自然资源资产国家所有权救济机制研究.pdf

国家社科基金重大项目成果专栏文章编号:1008-4355(2023)04-0014-12收稿日期:2023-02-03基金项目:国家社会科学基金重大项目“健全以公平为原则的产权保护制度研究”(20ZDA049)作者简介:石佳友(1974),男,湖北武汉人,中国人民大学法学院教授、民商事法律科学研究中心执行主任;康令煊(1997),男,甘肃陇南人,中国人民大学法学院民商法学专业博士生。自然资源资产国家所有权救济机制研究石佳友,康令煊(中国人民大学 法学院,北京 100872)摘 要:自然资源资产国家所有权受损害可依多种救济机制实现救济效果。该现象系因行政机关作为自然资源资产国家所有权代行者与自然资源保护行政执法者的“双重身份”属性、自然资源资产的“全民”属性、“生态环境”与“自然资源”概念的包含与被包含关系而产生。在产权制度改革背景下,独立于既有制度构建自然资源资产损害赔偿制度并无必要,应有机整合各救济机制,调适生态环境损害赔偿制度以容纳自然资源资产损害赔偿,发挥环境公益诉讼制度的补充功能。另需关注各项制度间的协调与衔接,以生态环境损害赔偿诉讼优先为基本原则理顺其与环境民事公益诉讼的关系,以增强制度连通、增进实施效率为目的理顺其与行政救济机制的关系,从而形成制度合力。关键词:自然资源资产;产权救济;国家所有权;生态环境损害赔偿中图分类号:DF46 文献标志码:A DOI:10.3969/j.issn.1008-4355.2023.04.02 开放科学(资源服务)标识码(OSID):一、引言 中共中央办公厅、国务院办公厅印发的关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见指出:“自然资源资产产权制度是加强生态保护、促进生态文明建设的重要基础性制度。”自然资源资产产权可分为自然资源资产所有权及自然资源资产使用权,我国以民法典物权编为基础的自然资源有偿使用制度正随产权制度改革而不断完善。在改革进程中,自然资源资产的范围界定、确权登记、规范利用固然重要,但“无救济则无权利”,自然资源资产产权的规范享有与高效利用无不依赖于有效的救济途径以应对可能发生的各类侵害行为,故应关注自然资源资产所有权与自然412023 年 8 月第 25 卷 第 4 期 Journal of Southwest University of Political Science&Law Aug.,2023Vol.25 No.4资源资产使用权受损害后可依何种救济机制实现救济效果。针对自然资源资产使用权损害与自然资源资产集体所有权损害,权利人可依民法典第 1229条及相关条文就遭受环境私益侵害而寻求民事救济。而自然资源资产国家所有权因性质模糊、权利主体特殊,在受损害后的救济上呈现出公私法救济路径交织、公法路径依赖程度较强的现象。在我国现存制度体系下,具备自然资源资产国家所有权救济实质功能的具体制度包括行政规制、环境公益诉讼、生态环境损害赔偿等等。为避免各项制度在适用上关系不明、相互掣肘,在自然资源资产产权制度改革背景下,应仔细分析该现象的形成根由、将各救济机制予以有机整合、关注各制度间的协调与衔接,借以完善自然资源资产国家所有权救济机制,实现对自然资源资产国家所有权的全面高效保护。这当中存在三个核心问题:其一,基于自然资源资产损害与生态环境损害的关系、生态环境损害赔偿制度的目的与实施效果,行政机关独立于生态环境损害赔偿制度而直接提起“自然资源资产损害赔偿诉讼”是否必要;其二,仅依赖生态环境损害赔偿诉讼或自然资源资产损害赔偿诉讼对于全面、高效救济自然资源资产损害是否已足;其三,若需维持目前多机制并存的现状,如何厘清各制度功能、适用顺位及适用范围,以形成制度合力。二、自然资源资产产权救济的现有机制梳理 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定首次提出“自然资源资产产权”的概念。依全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案(以下简称试点方案)的规定,自然资源资产产权改革工作主要针对土地、矿产、海洋、森林、草原、湿地、水、国家公园这八类相对具体的自然资源资产展开。结合我国宪法第 9 条、民法典物权编第五章对国有“自然资源”所作的不完全列举,以及学界对“自然资源资产”这一概念的认识,并非所有“自然资源”均可成为“自然资源资产”,因为自然资源成为资产需要具备稀缺性和产权性两个条件。应当说,为实现自然资源资产产权改革目标,进行这样的限缩是必要的,欠缺稀缺性和产权性的自然资源难以成为财产法的规制对象。对自然资源资产产权的救济可分为对自然资源资产所有权的救济以及对自然资源资产使用权的救济。针对前述八类相对具体的自然资源资产,从侵害行为的角度看,对自然资源资产所有权与使用权的侵害主要源于其他主体实施的污染环境或破坏生态的行为,因而造成自然资源资产的价值灭失或减损;而对于自然资源资产使用权与自然资源资产集体所有权而言,其还可能遭受源于公权力主体的侵害。(一)自然资源资产使用权救济机制自然资源资产使用权可能会因公权力机关实施的不当行政行为而遭受损害,包括拒绝合法正51石佳友,康令煊:自然资源资产国家所有权救济机制研究参见程雪阳:国有自然资源资产产权行使机制的完善,载法学研究2018 年第 6 期,第 150 页;蔡守秋:论公众共用自然资源,载法学杂志2018 年第 4 期,第 43 页;高桂林:我国自然资源资产产权市场化问题研究,载企业经济2022 年第 5 期,第 5 页。具体而言,自然资源资产的产权性排除了候鸟等跨境迁徙类动物成为自然资源资产的可能,因为法律上不可能赋予这类自然资源以所有权属性;而自然资源资产的稀缺性则进一步缩小了其范围,因为有些自然资源不具有稀缺性,甚至不具备直接的经济价值。参见黄锡生、王中政:论自然资源的法律概念,载资源科学2022 年第 1 期,第 213 页。当的自然资源资产使用许可证续期或换证请求等行政不作为,以及作出不合法、不适当的行政处罚等行政作为。就前述不当行政行为,自然资源资产使用权人可依托行政救济机制提出相应请求,如申请行政复议、提起行政诉讼、申请国家赔偿等。自然资源资产使用权还可能因其他主体实施的污染环境或破坏生态的行为而遭受侵害,此时,权利人可依民法典第 1229 条、第 236 条等寻求民事救济。从损害后果的类型上看,该类侵权行为往往会造成复合损害,首先可能造成自然资源资产使用权人基于自然资源资产使用权而获取的现实利益受损,例如,致使鱼塘承包人的鱼虾死亡、土地承包人的作物枯萎等;其次可能造成自然资源资产的使用价值灭失或减损,例如,致使土地种植功能减退甚至丧失。前者导致自然资源资产使用权人受到直接的财产损害,后者导致其无法正常行使自然资源资产使用权。从救济路径上看,针对前述两类损害,自然资源资产使用权人依民法典第 1229 条寻求救济均无障碍。(二)自然资源资产集体所有权救济机制依宪法第 9 条第 1 款之规定,我国自然资源资产或属国家所有,或属集体所有。对于自然资源资产集体所有权所受私主体之侵害,由代表行使所有权的村(居)民委员会或集体经济组织代表集体行使侵权责任请求权、诉诸民事诉讼程序寻求救济自无障碍,这也是集体财产权益受侵害的侵权责任请求权和诉权行使的“基本态”。不论依民法典第 262 之规定将集体经济组织理解为所有权行使主体,还是依第 99 条将其解释为所有权享有主体,都无法否认作为集体成员的个体才是利益上的所有人。此外,与自然资源资产使用权人可能遭受的侵害类似,集体所有权人还可能遭受由于公权力机关实施不当行政行为造成的侵害,例如,不当征收征用行为。对此,同样可依托行政救济机制提出相应请求,如申请行政复议、提起行政诉讼、申请国家赔偿等以实现救济目的。(三)自然资源资产国家所有权救济机制除集体所有自然资源资产外,我国的自然资源资产所有权由国家享有并由国务院代表国家行使。面对民事主体侵害自然资源资产国家所有权的行为,行政机关可依照各自然资源单行法的相关规定作出行政处罚或采取其他行政强制措施。以森林法为例,针对林木或林地毁坏,县级以上林业主管部门可作出责令停止违法行为、限期补植、罚款等形式的行政行为。环境民事公益诉讼制度有时亦可实现对国有自然资源资产损害的救济。囿于环保组织的数量较少及积极性较差,我国的环境民事公益诉讼多由检察院经公告程序后直接提起或在刑事案件中附带提起。以“江苏省南京市人民检察院诉王玉林生态破坏民事公益诉讼案”为例,该案中,行为61 西南政法大学学报 2023 年第 4 期参见山西省吕梁市中级人民法院(2018)晋 11 行终 74 号行政判决书。参见新疆维吾尔自治区奇台县人民法院(2019)新 2325 行初 3 号行政判决书。参见韩松:农民集体所有权和集体成员权益的侵权责任法适用,载国家检察官学院学报2011 年第 2 期,第 133 页。参见张新宝:中华人民共和国民法总则释义,中国人民大学出版社 2017 年版,第 192 页;秦静云:农村集体成员身份认定标准研究,载河北法学2020 年第 7 期,第 161 页。参见陈甦主编:民法总则评注(上册),法律出版社 2017 年版,第 702 页。参见夏晨:集体土地所有权的张力及其消解 以集体土地的自然资源属性为进路,载农业经济问题2021 年第 7 期,第 96页。江苏省南京市中级人民法院(2020)苏 01 民初 798 号民事判决书。人无证采矿导致的矿产资源损害得以通过民事公益诉讼程序实现救济。此外,在生态环境损害赔偿制度改革方案(以下简称改革方案)、最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)(以下简称若干规定)以及民法典生效之后,行政机关可通过生态环境损害赔偿制度实现对国有自然资源资产损害的救济,具体路径包括经磋商程序达成损害赔偿协议,就损害赔偿协议申请司法确认,也包括经磋商无法达成一致时直接提起生态环境损害赔偿诉讼。可见,自然资源资产国家所有权救济机制与自然资源资产使用权、自然资源资产集体所有权救济机制明显不同:其一,寻求救济的主体或为行政机关,或为检察院,或为社会组织;其二,仅就行政机关而言,其就可依不同制度基础通过公私法两种路径寻求救济。因此,针对自然资源资产损害,如水质恶化、矿产资源灭失、土地服务功能减退等,我国现存制度体系下可实现救济效果的路径有行政路径和司法路径两条,具体制度有行政规制、环境公益诉讼、生态环境损害赔偿,等等。自然资源资产国家所有权救济路径的交织、救济机制的多样化决定了必须致力于分析该现象的形成缘由、研讨在自然资源资产产权制度改革背景下应如何对各救济机制予以有机整合、探究处理各项制度间功能重叠和适用冲突问题的妥适方案,以实现对自然资源资产国家所有权的全面高效保护。三、自然资源资产国家所有权救济机制的整合 (一)多种救济机制并存现象的产生缘由1.自然资源资产、自然资源、生态环境间的包含与被包含关系依关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见之表述,全民所有自然资源是宪法和法律规定属于国家所有的各类自然资源,主要包括国有土地资源、水资源、矿产资源、国有森林资源、国有草原资源、海域海岛资源等。“自然资源资产”为“具有稀缺性、有用性(包括经济效益、社会效益、生态效益)及产权明确的自然资源”。试点方案指出全民所有自然资源资产产权改革工作主要针对土地、矿产、海洋、森林、草原、湿地、水、国家公园这8 类相对具体的自然资源资产展开。可见,自然资源资产是自然资源的下位概念,包含绝大部分自然资源类别,且随社会发展及生产力水平的提高等有外延扩张的可能性。至于自然资源与生态环境的关系,有观点认为生态环境的概念外延比自然资源更广,亦有观点认为生态环境可被理解为广义的、动态的自然资源。本文采第一种观点,认为应将自然资源理解为生态环境的下位概念,属于构成生态环境的要素。具言之,自然资源资产是自然资源的下位概念、自然资源是生态环境的下位概念,因而自然资71石佳友,康令煊:自然资源资产国家所有权救济机制研究参见湖南省新化县人民法院(2022)湘 1322 民特 30 号民事裁定书。参见上海市第三中级人民法院(2021)沪 03 民初 31 号民事判决书。参见石佳友:健全以公平为原则的产权保护论纲,载中国政法大学学报2021 年第 3 期,第 65 页。参见中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定辅导读本,人民出版社 2013 年版,第 350 页。参见曹明德:民法典生态环境损害赔偿条款法理辨析,载法律科学(西北政法大学学报)2022 年第 1 期,第 60 页。参见程玉:生态环境损害索赔权的法律性质与规范调适,载法制与社会发展2022 年第 5 期,第 138 页。源资产是生态环境的下位概念。这进一步意味着自然资源资产损害包含于生态环境损害之中。改革方案将生态环境损害定义为“因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变,以及上述要素构成的生态系统功能退化”,“自然资源资产损害”正可被“环境要素和生物要素的不利改变”所包含,“自然资源资产损害”必然导致“环境要素和生物要素的不利改变”。从救济效果上看,实现对生态环境损害的全面救济将同时实现对自然资源资产损害的救济,实现对自然资源资产损害的救济将部分甚至全部实现对生态环境损害的救济。这便能够解释为何生态环境损害赔偿制度具备救济自然资源资产所有权损害的功能。2.自然资源资产损害可被解释为国家财产损失或社会公共利益损害刑事诉讼法第 101 条第 2 款规定:“如果是国家财产、集体财产遭受损失的,人民检察院在提起公诉的时候,可以提起附带民事诉讼。”若将自然资源资产损害解释为国家财产遭受损失,则检察机关可依此规定于刑事诉讼程序中提起附带民事诉讼以寻求救济。另外,“全民所有”决定了自然资源资产具备鲜明的“公共”属性,“自然资源资产损害”可被解释为广义的“社会公共利益损害”。社会组织和检察机关得依民事诉讼法第 58 条提起环境民事公益诉讼以救济自然资源资产损害。该条第 2 款将“资源保护”单独列明,更是为将对自然资源资产的侵害视为广义上的对社会公共利益的侵害提供了解释依托。正因自然资源资产损害归入社会公共利益损害范畴的可解释性,环境民事公益诉讼制度得以实现救济自然资源资产国家所有权损害的效果。3.行政机关的“双重身份”属性自然资源资产国家所有权的性质素存争议。自功能主义视角观之,民法典第 246 条实际上欲发挥的制度功能是:被注入私权“基因”的自然资源所有权可在符合条件时派生出用益物权,进而为私人在民法层面对自然资源的使用提供母权基础。自然资源国家所有权私权化的目的根本上是为使其中具备经济价值的部分进入市场,主要以设立用益物权的方式实现流通,创造经济价值。自然资源资产正是目前适合入市的各类自然资源的集合。当然,国家自然资源资产所有权并非纯粹私权,其或者应被认为具备混合性质,或者应被认为是受限的私权。然而,仅从救济层面看,代表国家行使所有权的行政主体以私权救济的逻辑就自然资源资产损害寻求民事救济,即向法院提起侵权之诉似无障碍。实践中,确有法院认为人民政府作为国家对自然资源行使所有权的代表人,有权请求侵权行为人赔偿损失。81 西南政法大学学报 2023 年第 4 期参见王涌:自然资源国家所有权三层结构说,载法学研究2013 年第 4 期,第 48-61 页;税兵:自然资源国家所有权双阶构造说,载法学研究2013 年第 4 期,第 4-18 页;巩固:自然资源国家所有权公权说再论,载法学研究2015 年第 2 期,第 115-136页。参见单平基:自然资源之上权利的层次性,载中国法学2021 年第 4 期,第 68-69 页。参见石佳友、石绍蕤:民法典视野下自然资源国家所有权的实现路径,载上海政法学院学报2022 年第 5 期,第 42 页。参见郭云峰:论自然资源国家所有权的复合权利属性,载甘肃政法学院学报2020 年第 1 期,第 134 页。参见李兴宇、吴昭军:全民所有自然资源损害救济的权利基础与实现路径 以国家所有权的私权定位为逻辑起点,载华中科技大学学报(社会科学版)2021 年第 4 期,第 100 页。参见广东省台山市人民法院(2016)粤 0781 民初 1221 号民事判决书。而由于宪法第 9 条第 2 款规定:“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”因此,行政机关既是自然资源所有权代行者,又是自然资源保护职责的承担者。基于此,行政机关有权也必须依照各资源单行法的相关规定以行政规制手段救济自然资源资产损害。例如,针对盗伐、滥伐林木所致森林资源资产损害,行政机关可依森林法第 76 条责令行为人限期在原地或异地补种;再例如,针对开(围)垦、填埋自然湿地所致湿地资源资产损害,行政机关可依湿地保护法第 54 条责令停止违法行为,限期修复湿地或者采取其他补救措施。正因自然资源资产国家所有权的混合性质以及行政机关作为自然资源所有权代行者与自然资源保护职责承担者的“双重身份”属性,对于自然资源资产损害的救济才会存在行政救济路径与行政机关作为起诉主体的司法救济路径相交织的现象。(二)独立于生态环境损害赔偿制度构建自然资源资产损害赔偿制度并非必要前节已说明实践中有法院支持了行政机关基于自然资源资产所有权代行主体的身份依赖民事司法路径寻求自然资源资产所有权损害救济。德国法上将德国民法典第 823 条作为救济自然资源损害的请求权基础;我国法上,行政机关作为所有权代行主体,依侵权责任的一般条款主张民事侵权救济似亦无逻辑障碍。然而,无论以“自然资源损害”或“自然资源国家所有”,还是以“自然资源所有权”等关键词进行检索,与前述“台山市人民政府与蔡树槐财产损害赔偿纠纷案”相似的案件并不多见。在生态环境损害赔偿制度落地实施之后,行政机关依司法程序寻求自然资源资产所有权损害救济更是多倾向于通过生态环境损害赔偿制度。行政机关依侵权责任的一般条款主张民事侵权救济即便在理论上无明显障碍,但却鲜有应用实例,较为可能的原因是,无论行政机关起诉还是法院审判均倾向于寻求更为明确的制度依据。而我国法上并无“自然资源资产损害赔偿制度”,民法典中针对自然资源资产损害赔偿也并未作特殊规定。既如此,便需要构建自然资源资产损害赔偿制度,或尝试将自然资源资产损害赔偿纳入既有制度体系当中。本文认为,应当将自然资源资产损害赔偿有机纳入生态环境损害赔偿制度中,将其作为生态环境损害赔偿制度的一部分,而并无必要独立于生态环境损害赔偿制度构建自然资源资产损害赔偿制度。从制度目的来看,一方面,依原环保部有关负责人解读,生态环境损害赔偿制度的重要目的在于解决国有自然资源损害索赔机制缺失的现实问题;另一方面,最高人民法院在 2016 年发布的最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见中指出生态环境损害赔偿乃基于国家自然资源所有权提起。从制度完善程度来看,生态环境损害赔偿制度已基于民法典改革方案若干规定等相关规定有明确的权利主体及适用逻辑,并积累了较为丰富的实践经验。有学者认为生态环境损害赔偿制度仅救济生态环境利益损失,应区分自然资源资产的生态价91石佳友,康令煊:自然资源资产国家所有权救济机制研究参见程玉:生态环境损害索赔权的法律性质与规范调适,载法制与社会发展2022 年第 5 期,第 139 页。参见让损害生态环境者承担赔偿责任 环保部有关负责人解读生态环境损害赔偿制度改革试点方案,载生态环境部官网,https:/ 年 2 月 1 日访问。值与经济价值,经济价值损害由另外的“自然资源资产损害赔偿诉讼”解决。国家所有的自然资源资产由于环境污染和生态破坏而遭受损害的,国务院、国务院授权的省、市级人民政府及其指定的有关自然资源资产管理部门,有权代表国家提起国有自然资源资产损害赔偿诉讼。针对上述意见,本文认为:其一,前文已提到,生态环境损害包括“环境要素和生物要素的不利改变”以及“生态系统功能退化”,而“自然资源资产损害”被“环境要素和生物要素的不利改变”所包含。因此,在制度效果上,对二者的救济往往一同实现。由于两种损害往往相伴而生,难以截然区分,从功能和效率上讲,也实无区分处理的必要。故最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定中采“自然资源与生态环境损害”这样的表述是值得肯定的。本文认为“生态环境损害赔偿诉讼”被理解为“自然资源与生态环境损害赔偿诉讼”更为妥当。其二,自然资源资产具备多重价值,除经济价值外还具备生态价值、文化价值等。自然资源资产这一概念虽旨在强调自然资源的经济价值,但归根结底是为将自然资源进行分类而存在,并不能完成提炼并区分自然资源资产的经济价值与生态价值的工作。事实上,将经济价值与生态价值明确区分并精确计算相当困难,经济价值损害与生态价值损害难以被区分救济。以森林资源为例,其至少具备提供林业产品等物质服务功能、固碳释氧等生态调节服务功能、提供景观价值等文化服务功能,其经济价值正是由若干项服务功能所决定。对于某些更为特殊的自然资源资产,例如湿地,其经济价值基本完全由生态服务功能所决定。因此,结合既有理论与实践认识,独立于生态环境损害赔偿制度构建自然资源资产损害赔偿制度并非必要。(三)以多元化视角整合自然资源资产国家所有权救济机制1.正确理解行政救济机制的优势与缺陷针对自然资源资产国家所有权损害,行政机关可依据各资源单行法以行政规制手段救济自然资源资产损害。行政救济路径相比司法救济路径的优势主要体现在行政机关开展行政调查及作出行政处罚的过程较短,在有初步调查结果时即可通过责令停止违法行为等行政规制手段避免自然资源资产损害的发生或减轻自然资源资产损害的程度。在自然资源资产损害已经发生后,行政机关也可责令违法行为人限期恢复(例如湿地保护法第 54 条),以类似民事责任体系中的恢复原状的方式寻求救济;在有特别规定的情况下,也可直接要求违法行为人承担相应的损害赔偿责任(例如矿产资源法第 39 条)。总体而言,行政救济机制的时效性是司法救济路径所不具备的。基于自然资源资产的特殊性,其遭受损害意味着生态环境整体亦遭受了一定程度的损害,并且该损害具有持续性和扩张性,因而在可能实现的情况下,责令限期恢复应是行政机关须优先考虑的行政规制措施。在理想情况下,责任人将会积极恢复以达到行政机关预期的救济效果,然而实践中往往存在三种非理想后果:其一,责任人怠于恢复或恢复不当;其二,恢复不能的永久性损失难以获02 西南政法大学学报 2023 年第 4 期参见郝欣欣:全民所有自然资源资产损害赔偿定位问题研究,载中国国土资源经济2022 年第 9 期,第 19 页。参见张新宝:中国民法典释评侵权责任编,中国人民大学出版社 2020 年版,第 228 页。自然资源价格评估通则的适用范围较窄,仅针对土地、矿产、海域海岛等易于通过市场比较法、成本逼近法等评估方法进行价格评估的自然资源资产,而针对其他自然资源资产,本文主张参照 GEP 核算制度体系来评估这些自然资源资产的价值。赔;其三,恢复期间的服务功能损失难以获赔。若责任人怠于恢复或恢复不当,此时行政机关应主动采取措施以代履行,对怠于履职的行政机关,检察机关往往会出具检察意见书予以督促;在代履行完成之后,由行政机关向责任人出具代履行通知书以追偿代履行费用。若存在恢复不能的永久性损失,或者恢复期间的服务功能损失,此时基于“法无授权即禁止、法无授权不可为”的公法法理,行政机关无法在无明确授权的情形下对此类损失提出索赔请求。此时需要一个双方协商或司法的程序来确定赔偿数额、实现索赔目的,而不能由行政机关通过单方行政命令等行政职权行为来进行决定。正因如此,行政救济路径有其独特优势,应当在自然资源资产国家所有权救济中发挥重要作用;但基于公法原理,行政救济路径在一些情形下难以发挥作用,应构建运转流畅的多元化救济机制,以发挥各制度特有优势。仅需将现有的生态环境损害赔偿制度稍加调适,即可使其与行政手段形成合力,以救济自然资源资产国家所有权损害。2.将自然资源资产损害赔偿有机纳入生态环境损害赔偿制度前文已说明独立于生态环境损害赔偿制度构建自然资源资产损害赔偿制度并非必要,需要关注的是如何将自然资源资产损害赔偿有机纳入生态环境损害赔偿制度。本文认为,自然资源资产损害赔偿毕竟与自然资源资产所有权委托代理行使机制密切相关,欲将自然资源资产损害赔偿有机纳入生态环境损害赔偿制度,解决好制度实施主体的问题是重中之重。根据试点方案之表述,自然资源部或省、市地级政府为受托代行自然资源资产所有权的主体。既然自然资源部经国务院授权统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,则自然资源资产损害赔偿工作应由自然资源部统筹开展,然而就国务院各机构职能划分看来,牵头指导实施生态环境损害赔偿制度的应为生态环境部,赔偿权利人为经国务院授权的省市级政府。本文认为,这并非意味着自然资源资产损害救济工作无法与生态环境损害救济工作共同开展,更不能基于此得出须独立构建自然资源资产损害赔偿制度的结论。观察改革方案不难发现,除省市级政府这一当然的赔偿权利人之外,在健全国家自然资源资产管理体制试点区,最终可由经省级政府指定从而负责开展生态环境损害赔偿工作,这是在试点区的积极探索,也是调适生态环境损害赔偿制度以容纳自然资源资产损害赔偿程序的有益参考方案。结合政策要求及实践探索,在生态环境损害赔偿制度的运行过程中,具体开展生态环境损害赔偿工作的主体除省市级政府外,既可能为自然资源部门,也可能为生态环境部门。本文认为,各12石佳友,康令煊:自然资源资产国家所有权救济机制研究现实中存在代履行费用追偿适用何种程序的难题,本文认为,此时代履行机关可提起追偿诉讼,民法典第 1234 条后句可作为此种诉讼的依据。参见徐以祥:论生态环境损害的行政命令救济,载政治与法律2019 年第 9 期,第 89 页。改革方案规定:“国务院授权省级、市地级政府(包括直辖市所辖的区县级政府,下同)作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人。”还规定:“在健全国家自然资源资产管理体制试点区,受委托的省级政府可指定统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的部门负责生态环境损害赔偿具体工作;国务院直接行使全民所有自然资源资产所有权的,由受委托代行该所有权的部门作为赔偿权利人开展生态环境损害赔偿工作。”参见重庆市第二中级人民法院(2021)渝 02 民初 1011 号民事判决书。参见重庆市第一中级人民法院(2022)渝 01 民初 3262 号民事判决书。级自然资源部门及其下设机构往往具体负责自然资源资产所有权管理工作,为使生态环境损害赔偿制度更好地容纳自然资源资产损害赔偿,可就生态环境损害赔偿工作开展的具体主体的确定,即就何时由省市级政府或指定的自然资源部门作为赔偿主体、何时由省市级政府指定的生态环境部门作为赔偿主体这一问题的确定设置一定的标准:其一,随着自然资源统一确权登记制度的完善,依划定的自然资源登记单元,可确定有权属界线清晰明确的自然资源资产受损时,由对应省市级政府或经指定的自然资源部门开展损害赔偿工作;其二,结合行为人的具体侵害行为类型,涉及对自然资源资产非法或不当开发利用的,如改变耕地用途而破坏土地资源等,由对应省市级政府或经指定的自然资源部门开展损害赔偿工作。3.发挥环境行政公益诉讼的监督和补充功能基于自然资源资产损害归入社会公共利益损害范畴的可解释性,环境民事公益诉讼制度有时能够实现救济自然资源资产国家所有权损害的效果。由于环境民事公益诉讼起诉主体及诉讼程序的特殊性,厘清其与生态环境损害赔偿诉讼间的衔接关系至关重要,这本质上是有关诉讼顺位与诉讼效率的问题,将在后文予以讨论。另需关注的是,检察机关除提起刑事附带民事诉讼、刑事附带民事公益诉讼、经公告后自行提起民事公益诉讼之外,还可依最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释第 21 条之规定,对怠于履职的行政机关提起环境行政公益诉讼,通过监督行政机关依法履行职责的方法来间接地实现对自然资源资产损害的救济效果,以实现对行政救济路径的补充。四、自然资源资产国家所有权救济机制间的协调 经上文分析,在我国现存制度体系下,针对自然资源资产损害应发挥各制度特有优势,将自然资源资产损害赔偿有机纳入生态环境损害赔偿制度,形成行政救济机制、生态环境损害赔偿制度、环境公益诉讼制度多措并举的多元化救济格局。将各项救济机制整合的构想自然会带来另一个问题,即在实际操作层面如何保证各项机制运转流畅、不相互掣肘。因此,厘清各项救济机制间的适用顺位、正确构建机制间衔接规则,以形成制度合力,保障自然资源资产国家所有权多元化救济机制的正常运转与制度间的高效互动是必须讨论的问题。前文已阐明行政机关经司法路径实现自然资源资产国家所有权救济的制度基础应为生态环境损害赔偿制度。解决生态环境损害赔偿制度内部的制度实施主体问题之后,应就其与关联机制,即与其他两类同样具有救济功能且有独特价值的机制 行政救济机制及环境民事公益诉讼制度之间的协调问题进行研讨。(一)生态环境损害赔偿制度与行政救济机制间的协调行政救济机制的优势主要体现在其时效性。由于行政执法部门与实际开展生态环境损害赔偿22 西南政法大学学报 2023 年第 4 期参见重庆市第二中级人民法院(2021)渝 02 民初 1011 号民事判决书。制度的部门均属行政机关,故协调生态环境损害赔偿制度与行政救济机制的最核心问题在于使前期的行政执法工作与后续的生态环境损害赔偿工作形成有机配合。具体而言,首先应促进有权提起生态环境损害赔偿诉讼的行政机关与其他自然资源和生态环境部门之间的有效沟通。实践中不乏不符合起诉条件但实际负责行政执法的主体提起诉讼被驳回的案例,例如在“屏边苗族自治县林业和草原局生态环境损害赔偿诉讼案”中,针对违法行为人改变林地用途致使森林资源损害的情形,屏边苗族自治县林业和草原局首先向违法行为人出具造林保证书(未被履行),随后寻找第三人代履行恢复植被义务,后因磋商未达一致,林草局向法院起诉,却因起诉主体不适格被驳回。具体理由为“本案系生态环境损害赔偿诉讼,起诉人未能按照法律规定提交能够证明具备提起生态环境损害赔偿诉讼原告资格的材料及证明材料,不符合起诉条件”。这体现出实际行政执法部门(林草局)与赔偿权利人(政府)之间欠缺沟通。对此,应建立高效的沟通协作机制,如采用由法院释明补正证明材料、赔偿权利人事前统一授权等方式以避免类似情况的发生。其次是应探索开展行政规制与生态环境损害赔偿联动工作,努力破解修复滞后、索赔困难的问题。如可向赔偿义务人下达生态损害赔偿责任行政提示书,告知其损害修复情况和赔偿责任履行情况已经纳入行政处罚和刑事案件的自由裁量考虑范围;若存在恢复不能的永久性损失、恢复期间的服务功能损失,可告知其应积极参与生态环境损害赔偿磋商、履行磋商赔偿协议,及不积极配合磋商的法律后果。(二)生态环境损害赔偿制度与环境民事公益诉讼制度间的协调为厘清生态环境损害赔偿制度与环境民事公益诉讼制度的适用关系,最高人民法院在若干规定中通过第 16 条至第 18 条作出了简要安排,基本体现了生态环境损害赔偿诉讼优先的原则。从学理上我们应当认识到生态环境损害赔偿诉讼的“混合性质”,即其既具备“私益属性”,又具备“公益属性”。行政机关的诉权既源于自然资源国家所有权,也源于保护环境、维护公共利益的义务。从履行维护社会公共利益职责的义务层面讲,生态环境损害赔偿诉讼是有关国家机关(赔偿权利人)的本职工作;从权利层面讲,生态环境损害赔偿诉讼是自然资源所有权受损后的救济途径。生态环境损害往往既涉及自然资源资产国家所有权的损害,亦涉及社会公共利益的损害,基于此特殊性质,以及行政机关在专业性等方面具备的主体优势,若干规定中规定生态损害赔偿诉讼优先,殊值肯定。然而若干规定第 16 条至第 18 条的设计并非一劳永逸,时任最高人民法院环境资源庭庭长王旭光也认为在实践中,各级人民法院既要遵循现有法律制度的基本原则和规则,又要解放思想、开拓创新,不断探索完善生态环境损害赔偿诉讼制度。本文认为,另有四种情形需要注意。32石佳友,康令煊:自然资源资产国家所有权救济机制研究参见江西省鹰潭市中级人民法院(2021)赣 06 民终 208 号民事裁定书、山东省招远市人民法院(2020)鲁 0685 民初 3007 号民事裁定书。云南省高级人民法院(2022)云民终 399 号民事裁定书。参见彭中遥:论生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼之衔接,载重庆大学学报(社会科学版)2021 年第 3 期,第 174 页;陈海嵩:生态环境损害赔偿制度的反思与重构 宪法解释的视角,载东方法学2018 年第 6 期,第 20 页。参见罗丽:生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼关系实证研究,载法律适用2020 年第 4 期,第 141 页。参见王旭光:论生态环境损害赔偿诉讼的若干基本关系,载法律适用2019 年第 21 期,第 12 页。其一,若干规定并未回答环境民事公益诉讼先于生态环境损害赔偿诉讼提起的情况应如何处理。对此,本文认为,为保障司法效率,若环境民事公益诉讼已在审理过程中尤其是已臻完结时,应中止后提起的生态环境损害赔偿诉讼,提倡行政机关以支持起诉的方式参与诉讼;而若民事公益诉讼还未进入实质审判程序,则自应与若干规定第 17 条呼应,中止民事公益诉讼案件的审理。其二,有学者主张,若当两诉之诉讼请求在责任承担方式上一致(或基本一致)时,依照“行政救济优先”以及“一事不再理”之原则,法院理应以行政机关所提诉请为准,裁定驳回环保组织或检察机关之诉请。应当说,在若干规定将生态环境损害赔偿责任的承担方式扩张之后,生态环境损害赔偿责任的承担方式已完全与民事公益诉讼中责任人可能的责任承担方式趋同,而不仅包括修复与赔偿,两诉之诉讼请求在责任承担方式完全可能一致。此时,裁定驳回环保组织或检察机关之诉请是有道理的。其三,最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释将环境民事公益诉讼的适用范围规定为存在“损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为”,改革方案则以“发生其他严重影响生态环境后果的”作为生态环境损害赔偿诉讼适用情形的兜底条款,若干规定又使两诉的责任承担方式趋同。有学者批评称适用范围、制度功能的混同是导致两诉冲突现象发生的源头,另有学者认为允许在生态环境损害赔偿诉讼这样的“赔偿之诉”中提出“停止侵害”等不作为请求,将导致两类诉讼的彻底混同,背离类型化构建的应然方向。出于上述考虑,学界形成了“删掉该兜底条款”、使生态环境损害着重发挥其补救实际损害的功能,使环境民事公益诉讼着重发挥预防风险行为的功能、反对固守起诉顺位等观点。本文认为,在生态环境损害赔偿诉讼还在摸索实践的阶段,无须夸大因适用范围过宽可能产生的负面效果,杜绝其应对复杂侵害情形的可能性。兜底条款的设置也便于在特殊情形下保障对自然资源资产国家所有权的全面救济。但对于依功能限缩两诉责任承担方式的主张,有必要予以考虑。可将生态环境损害赔偿诉讼的责任承担方式予以目的性限缩,原则上将修复和赔偿作为其主要方式,将“停止侵害”等不作为责任承担方式的功能交由行政机关以“责令停止违法行为”的方式实现。其四,生态环境损害赔偿制度实际由磋商与诉讼两部分构成,依改革方案之规定,生态环境损害发生后,应先主动与赔偿义务人磋商,未达成一致方可依法提起诉讼。即将磋商未果或因客观42 西南政法大学学报 2023 年第 4 期参见刘慧慧:生态环境损害赔偿诉讼衔接问题研究,载法律适用2019 年第 21 期,第 26 页。参见彭中遥:论生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼之衔接,载重庆大学学报(社会科学版)2021 年第 3 期,第 176 页。参见周勇飞:生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的界分 功能主义的视角,载湖南师范大学社会科学学报2020年第 5 期,第 48 页。参见巩固:生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼关系探究 兼析民法典生态赔偿条款,载法学论坛2022 年第 1期,第 135 页。李树训:生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼竞合的第三重解法,载中国地质大学学报(社会科学版)2021 年第 5期,第 55 页。参见周勇飞:生态环境损害