703520注：资金规模数据既包含各国自身的气候投融资，也包含双边和多边的国际气候投融资。UNFCCC SCF 指公约资金常设委员会，CPI为气候政策倡议组织。高值和低值差异在于是否包含了国际能源署（IEA）测算的能源效率投资数据。数据根据通货膨胀率调整至 2015 年美元。由于数据统计口径、定义和方法学的差异，全球气候资金规模的汇总评估结果信度较低。亿美元2014 年590039502015 年679047102016 年652044902017 年717058702018 年652051202019 年735059602020 年75306130文献2-4文献5数据来源5 期 655谢璨阳，等：从千亿向万亿：全球气候治理中的资金问题均需大幅增加，发达国家提供的赠款和低息贷款到 2025 年也应翻倍8。根据发展中国家截至 2021年 5 月在国家自主贡献（NDC）中通报的信息，2030 年前实现其 NDC 目标所需的资金为 5.8 万亿 5.9 万亿美元9。尽管不同机构的资金需求测算结果存在差异，但结论都指向了发展中国家应对气候变化的巨大资金缺口。2 气候资金谈判历史和 COP27 会议进展2.1 气候资金谈判历史及各方立场资金是公约及其巴黎协定的核心谈判议题之一。根据“共同但有区别的责任”原则，发达国家负有为发展中国家应对气候变化提供资金、技术和能力建设支持的义务。公约第十一条要求建立一个资金机制，负责为发展中国家应对气候变化的行动和项目供资。多年来 公约下气候资金谈判一直围绕发达国家对发展中国家的资金支持展开，参照 2009 年和 2015 年两个关键时间节点，资金议题谈判大致可分为 3 个阶段。19952008 年，各缔约方主要围绕着资金机制的建立和完善展开谈判，实质性成果主要是指定和建立了多个资金机制经营实体。1998 年指定全球环境基金（GEF）为资金机制的经营实体，并且在 2001 年决定建立适应基金（AF)、气候变化特别基金（SCCF）和最不发达国家基金（LDCF）作为资金机制新的经营实体。这些多边基金接受发达国家缔约方和其他来源的注资，主要为发展中国家减缓和适应气候变化的项目提供资金。20092014 年，发达国家对发展中国家承诺的资金支持目标成为气候资金谈判的新焦点，公约下的资金治理机制在这一时期也不断完善。2009 年公约第 15 次缔约方会议上，发达国家首次提出两个资金调动集体目标，即到 20102012 年调动累计 300 亿美元“快速启动资金”和“2020 年前每年为发展中国家调动 1000 亿美元气候资金”。资金集体量化目标从此成为谈判焦点，并且促进了“长期气候资金”这一专门议题的出现，在此议题下各方就敦促发达国家按时、按质、按量落实承诺展开激烈谈判，主要争议点包括资金来源、资金用途、透明度、融资工具、融资获取挑战、政策框架和扶持环境等问题。此外，公约下资金治理机制不断完善：一是建立了绿色气候基金（GCF）作为新的资金机制经营实体；二是建立了协调资金机制的专门机构“资金常设委员会”（SCF)；三是在公约透明度安排中出现了资金信息通报的要求，发达国家应在两年期报告中通报向发展中国家提供资金支持的信息，发展中国家相应地在两年期更新报告中通报从各种来源获得资金支持的信息；四是开展一系列关于气候资金的对话，定期召开会期研讨会（in-session workshops）和两年期高级别部长级对话。2015 年之后，气候资金谈判逐渐分化为两个方向：发达国家对发展中国家的承诺资金目标，以及全球资金流动向巴黎协定长期目标下的路径进行转型。一方面，发达国家对发展中国家的出资义务和目标仍然是谈判重中之重，巴黎协定第 9 条继续明确了发达国家承担为发展中国家采取减缓和适应气候变化行动提供资金支持的义务；与 1000 亿美元目标相衔接，公约第21 次缔约方会议决定发达国家 2020 年前的集体资金承诺延续至 2025 年，并提出设立一个 2025年后以 1000 亿美元为下限的、新的集体量化目标（New Collective Quantified Goal,NCQG)。2021年 COP26 决定在 2022 年正式启动对 NCQG 的谈判，并在 2024 年设立这一新目标；COP26 还提出发达国家到 2025 年为发展中国家提供的适应资金相比于 2019 年水平翻一倍的目标。另一方面，对于巨大的气候资金缺口，各方开始关注更为广泛的气候资金问题，巴黎协定2.1(c)条提出“使资金流动符合温室气体低排放和气候适应型发展的路径”的目标，实质上要求全球金融系统向满足巴黎协定长期目标下的资金需求进行转型，有研究认为其大大拓展了公约下气候资金的涵义10。2015 年后，新机制和新议题也在不断涌现。资金信息通报机制在巴黎协定第九条和第十三条中得以正式确立，发达国家需要每两年通气 候 变 化 研 究 进 展 2023 年656全 球 气 候 治 理报向发展中国家提供的资金信息（9.5 条）以及通过公共干预措施提供和调动支持的信息（9.7 条）；在强化透明度框架下，相关缔约方需要通报提供和接受资金支持的信息（第 13.9 和 13.10 条)。此外，“损失和损害供资安排”作为一个新议题被纳入 COP27 大会议程，目标是为脆弱的发展中国家在气象灾害和极端气候事件中遭受的损失和损害提供资金补助和支持。关于发达国家支持发展中国家的 1000 亿美元资金承诺的执行情况、统计口径和方法、透明度等问题，一直存在较大的争议。从经济合作与发展组织（OECD）的数据来看，20132020 年发达国家提供资金规模总体呈增加趋势，2020 年达到了 833亿美元，但距 1000 亿美元仍有差距。德国和加拿大牵头在 2021 年做的评估显示，发达国家 2023 年将能够实现 1000 亿美元的筹款目标11。从融资工具来看，20162020 年发达国家提供的公共资金中，贷款占比 72%，赠款占比仅为 26%，最不发达国家在疫情影响下债务水平已经很高的情况下，发达国家提供的气候贷款增加了这些国家的债务水平。从资金流入领域来看，投入适应领域的资金严重少于减缓领域，2020 年占比仅为 1/3。全球气候变化热点地区收到的资金支持严重不足，20162020 年，40 个小岛国、46 个最不发达国家和 57 个脆弱国家收到的资助分别仅占气候资金总额的 2%、17%和 22%12。此外，关于气候资金定义以及 1000 亿美元统计的方法和准确性也一直存在争议。非政府组织乐施会发布的一份报告认为，20172018 年发达国家提供的气候特定援助不超过 225 亿美元，不到 OECD 统计数据的 1/313。2.2 COP27 气候资金谈判进展在资金问题上，COP27 对长期气候资金、NCQG、损失和损害资金安排 3 个议题进行专门审议并形成了单独决定。关于长期气候资金的讨论进展极为有限，大会实际上未能使发达国家向发展中国家提供新的气候适应和减缓资金，只是继续敦促发达国家尽快落实 1000 亿美元资金的目标；为评估 1000 亿美元目标进展，决定由 SCF 继续编写关于 1000 亿美元进展的双年期报告14。在1000 亿美元目标的语境下，关于 COP26 上提出的发达国家向发展中国家提供的适应资金到 2025 年翻倍的目标（相比于 2019 年)，COP27 并未将这一目标及其落实路线图的讨论纳入正式议程中。最终，各方要求 SCF 准备一份关于适应资金翻倍的报告，供 巴黎协定 第 5 次缔约方会议审议15。在 NCQG 议题下，各方就 NCQG 的讨论要点包括其定量和定性特征、范围、资金来源、资金获取途径、相关透明度安排等。虽然 COP27 并未就 NCQG 本身达成实质性共识，但大会决定指出，NCQG 既要吸取 1000 亿美元目标的经验教训，又要服务于巴黎协定2.1(c)条目标和 9.3 条16。发达国家极力主张以 NCQG 连接 2.1(c)条，逃避其在 NCQG 中的出资责任。发展中国家则要求NCQG 必须在公约和巴黎协定框架下进行讨论。损失和损害资金是发展中国家关注的优先事项和重点议程，大会在此议题下取得了重要进展。COP27 首次将这一议题列为单独议程，并决定建立新的资金安排，以协助发展中国家处理损失和损害问题。在上述资金安排背景下，大会同意设立一个专门应对损失与损害的基金，并设立了一个过渡委员会负责应对损失与损害新的资金安排和基金运作17。然而在资金的来源上，以美国为首的发达国家坚决反对将出资责任规定为基于历史排放的赔偿，并且要求中国等新兴发展中排放大国承担出资责任。因此，COP27 未能就损失和损害基金投入运作的时间、资金来源、资金流动渠道等关键要素达成共识，损失和损害基金的资金安排前景尚不明确。在以上 3 个议题之外，大会还将全球金融系统改革和巴黎协定2.1(c)条取得的共识和进展写入了封面决定，以呼应对于大幅增加气候融资规模以满足应对气候变化行动的需求。全球金融体系改革并非公约及其巴黎协定的议题，但由于当前气候资金需求巨大，各方已开始关注对全球金融体系进行深度改革的途径，以期从根本上解决资金缺口问题。大会封面决定指出，5 期 657谢璨阳，等：从千亿向万亿：全球气候治理中的资金问题调动每年数万亿美元的资金支持气候行动，需要金融系统结构和流程的改革，并涉及政府、央行、商业银行、机构投资者和其他金融主体。大会特别关注多边开发银行等国际金融机构的角色，呼吁多边开发银行的股东采取措施促进机构改革，扩大气候资金规模，简化气候融资途径，从各个来源调动气候资金，以各类业务模式、渠道和工具（特别是赠款、担保等非债务融资工具）进行融资，妥善处理发展中国家的债务负担。关于巴黎协定2.1(c)条的资金流动目标，发达国家将其作为“气候资金”新定义的基础，实则意图将出资责任主体拓展至所有国家而不限于发达国家。对此，发展中国家则明确要求澄清巴黎协定2.1(c)条目标与第九条的关系。由于存在巨大的分歧，COP27 并未将该目标的讨论纳入大会正式议程，但是大会决定在缔约方、相关组织和利益者之间发起“沙姆沙伊赫对话”，对强化 巴黎协定 2.1(c)条资金目标及其与第九条的互相补充交换意见15。从 COP27 气候资金谈判成果来看，长期气候资金下的 1000 亿美元这一“老大难”问题已很难取得实质性进展，但是在发展中国家特别是脆弱国家的努力下，各方最终同意建立损失和损害基金。考虑到 1000 亿美元严重滞后的落实情况和新的集体量化目标的出资压力，发达国家能否切实推动损失和损害基金安排、履行资金承诺仍存在很大的不确定性。此外，大会开启了巴黎协定2.1(c)条的讨论窗口，呼应了全球金融系统改革，并达成了一系列共识。这意味着公约下气候资金的内涵得到了实质性的扩展，多年来发达国家对发展中国家的支持一直是气候资金谈判的焦点，但此次大会已经将资金谈判内容拓展到广义的气候资金和系统性解决方案，即如何在全球范围内调动更多的气候资金来满足贫穷国家和气候脆弱国家的急迫资金需求，以及巴黎协定温升控制目标对应的广义资金需求。这一转变得到了发达国家的带头响应，未来也将产生深远的影响。目前来看，既有可能模糊公约下资金议题谈判的焦点和共同但有区别的责任原则，又使资金议题谈判的内容进一步泛化，超越了公约的边界，与全球金融体系改革紧密关联。考虑到以布雷顿森林体系为核心的全球金融货币体系是二战后由发达国家建立，长期以来，发达国家掌握着主要国际金融机构的决策权，这有可能会实质上削弱发展中国家在公约气候资金议题下的话语权。3 全球气候治理的资金机制演变与改革3.1 全球气候治理的资金机制演变气候资金谈判的演进与气候投融资实践的发展紧密联动，不断塑造全球气候治理的资金机制（图 1)。在公约出资义务的语境下，缔约方关注的议题主要是发达国家的资金集体量化目标，包括 1000 亿美元、NCQG 和适应资金翻倍目标，主要的出资方是以多边开发银行、多边气候基金为主的多边金融机构，以及发达国家的双边开发性金融机构，而私营部门的参与程度较低。相应地，在这一时期全球气候治理的资金机制以公约下的资金机制为核心，主要包括缔约方、资金机制经营实体（包括 GEF、GCF、AF、LDCF和 SCCF）以及作为协调机构的资金常设委员会。随着巴黎协定的签署，全球气候资金的需求上升到每年万亿美元的水平。在此背景下，仅依靠各国公共部门和国际多边机构的有限资源不可能满足气候资金需求。全球层面上引导气候金融良性发展的政策不断出台，例如气候金融分类标准、气候金融风险评估与信息披露、环境社会与治理（ESG）管理等。越来越多的公共和私营部门主体将“与巴黎协定要求相符”作为投融资战略的重要目标。各国对资金议题的关注从公约内的出资义务转向更广义的气候投资，并且积极采取措施调动金融部门支持自身气候行动。资金机制包含的利益相关方也逐渐增多，各国金融系统中的公共和私营部门、央行和金融监管机构，国际货币基金组织（IMF）等关键主体，以及其他全球或区域性气候金融合作倡议与组织都已成为全球气候治理资金机制的重要利益相关方。未来在国际层面，气候资金机制将从以公气 候 变 化 研 究 进 展 2023 年658全 球 气 候 治 理约 内资金机制为主转向 公约 外资金机制为主，特别是多边开发银行、国际货币基金组织等国际金融机构，以及国际气候金融合作倡议具有大规模调动公私部门金融资源支持气候行动的潜力。在国内层面，气候投资将从公共部门投资为主转向私营部门投资为主，央行和监管机构、开发性金融机构等公共部门主体和金融机构、机构投资者、私募股权基金、非金融部门企业等私营部门主体将共同参与气候治理。3.2 全球气候治理的资金机制改革进展从当前情况来看，全球金融系统仍然未能有效驱动金融资源支持气候行动和可持续发展目标，表现为气候资金与需求之间存在数量级差距以及化石能源相关投资水平居高不下。气候融资的困境在 2022 年的多重危机交织下被显著放大，全球发展中国家面临着债务危机、资金短缺和融资成本高等困境，因此各方强烈呼吁对全球金融系统进行改革。例如，小岛屿国家巴巴多斯的总理莫特利于 2022 年 7 月支持制定了“布里奇顿倡议”，指出在发展中国家面临债务和气候危机的情形下，全球金融体系应该进行改革以支持气候和发展目标18。此外，全球重要治理机制如七国集团（G7）峰会、二十国集团（G20）峰会，从 2020 年就已经开始讨论发展中国家债务减免、国际金融机构改革、调动私营部门资金等问题，这些讨论和改革也推动了全球气候治理下资金机制的转变。3.2.1 减免发展中国家债务当前发展中国家在疫情影响下面临的债务压力进一步压缩了其财政空间，这使得应对债务危机已成为加快气候行动的先决条件。数据显示，到 2024 年底，发展中国家政府需要偿还约 3500亿美元的美元和欧元计价债券，脆弱国家集团在未来 4 年的债务偿还额就高达 5000 亿美元19；当前，最贫困国家的债务结构中，世界银行等多边开发银行和商业金融机构是最主要债权人20。2020 年二十国集团（G20）发起了缓债倡议，并在缓债倡议基础上，提出了延长缓债期限和后续图 1 全球气候治理的资金机制Fig.1 Financial mechanism in global climate 5 期 659谢璨阳，等：从千亿向万亿：全球气候治理中的资金问题债务处理的建议，以帮助最贫困国家减免公共债务，恢复流动性，但是仍缺乏国际金融机构和商业债权人的参与。此外，减免债务的措施还包括提供低成本的公共流动资金、扩大低成本融资的范围、在债务合同中加入发生自然灾害时系统性债务暂停条款、改善优惠资金的分配机制、扩大债务气候互换和债务自然互换机制的使用等8。3.2.2 改革国际金融机构以多边开发银行（MDB）和国际货币基金组织（IMF）为首的国际金融机构在国际发展融资方面具有重要作用。然而现实中，MDB 在气候融资方面的表现正在受到越来越多的质疑和批评。20132020 年，多边开发银行的气候融资总额不到其全部业务的 1/321。IMF 的可借款总规模达到 1 万亿美元，但是其中只有很小一部分是气候资金22。在气候融资需求不断增长的今天，对以世界银行和国际货币基金组织为首的国际金融机构进行全面改革，有望调动历史上最大规模的国际金融资源，也是帮助发展中国家最直接和最实际的方式。当前讨论中的多边开发银行的改革方向主要包括以下内容。一是要求股东大幅增资，从而确保能扩大气候融资规模。气候融资高级别独立专家小组建议多边开发银行气候融资的规模应在未来 5 年内翻 3 倍，达到每年 1800 亿美元左右的规模8，这将依赖于股东国的大幅增资。二是简化资金获取渠道，降低发展中国家的融资难度。三是使用更广泛的政策和金融工具，包括部署赠款、担保和非债务工具等一整套金融工具，降低投资风险，并且减轻融资方的债务负担。四是拓展与公共和私营部门的合作伙伴关系，从各种来源特别是私营部门调动更大规模资金。五是融资策略从以项目为导向转变为以国家或部门为导向，帮助发展中国家加强政策制定能力，并且加强项目识别和开发能力。六是提高资金流动数据的透明度，提供更多数据获取和分析的机会23。国际货币基金组织的改革方向聚焦于特别提款权（SDR)。虽然 SDR 是一种储备资产，不能立即用于为公共支出提供资金，但却可以为各国政府提供更多的财政空间。此外，由于大多数 SDR流向了高收入国家8，这些 SDR 可以重新分配，以支持新兴市场和发展中国家的重要需求。2021年的 G7 峰会要求各国财政部长和央行行长制定和审查从拥有超额准备金的国家自愿重新分配 1000亿美元 SDR 的提案24。这些讨论促成 IMF 创设了第一个长期融资工具韧性和可持续信托基金，目前该基金规模为 450 亿美元，用于提供低息资金帮助低收入和脆弱中等收入国家应对气候变化和其他结构性挑战。从当前进展来看，改革距离发展中国家的期望仍然很遥远。3.2.3 扩大私营部门投资大规模调动私营部门资金是实现气候和其他全球可持续发展目标的关键。在过去十年中，私营部门气候投资稳步增长，2020 年达到约 3300 亿美元，与公共资金规模基本持平6，但发达国家为发展中国家调动的私营部门资金规模自 2018 年起连续下降12。现有私营部门资金规模远不足以实现巴黎协定目标，需要采取综合措施调动更大规模资金支持气候行动。当前讨论较多的主要措施包括：第一，建立有吸引力的投资环境和政策，降低清洁能源投资的资金成本，采用碳定价等政策工具将化石燃料使用过程的社会成本内部化，将私人投资引向减少碳排放的项目；第二，逐步减少和结束化石能源补贴，降低化石能源利润水平，向市场释放清晰的政策信号；第三，政府发挥更重要的作用，由公共财政更多地承受低碳投资的前端风险，作为吸引更多私营部门融资的一种手段；第四，多边开发银行等国际金融机构发挥关键作用，通过建立混合融资结构以降低投资风险，改变新兴经济体低碳转型的风险收益状况；第五，创新工具和股权融资，通过公私伙伴关系加强风险分担，并最大限度地扩大稀缺公共资金的影响25。3.2.4 调动碳交易机制资金碳交易机制有望成为补充气候资金的另一重要来源。一是排放配额交易机制（ETS)，作为一种旨在降低履约主体减排成本的政策工具，ETS交易产生的收入理论上可被指定投资于气候减缓或适应活动。随着 ETS 机制在全球扩张，可被用气 候 变 化 研 究 进 展 2023 年660全 球 气 候 治 理于补充气候资金的交易收入潜在规模也在扩大。截至 2022 年，全球共有 36 个正式运行的 ETS，总收入超过 650 亿美元26。二是排放信用交易市场，基于产生的碳抵消额度进行的交易可被认为是“基于成果的气候融资”。全球的自愿碳信用市场蓬勃发展，2021 年交易的碳信用规模比上年增加了 143%，达到 4.93 亿 t CO2当量；信用额度交易额达 20 亿美元27。在国际层面，巴黎协定第 6.4 条可持续发展机制是一个信用市场机制，除信用交易产生的资金之外，各方也同意第 6.4 条机制收入的一部分用于补充公约框架下的适应基金。此外，由国际民用航空组织制定的“国际航空碳抵消和减排计划”适用于参与国之间的国际航线，并将从 2027 年起要求参与国的航空公司对超过基线水平的排放量购买碳抵消信用28，这也有助于促进全球碳信用市场的发展。4 结论、展望和建议在全球气候资金需求不断扩大的背景下，当前全球金融体系难以有效驱动金融资源支持气候行动与可持续发展目标，多年来公约下围绕发达国家对发展中国家资助设立的资金议题已经不能满足发展中国家气候资金需求。2022 年召开的 COP27 大会上，气候脆弱国家对资金的急迫需求塑造了资金议题的范围、优先级和谈判结果，影响深远。尽管大会未能使发达国家向发展中国家提供新的气候适应和减缓资金，但是建立了“损失与损害基金”，延续了 NCQG 的谈判，更为重要的是，大会开启了对巴黎协定2.1(c)条和全球金融系统转型问题的讨论，使得公约下气候资金的内涵拓展到了广义的气候资金和系统性解决方案。目前来看，这一转变既有可能模糊 公约下资金议题谈判焦点和共同但有区别的责任原则，又使资金议题谈判的内容进一步泛化，超越公约的边界。这也进一步体现在正在讨论的气候资金新机制中，包括减免发展中国家债务、改革国际金融机构、扩大私营部门投资、调动碳交易机制资金等。2023年预计将成为全球气候治理的重要年份，巴黎协定第一次全球盘点即将结束，这是全球回顾气候行动进展、展望未来的关键时机。目前东道国阿联酋将 COP28 定义为“包容、透明、务实、基于成果”的大会，致力于提高与全球 1.5温控目标相一致的减缓、适应、资金雄心和目标。资金议题仍将是发展中国家核心关切和大会重点。具体而言，一是损失和损害基金，建立基金的可操作实施机制将是发展中国家，尤其是小岛屿国家和气候脆弱国家的首要事项，并将得到东道国阿联酋的支持，预计谈判过程仍然会非常艰难。二是发达国家集体资金量化目标，2023 年发达国家经济和财政状况仍然不容乐观，关于 1000 亿美元资金承诺的落实仍然存在不确定性；对于 2025年后新的集体量化目标，预计今年仍将停留在技术专家对话、解决各方对于关键要素分歧的层面。三是围绕巴黎协定2.1(c)条的相关讨论将仍在公约进程内外的多渠道开展，并将成为气候脆弱国家推动债务减免、全球金融系统改革的重要时机。当前全球金融体系转型已经开启，气候资金机制的改革也在讨论和推动过程中。我国应做好准备，积极参与和引导公约内外治理进程。第一，继续积极参与和引导公约下气候资金谈判，敦促发达国家尽快高质量落实 1000 亿美元承诺以重建南北互信，推动设立具有雄心的、呼应发展中国家需求和优先事项的新的集体量化目标，促成损失和损害基金投入运行。第二，密切追踪气候治理的资金机制改革进展，积极参与相关讨论。在全球经济增长继续放缓的背景下，债务减免、国际金融机构改革、特别提款权转借将继续是发展中国家关注的焦点，其进展将依赖于利益相关方在 2023 年全球重要峰会上的推动，其中 COP28 和在印度举办的 G20 峰会对发展中国家来说是重要的时机。我国需要继续团结广大发展中国家，积极为全球金融体系改革贡献解决方案。第三，把握全球金融系统改革所蕴藏的巨大机遇。我国绿色金融发展起步较早，近年来在可持续金融分类标准、ESG 信息披露机制等方面积极与国661谢璨阳，等：从千亿向万亿：全球气候治理中的资金问题5 期 际接轨和合作，出台了环境信息披露相关指引，考虑将气候相关金融风险纳入监管，总体而言在气候投融资上已经具备了较好的基础。我国需要继续积极完善国内应对气候变化制度与政策、标准体系和碳市场机制，加快气候投融资试点建设，引导和扩大私营部门气候投资。此外，鼓励金融机构和企业积极参与全球气候治理和净零排放金融倡议，提高能力，参与相关国际标准制定。参考文献IPCC.Climate change 2022:mitigation of climate change M.Cambridge:Cambridge University Press,2022UNFCCC Standing Committee on Finance.2018 biennial assessment and overview of climate finance flows technical report R.Bonn:UNFCCC,2018UNFCCC Standing Committee on Finance.Fourth(2020)biennial assessment and overview of climate finance flows technical report R.Bonn:UNFCCC,2021UNFCCC Standing Committee on Finance.Fifth biennial assessment and overview of climate finance flows R.Bonn:UNFCCC,2022Climate Policy Initiative.Global landscape of climate finance:a decade of data 2011-2020 R.Washington,DC:Climate Policy Initiative,2022Climate Policy Initiative.Global 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132459786101112developed countries in 2013-2020 R.Paris:OECD,2022Tracy C,Jan K,Bertram Z.Climate finance shadow report 2020:assessing progress towards the$100 billion commitment R.Oxford:Oxfam,2020UNFCCC.Decision 13/CP.27:long-term climate finance R.Bonn:UNFCCC,2022UNFCCC.Decision 1/CMA.4:Sharm el-Sheikh implementation plan R.Bonn:UNFCCC,2022UNFCCC.Decision 5/CMA.4:new collective quantified goal on climate finance R.Bonn:UNFCCC,2022UNFCCC.Decision 2/CMA.4:funding arrangements for responding to loss and damage associated with the a