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法治视野下的行政收费

摘要 行政收费是行政主体对特定的管理性对人强制收取费用的

行政行为，由于行政部门自身利益的驱动，常常导致收费的混乱，引

发社会问题。本文从法学的视角观之，行政收费的相关立法滞后是问

题的主要原因， 无论是在程序上还是实体上都不符合现代法治的要求，

而建设法治政府的是我们追求的目标，也是 WTO 规则的内在要求，因

此必须规范行政行为，把行政收费纳入法治的轨道。

关键词 法治 行政收费 依法行政

引言

行政收费并非法律术语，而是一个法学理论术语。目前通说认为：

行政收费是国家机关向特定对象实施特定管理，提供特定服务强制收

取相应对价的一种具体行政行为①。 因此行政收费也可称为政府收费，

在我国，与行政收费相关且已被立法确认的概念是行政性及事业性收

费。1982 年辽宁省物价局首先使用了行政性收费和事业性收费的概

念，并为 1987 年制定的《中华人民共和国价格管理条例》所确认。国

家物价局、财政部(1988)价涉字 278 号《关于加强行政事业性收费管

理的通知》规定： 行政性收费是指国家机关、事业单位为加强社会、 "

经济、技术管理所收取的费用。事业性收费是指国家机关、事业单位

为社会或个人提供特定服务所收取的费用。 "②无论怎样定义行政收

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费，事实上都是对管理相对人财产的一种直接处分和变相剥夺，对相

对人来说并不亚于行政处罚，而行政处罚随着行政处罚法的出台，至

少已经在法律上得到了规制，行政收费却至今还没有相应的比较高层

次的法律出台，其直接后果就是导致了行政收费的泛滥，不仅损害了

相对人的利益，增加社会的不稳定因素，也严重损害了政府的形象。

作为一个向现代法治社会转型的国家，法治政府的建设是当务之急，

尤其是在加入 WTO 后，WTO 对我国政府行为的影响是空前的，法治政

府、阳光政府的理念在更新我们的原有的观念，法治政府的核心是依

法行政，政府的行为必须有法律的授权，受到法律的规制，这是现代

法治社会的一个基本要求。本文试图从法治的视角解读行政收费存在

的问题，进而为行政收费找出一条法治路径。

一、行政收费的法治资源匮乏

现代法治国家的核心理念之一就是依法行政，英国法学家威德说

过：行政法定义的第一个含义就是它是关于控制政府权力的法。对行

政权的控制是行政法治的基本内容和价值取向。行政收费作为一项与

相对人财产权利密切相关的行政行为， 应当奉行行政法治的原则， 自然

而当我们从行政法学的角度对各种不同的行政收费行为加以解剖时，

我们会惊奇的发现法治资源的匮乏。主要表现在：

第一，行政收费的依据混乱。行政收费其实质是对相对人的财产

权利的剥夺和限制，从这一结果来看，它与行政处罚并无多大区别，

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但法律对行政处罚有着严格的规范，而行政收费在我国的行政法规至

今还没有针对性的规范，更不用说是法律了。在国外大多数国家，对

政府收费大都实行法律保留，有最高立法机关以法律规定，我国在

1985 年《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂

行的规定或条例的决定》中把大量本应由立法机关的权限授权给行政

机关，至今这个授权决定也没有被宣布废止。如果说在改革开放之初

是不得以而为之，那么现在这种解释就不免显得苍白。这种做法直接

后果就是导致了行政收费的混乱，只要有管理权的主体都自己制定规

范性的收费文件，甚至是一些政府职能部门的红头文件都在作为收费

的依据，这种实体规范的的多主体低层次造成了各地区各部门往往从

各自的利益出发，争相给自己设定收费权及项目和标准，使有关行政

收费的规章和非规范性文件泛滥。对这种现象美国行政法学者施瓦茨

在《行政法》一书中说"如果在控权法中没有规定任何标准制约委任

之权，行政机关则等于拿到了一张空白支票，它可以在授权领域里任

意制定法律，这样，主要立法者成为行政机关，而不是国会。 ③授权 "

行政机关确定行政收费的权力，这实质上就是政府机关自我赋权，而

所收之费，也就是政府凭借权力向相对人实施的掠夺。严重违背了法

治国家的基本原则。

第二，行政收费程序存在重大缺陷。行政程序在法治行政建设中

的基础作用似乎是不言而喻的，学习和研究行政法的人恐怕没有人会

怀疑行政程序这些实现行政法目的过程中的重要性。正当程序是现代

法治理念的重要内容，同时也是依法行政的重要保障。没有正当的程

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