铸牢中华民族共同体意识的法治保障研究——以青海省地方民族立法为例.pdf

青藏高原论坛TIBETANPLATEAUFORUM2023 年 3 月第 1 期第十一卷总第四十一期铸牢中华民族共同体意识的法治保障研究以青海省地方民族立法为例多杰昂秀任林清（青海民族大学，青海西宁810007）基金项目：本文系青海省哲学社会科学规划青年项目“铸牢中华民族共同体意识的法治基础研究”（批准号：21041）成果。作者简介：多杰昂秀，男，青海都兰人，青海民族大学法学院副教授法学博士，主要从事民族法学与法理学、宪法学研究。任林清，女，河南南阳人，青海民族大学硕士研究生，主要从事民族法学研究。摘要：地方民族立法是铸牢中华民族共同体意识的重要制度保障。党的二十大提出“要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”，这包括了完善各类地方民族立法的新要求。青海省作为西部多民族省份，在地方民族立法方面取得显著成效，但在重点领域依然存在立法空白、法规创新立法水平有待提升等问题。新时代推进我国地方民族立法不断创新发展，应当按照增进共同性的方向改进地方民族立法工作，在“国家整体利益首位”前提下保障各民族多样性发展，充分贯彻铸牢中华民族共同体意识的立法原则与要求，做到民族因素和区域因素的有机结合，坚持民主立法、科学立法、依法立法，推动中国特色社会主义民族法律法规体系趋于成熟和定型。关键词：铸牢中华民族共同体意识；法治；地方民族立法铸牢中华民族共同体意识作为新时代民族工作的“纲”，蕴含我国国家民族构建与国家治理现代化的价值意蕴。习近平总书记在党的二十大报告中指出，“要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”1。地方民族立法的发展与完善推动着我国民族法治建设的发展2，新中国成立以来，地方民族立法随着民族法治建设的发展有效保障和巩固了中华民族共同体的建设，新时代更需要进一步完善地方民族立法，为完善中国特色社会主义民族法律法规体系及中华民族共同体建设保驾护航。现阶段铸牢中华民族共同体意识的法治保障研究较少，现有的研究主要有：宋婧，张立辉从确立宪法认同、依法实施民族区域自治制度来阐述法治铸牢路径；3陆平辉指出民族团结进步立法是重要法治构建路径；4宋才发从中华民族认同角度阐释了铸牢中华民族共同意识的法治铸牢路径；5杨宇泰，王允武从构建法制共同体视角提出从党的领导、法治实践、法制教育三个维度铸牢中华民族共同体意识6。现有研究为铸牢中华民族共同体意识的法治路径提供了丰富的理论基础，但立足于地方民族立法角度的实践研究较少。青海省多民族省情是中华民族“多元一体”格局的缩影，且其临近西藏和新疆，因此青海省民族工作的发展具有重要稳藏安疆作用。7法治是一种有效的社会治理方式，民族事务治理的法治化能够有效的限制政府权力、保障各族人民正当权益及促进民族地区法治精神，从而满足社会转型带来的对民族事务治理善治、理性、公正精神的需要。基于此，以地方民族立法为视角，将对青海省民族立法建设实践及存在的问题予以宏观梳理，进而提出铸牢中华民族共同体意识的地方民族立法完善思路，以期为解决铸牢中华民族共同体意识的法治保障相关问题有所助益。一、青海省铸牢中华民族共同体意识的地方民族立法实践及特点地方民族立法在民族事务治理中占有重要作用。8地方立法可以解决中央立法的抽象性及民族工作区域差异性的问题，有效保障中央立法的地方实施。地方民族立法是地方层面对中央层面民族事务法治化法治理念的具体落实，也是地方民族事务治理的内在需求。9自新中国成立以来，青海省基于多民族的基本省情在民族区域自治发的贯彻落实、民族团结进步立法等方面作出了实践探索，在铸牢中华民族共同体意识层面取得显著成效。中华民族共同体研究25青藏高原论坛TIBETANPLATEAUFORUM（一）青海省地方民族立法实践1.自治条例、单行条例的制定自1981年至2022年9月，青海省6个自治州和7个自治县共颁布自治条例和单行条例133部（包括变通或补充规定），其中5部单行条例已经被废止。自1987年至1990年间，青海省各民族区域自治地方分别制定通过自治条例，现今均已完成2次修改，第一次修改时间多集中在2004年、2005年，其中有8个自治条例经过修改。2017年、2020年、2021年，第二次进行修改，集中于条例整体框架的完善、具体条文的整合简化、新修法律法规政策的衔接等方面。新修改的多个自治条例新增“人才队伍建设”“生态环境保护”章节，突出青海省地方立法重点，内容上结合区域特色与民族特色，完善了以往自治条例“普遍性立法”等问题，夯实自治机关行使自治权的法律保障。单行条例的制定层面，19812000年青海省共计通过47件单行条例，涉及教育、经济、文化、城镇管理等内容。20012010年是青海省民族区域自治地方立法的修改完善时期。该时期内单行条例立法范围有所拓宽，通过5件“宗教事务条例”。2011年至2022年是青海省民族区域自治地方立法的加速发展时期，通过21件单行条例。同时大批单行条例在此期间予以修改完善，截至2021年底，青海省单行条例的修改工作圆满完成。从立法内容来看，单行条例涉及城镇管理、环境资源保护、社会治理的地方立法约占全部立法的50%，其中社会治理项涵盖各民族区域自治地方民族团结进步立法。自治条例和单行条例的立法完善反映了青海省民族区域自治地方立法实际情况，有效促进民族地区社会、经济与时俱进的发展，是对民族区域自治法的有效实施。2.出台民族团结进步专项立法2014年中央民族工作会议强调“用法律来保障民族团结”，“把推进民族事务治理法治化做深做实”，民族团结法治事业成为我国民族法治体系构建的重要环节。10随后党的十八届四中全会对全面依法治国作出部署，明确指出要“高举民族团结大旗”，为以民族团结立法奠定基础。2013年青海省在省级层面率先通过青海省创建民族团结进步先进区实施纲要（以下简称纲要），纲要指出“深入推进依法治理”，明确法治为民族团结工作的重要方式。20142017年青海省6个自治州分别通过了关于推进民族团结进步的单行条例。2019年通过青海省促进民族团结进步条例（以下简称条例），为推进民族团结进步工作夯实法治基础。青海省各自治州制定的民族团结条例中，有五部条例都将“坚持打牢中华民族共同体的思想基础”作为此类立法的原则和目的。民族团结工作是一项系统性工程，青海省民族团结工作在随着各民族“三交”的深入推进当中涉及到生活的多个方面，也是所有机关单位、企业组织及全体公民的共同责任。11青海省民族团结工作40多年以来，“在全国率先实现所有市州、70%县（市、区）成为全国民族团结进步的示范，努力走出了一条具有青海特色的民族工作高质量发展之路”12，为推进民族事务治理法治化和铸牢中华民族共同体意识作出实践探索。3.变通（补充）规定的制定变通（补充）规定是我国民族区域自治地方依照宪法及相关性法律而行使的一种独特的具体立法形式，有宪法性法律及部门法双重授权。1980年中华人民共和国婚姻法通过，次年起青海省自治机关开始制定针对婚姻法的变通（补充），当前青海省共计制定13件变通（补充）规定，内容均是对婚姻法的变通（补充）规定。2020年随着原婚姻法废止，民法典对婚姻法中“变通条款”的删除，现今青海省四个自治州结合本州少数民族婚姻状况通过了民法典有关结婚年龄的变通规定。这些新修改的“变通（补充）规定”在立法名称上均为“变通规定”，内容上均为针对结婚年龄的变通规定，并结合当下各民族地区婚姻条件发展形势，删减以往关于婚姻自由、一夫一妻制、少数民族婚姻习俗等规定，适用主体精确到“具有本自治州户籍”的少数民族，顺应各民族“三交”深入发展情形下各民族异地结婚和跨民族通婚普遍的变化，符合民族地区结婚条件与民法典规定的结婚条件逐渐变小的发展趋势，13有效衔接适配民法典，更加精准地回应了民族地区民众所需。4.其他地方性法规的跟进一般地方的地方性法规也是我国民族法律规范体系的重要组成部分。青海省基于多民族共居的基本省情，地方性法规与民族区域自治地方立法协调发展，多层次、全方位为民族事务治理提供坚实的法律依据。例如，省级层面制定了青海省促进民族团结进步条例青海省非物质文化遗产条例青海省宗教事务条例青海省清真食品生产经营管理条例青海省中医药条例等法规，为各民族权益保障、民族团结进步等工作提供法律依据。如在各民族中医药保护层面，制定青海省中医药条例青海省发中华民族共同体研究多杰昂秀任林清铸牢中华民族共同体意识的法治保障研究以青海省地方民族立法为例26青藏高原论坛TIBETANPLATEAUFORUM2023 年 3 月第 1 期第十一卷总第四十一期展中医藏医蒙医条例青海省发展中药藏药蒙药条例3部省级地方性法规，明确中医药是各民族医药的集大成，在中医药保护与发展、中医药教育与科研、中医药文化传播等方面充分发挥具有特色的少数民族医药作用，依法促进各民族医药传承、创新与发展。自治州、市地方性法规层面制定自治州人大立法程序规定，对立法法民族区域自治法等地方立法程序的规定予以细化。如海西蒙古族藏族自治州人民代表大会及其常务委员会立法程序规定对自治条例、单行条例、地方性法规立法程序及“修、废、释”主体及程序予以细化，保障地方立法工作高效实施。（二）青海省地方民族立法特点1.民族法律法规体系日益完善青海省在民族法律法规体系层面已经初步完成地方立法的“有法可依”，从本省民族工作实际出发，制定了“特色精细”的自治条例和单行条例及变通（补充）128件，在自治条例制定层面省内各民族区域自治地方实现自治条例“全覆盖”，单行条例层面立法数量和质量稳步提升，立法范围逐步拓宽。地方性法规层面在民族工作领域制定了有关各民族共同繁荣发展、团结进步的法规，为保障少数民族经济权、文化权、教育权等打下坚实的法治保障基础。坚定不移用法律来保障和巩固民族团结，推动社会创新治理能力，不断增强各民族群众的安全感、公平感，社会治理体系日益完善。地方民族立法的跟进是民族工作法治化发展的必然路径，青海省地方立法工作贯彻落实宪法立法法民族区域自治法等法律，促进民族法律法规体系不断完善，维护国家民族法制建设的统一，民族工作法治化水平不断提升。2.结合区域发展特点铸牢生态文明基础生态环境保护是青海省发展的重点，自2002年提出的“突出重点抓生态”到2008年的“生态立省”，再到2018年“一优两高”战略，生态环境保护的战略发展随着对国家发展与本省省情的认识逐渐成为青海省发挥自身优势的重要战略。14人与自然和谐共生是现代化建设的本质要求，青海省在省级层面与州（市）、县层面制定生态环境与资源保护相关法律25部，如 青海省生态环境保护条例果洛藏族自治州生态环境保护条例河南蒙古族自治县生态环境保护条例等，坚持绿水青山就是金山银山理念，以保障国家生态安全为主要目标，推进国家公园示范省建设，聚焦解决生态文明制度建设、生态保护与修复系统性建设、生态产品价值实现路径等实际问题，为全省生态文明建设法治化、规范化提供了重要依据，铸牢青海省生态文明基础。3.法治护航民族团结进步事业高质量发展民族团结进步事业历来是青海省民族工作的重点。自2013年中共青海省委作出创建民族团结进步先进性战略部署至今，青海省在民族团结进步事业法治保障层面通过了省级层面的地方性法规与民族自治地方的单行条例，以创新民族团结进步体制机制、促进各民族“三交”更加深入发展、保障和改善民生为着力点，以铸牢中华民族共同体意识和创建全国民族团结进步示范省为主线主题，全方位、多层次扎实推进重点工作，推动各民族在经济、社会层面全方位发展，民族团结进步创建取得显著成就，切实为民族团结工作夯实法治保障。4.立法聚焦优秀少数民族文化发展和保护青海省以立法保障优秀少数民族文化的发展，省级层面制定了青海省实施中华人民共和国文物保护法办法青海省非物质文化遗产条例青海省发展中医藏医蒙医条例等法规，统筹保护全省范围内的少数民族文物、文化遗产及藏医、蒙医发展，指导和帮助民族区域自治地方制定民族文物保护、少数民族语言文字发展、中蒙藏医药等方面的单行条例，构筑中华民族共有精神家园，促进各民族人心归聚、精神相依，铸牢民族和睦之魂。各民族文化的法治保障是中国特色社会主义文化建设的重要组成部分，有助于促进各民族的文化互鉴，夯实民族团结之根，推动青海省在铸牢中华民族共同意识上走在前列。二、青海省地方民族立法状况反思自青海省地方民族立法工作40多年以来，始终以民族发展、民族团结为原则完成了省级配套法规从无到有、不断发展的过程，夯实了青海省民族团结工作的制度保障，在铸牢中华民族共同体意识层面取得良好的实践。2021年青海省对青海省促进民族团结进步条例进行执法检查，此次报告指出青海省民族法规建设已经逐步完善，但受制于民族地区自身发展能力问题，地方民族立法依然不完善，民族自治地方立法权的行使不充分，民族法规建设需要进一步完善。（一）立法范围有待拓宽中华民族共同体建设是一项系统性工程，涉及社会治理的多层次和全方位。青海省民族立法目前已中华民族共同体研究27青藏高原论坛TIBETANPLATEAUFORUM经在自治立法及地方性法规建设方面取得显著成效，但依然有待拓宽立法范围，填补地方民族立法空白。省级地方性法规层面，现今青海省民族区域自治法配套法规依然缺位，城市少数民族权益保障法规建设依然存在立法空白。配套立法可以弥补立法者缺乏立法经验的缺陷，结合民族自治地方实践，满足不同地区“差异化”需求，同时符合“民主”“法治”的原则促进法定主体履行自治职责，是民族区域自治法有效实施的重要路径。15自2015年起，省政府将青海省实施中华人民共和国民族区域自治法办法纳入立法计划，至今该项立法工作依然处于调研阶段。基于青海省多民族共居的基本省情，亟需加快制定省级配套立法以保障民族区域自治法在省级层面的贯彻落实。近年来，随着社会生活的加速发展及各民族间“三交”的进一步推进，城市少数民族管理由原来的“静态”区域治理转化为当下“动态”散居少数民族治理对传统治理模式提出新挑战，城市少数民族在教育权、文化风俗习惯、社会融入等层面迫切的需要立法保障。16青海省当下在少数民族权益保障层面从少数民族风俗习惯、文化保护等方面制定了一系列省级地方性法规，但针对城市少数民族权益保障的相关法规依然处于缺位状态，基于多民族共居的基本省情亟需尽快出台以“互嵌式”社区建设为目标的相关法规。民族自治地方立法层面，部分地方的变通（补充）规定也有待进一步修订。2020年婚姻法废止后青海省现行有效的13件变通（补充）规定中，仅有四件根据民法典对变通（补充）规定进行了修改，余下9件变通（补充）规定要根据现今民族地区发展进行修改完善，更加精准的回应民族地区现实所需。（二）创新立法水平有待提升青海省基于“特色立法，精细立法”的要求，2018年成立相关立法基地致力于本省立法评估、修改等工作，提高地方立法的科学化民主化水平，在创新立法层面取得良好实践，但受制于民族地区立法人才短缺等原因，单行条例、民族团结创新立法水平仍需结合本省实际进一步提升，例如青海省现行单行条例在创新立法层面存在“民族因素和区域因素”结合不充分的问题。单行条例是民族事务治理法治化的重要立法形式，也是全面依法治国背景下不断推进中华民族共同体建设的重要立法抓手。我国现行法律规定自治州人大具有双重立法权，区分自治立法权与地方性法规制定权的关键在于制定的法律是否具有“民族特征”，即是否充分体现“民族因素”。17如在自治机关制定的城镇管理建设条例及义务教育条例中，多数规定没有很好的将区域因素与民族因素相结合，与一般性地方性法规界限不明显，部分体现当地民族特征的条款内容操作性也有待提升。民族团结立法层面，当下青海省民族团结创建工作为铸牢中华民族共同体意识打牢社会基础，但在民族团结立法层面依然面临着创新立法不足的问题。民族团结立法是当下民族团结工作的大方向，国家层面现行有效的两个指导性文件，大多是倡导性（鼓励性）的内容，难以对地方民族团结立法提供指引。18青海省现行民族团结立法内容也存在规范条文概括性操作性不高的问题，如条例中明确规定民族团结工作是所有国家机关的“共同责任”，但规定具体职责时则出现“民族事务部门”及“相关职能部门”的模糊规定，以致相关职能部门以外的政府部门如何依据现有条例进行民族团结工作则没有规定。2021年中央民族工作会议提出，要形成党委统一领导、政府依法管理、统战部门牵头协调、民族工作部门履职尽责、各部门通力合作、全社会共同参与的新时代党的民族工作格局，这为今后地方民族立法的完善提供了具体指引，为创新地方民族立法指明了方向，也是具体检验民族团结专项立法是否具有操作性的重要原则。三、地方民族立法铸牢中华民族共同体意识的未来展望青海省地方民族立法在我国民族法治建设引领下，在自治条例、单行条例的制定、民族团结进步专项立法及变通（补充）规定的制定方面取得了良好的实践，但同时也应注意到在铸牢中华民族共同体意识背景下现有立法在立法范围、创新立法层面存在的问题。党的二十大报告指出“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用”，应立足于我国国家民族构建的新使命，对完善地方民族立法作出积极探索，以铸牢中华民族共同体意识为主线不断健全中国特色社会主义民族法律法规体系。（一）以增进共同性为原则完善地方民族立法地方民族立法建设作为中华民族整体共同性的重要制度保障，其整体制度建设随着国家民族政策理念的发展不断完善。习近平总书记强调“按照增进共同性的方向改进民族工作”是我们党新时代顺应时代变化处理民族工作的必然选择，也是铸牢中华民族共同体意识的必然要求。2021年习近平总书记指出要以“五个认同”为具体工作方向推动中华民族共同体建设，具体到地方民族法制建设层面即以增进共同性为原则完善地方民族立法。“增进共同性”就是要处理好中华民族整体利益与各民族利益之间的关系，在增进中华中华民族共同体研究多杰昂秀任林清铸牢中华民族共同体意识的法治保障研究以青海省地方民族立法为例28青藏高原论坛TIBETANPLATEAUFORUM2023 年 3 月第 1 期第十一卷总第四十一期民族整体利益中维护好各民族的具体利益，推动各民族增进“五个认同”，铸牢各民族的中华民族共同体意识。19“增进共同性”必须处理好“共同性”与“差异性”的关系，在立法中体现“国家整体利益”首位的准则，在推动国家整体性利益的同时实现对各民族利益的具体保障。在各民族优秀文化的立法保护层面，明确各民族是中华文化的“枝叶”，按照增进共同性的方向“注重挖掘中华文化资源和体现各民族交流交往交融的历史，推动中华优秀传统文化在各民族间的共有、共享、共赏和共传”，以立法保障民族共享的中华文化符号；20在民族团结立法层面，促进“形成全社会增进共同性的社会实践”，推进各民族群众嵌入式发展，引导民族团结的法定义务化为实践；在法治宣传教育层面，正确把握“共同性”和“差异性”的辩证关系，明确中华民族“共同性”有其深厚的历史积淀，符合国家现代化的客观规律，明确“差异性”服务于“共同性”的原则；在各民族权益保障立法层面，推动区域性差异政策法规建设，保障各民族群众共享现代化成果，严厉打击各类以“尊重和包容差异性”为借口的民族分裂活动，为中华民族共同体建设提供坚实制度保障。21（二）拓宽立法范围完善地方民族立法以少数民族发展和少数民族权益保护为核心的民族法制建设，逻辑上与国家治理现代化互嵌，形式上与各民族共同繁荣发展息息相关。22民族法制建设不仅关系到国家治理，还关系到民族发展，进而影响到我各民族“共同性”的建设。“中华民族共同体建设”内在地要求各民族在精神、价值、文化等方面形成共同的认知，这种“共同”由平等团结的民族关系、生死与共的理念与对中华民族的自觉认同发展而来。地方民族法治建设必须回应当下地方民族立法存在立法空白等现实问题，不断拓宽立法范围，完善地方民族立法。拓宽立法范围完善地方民族立法，首先在立法层面应贯彻二十大“加强重点领域立法”的要求。其一，要推进民族区域自治法的地方配套法规建设。目前仅14个省份制定了民族区域自治法的省级法规，整体配套立法相对滞后。地方配套法规建设可以弥补民族区域自治法本身条文的概括性、立法空白等问题，是切实有效保障民族区域自治法实施的必要方式。必须推进其相关配套法规建设，保障民族区域自治法的有效实施。其二，要加强对散居少数民族权益保护的立法，从法律层面保障散居少数民族权益，促进各民族平等团结共同繁荣发展。我国少数民族权益保护的法律法规中，效力较高的全国性法律民族区域自治法旨在保护“聚居”于民族自治区的少数民族，而散居于民族自治区外的少数民族权益保障立法目前只有城市民族工作条例，但这部立法已经严重滞后于现实发展，亟需适应民族工作改革需要进行修订完善。而各级地方城市散居少数民族地方权益保障的立法完善要把着力点放在“社区”建设上来，逐步实现各民族全方位嵌入，推进“三交”深入发展。其三，要加强完善在民生发展、产业发展、资源文化保护重点领域的立法，以地方立法建设保障各民族地区经济、文化发展，促进区域协调发展。23其四，要注重民族团结立法的保障作用。2019年习近平总书记强调要以“民族团结”促进“三交”发展，随后中共中央办公厅、国务院办公厅出台以“民族团结创建铸牢中华民族共同体意识”的相关文件对民族团结立法作出具体指引。今后应该更加注重民族团结立法对铸牢中华民族共同体意识的基础性保障，科学衔接国家层面立法引领与地方立法实践的要求，完善相关责任主体规范制度，在立法中加强民族团结及铸牢中华民族共同体意识的教育宣传。其次，必须以“立、改、废、释”全过程对地方民族法规进行审查和清理工作。其一，要推进民族区域自治地方立法备案审查制度和能力建设。我国宪法及其相关性法律规定地方民族立法要遵循“三个不违反原则”，不得违背上位法及专门性法律的规定为民族区域自治地方立法的备案审查工作提供了指引。但在实际备案审查工作过程中自治条例、单行条例及变通（补充）规定由于立法的复杂性，备案审查工作也应区别于一般的行政法规、地方性法规更加严谨。24因此必须贯彻党的二十大所提出的“增强立法系统性、整体性、协同性、时效性的要求”，完善该部分地方立法备案审查程序、明确审查范围。25其二，贯彻党的二十大“增强立法时效性”的要求，要充分体现铸牢中华民族共同体意识的立法原则与要求，适时推动地方民族立法修改。近年来包括立法法在内的一系列法律都进行了修改，其中部分涉及到民族工作的条款也有变动，国家的民族政策理论也处于发展完善之中，面对时代发展的新背景，地方民族立法也需要适时的进行修改工作，以回应当下民族法制体系建设存在的局限。（三）结合地区发展特点提升创新立法能力习近平总书记在强调“提升民族事务治理体系和治理能力现代化”时指出，要“要根据不同地区、不同民族实际，以公平公正为原则，突出区域化和精准性，更多针对特定地区、特殊问题、特别事项制定实施差别化区域支持政策。”具体到地方民族立法层面就是在民族区域自治地方立法层面充分考虑各地中华民族共同体研究29青藏高原论坛TIBETANPLATEAUFORUM区民族发展特点，增强各区域地方立法有效性，以“铸牢中华民族共同体意识，推动社会主义精神文明建设”为方向提高创新立法水平，增强各民族群众“五个认同”。2022年立法法修改新增“立法应当倡导和弘扬社会主义核心价值观，坚持依法治国和以德治国相结合，铸牢中华民族共同体意识，推动社会主义精神文明建设”的规定，明确“铸牢中华民族共同体意识，推动精神文明建设”的立法原则，为今后民族立法工作提供明确指引。民族区域自治地方立法是我国民族法治建设的关键环节，从青海省现行有效的民族区域自治地方立法来看，自治州、自治县之间关于同一内容的立法存在互相借鉴的现象，多数条款内容没有充分结合当地民族因素与区域因素，部分立法没有将“铸牢中华民族共同体意识”载入法规，实际运行中法律的有效性就无法达到。因此民族区域自治地方立法必须充分考虑当地民族在经济、文化等方面的现实需要，结合区域发展规划贯彻落实“民主立法、科学立法、依法立法”的原则方针，将“铸牢中华民族共同体意识”贯彻到地方各类立法的基本原则中，特别是涉及民族事务治理、教育、文化保护、公共服务、就业促进方面的地方立法，促进各民族各地区共同繁荣发展。26在这一过程中，地方民族立法尤其注重发扬“全过程人民民主”理念，完善立法过程中的民主程序建设，协调各民族发展进步中的各种利益诉求，做好立法调研和论证工作，加强民族地区立法能力建设，更好把民族团结因素与区域因素结合起来促进“普通性立法”。27而各地方在民族团结进步、保障各民族人民权益等方面形成的一些成功实践和成熟做法还可以及时上升到地方立法层面予以巩固、确认和推广。结语以“法治”的方式铸牢中华民族共同体意识，既是全面依法治国的必然要求，亦是新时代民族工作高质量发展的基础路径。基于此，本文以宪法关于民族法治的规定为原则指引，以新时代民族法治体系的建设为研究内容，深刻诠释铸牢中华民族共同体意识法治保障的青海立法实践，以“增进共同性”为指引方向对进一步完善中华民族共同体的法治建构提出对策建议，以期为相关学术研究尽一份绵薄之力。当然，受制于学术能力与知识储备，本文还有诸多不尽如人意之处，也有许多问题有待深入研究，例如，本文以“法治”为研究主线，通过一系列规范分析，虽然阅览了大量法律法规，系统性的实证研究却相对不足，如何将“铸牢中华民族共同体意识”这一宏观的历史命题通过实证的方式体现出来，做到“研究真问题”，避免“纸上谈兵”，正是下一步研究方向。在国家治理现代化进程中，中华民族共同体意识的法治保障仍需不断汲取历史经验，并立足“统一多民族国家”基本国情，从地方立法层面为中国特色社会主义民族法律法规体系建设积累实践经验，不断铸牢中华民族共同体意识的法治基础。注释：地方民族立法包括民族自治地方立法与一般地方的民族立法，其中民族自治地方立法包括自治条例、单行条例、变通或补充规定，一般地方的民族立法包括一般地方民族法规及一般地方性民族政府规章，本文主要以民族自治地方立法为研究对象。以黄南藏族自治州为例，2021年新修改的自治条例整体框架中章节进行了整合，对“财政、金融”章节进行删减，新增“人才队伍建设”“生态环境保护”章节；具体条文层面部分条文针对一项事项进行规定的由原来的多条整合为一条，条例体例更加简洁；新修法律法规政策衔接方面在“国家机关中”新增对监察委员会的规定，在立法总则中新增“五个认同”为条例的自治原则，在社会民生中新增国家通用语言文字推行办法规定，在相关政策衔接中经济、社会发展规定中凸显民族特色，结合当地民族发展现状作出新时代、新发展、新目标的具体规定，如“推进黄果、中藏药、有机饲料种植基地建设”“提高牛羊肉、中藏药、冷水鱼等传统产业精深加工水平”等凸显黄南藏族自治州发展特色的规定。数据整理于青海省人大法律法规库（https:/），访问时间2022年9月29日，包括省级地方性法规3部、自治条例单行条例22部。参见青海省人大网2021年9月10日发文法治护航民族团结进步事业高质量发展省人大常委会首次开展民族团结进步条例执法检查（https:/）。参见青海省人大网2020年10月29日发文 青海省人大常委会创新立法工作机制 制定立法基地规范（https:/）。参见青海省人大网2022年6月15日发文关于青海省民族团结进步创建工作情况的调研报告（https:/）。习近平总书记在2021年中央民族工作会议上指出:铸牢中华民族共同体意识是党的民族工作开创新局面的必然要求，只有顺应时代变化，按照增进共同性的方向改进民族工作，做到共同性和差异性的辩证统一、民族因素和区域因素的有机结合，才能把新时代党的民族工作做好做细做扎实。中华民族共同体研究多杰昂秀任林清铸牢中华民族共同体意识的法治保障研究以青海省地方民族立法为例30青藏高原论坛TIBETANPLATEAUFORUM2023 年 3 月第 1 期第十一卷总第四十一期习近平总书记在2021年中央民族工作会议上指出：必须以铸牢中华民族共同体意识为新时代党的民族工作的主线，推动各民族坚定对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的高度认同，不断推进中华民族共同体建设。2021年习近平总书记在中央民族工作会议上指出:要提升民族事务治理体系和治理能力现代化水平。要根据不同地区、不同民族实际，以公平公正为原则，突出区域化和精准性，更多针对特定地区、特殊问题、特别事项制定实施差别化区域支持政策。要依法保障各族群众合法权益，依法妥善处理涉民族因素的案事件，依法打击各类违法犯罪行为，做到法律面前人人平等。参考文献：1中国共产党第二十次全国代表大会在京开幕N.人民日报，20221017.2戴小明，黄木.论民族民族自治地方立法J.西南民族学院学报（哲学社会科学版），2002，（7）.3宋婧，张立辉.铸牢中华民族共同体意识的法治保障研究J.贵州民族研究，2020，（8）.4陆平辉.铸牢中华民族共同体意识的法治建构J.中央社会主义学院学报，2021，（4）.5宋才发.铸牢中华民族共同体意识的法治内涵及路径研究J.广西民族研究，2021，（4）.6杨宇泰，王允武.铸牢中华民族共同体意识的法治实践路径研究J.西昌学院学报（社会科学版），2021，（4）.7中共青海省委统战部.青海省创建民族团结进步先进区的理论与实践M.北京：人民出版社，2014.8张健，赵鹏杰.中国地方民族立法现状与发展前景（19882019年）基于317份地方立法文件的实证考察J.民族论坛，2020，（3）.9付子堂，张善根.地方法治建设及其评估机制探析J.中国社会科学，2014，（11）.10王正伟.做好新时期民族工作的纲领性文献深入学习贯彻习近平总书记在中央民族工作会议上的重要讲话J.求是，2014，（20）.11刘玲.民族团结的地方立法保障研究J.中南民族大学学报（人文社会科学版），2016，（6）.12奋力写好民族团结进步的新篇章 青海省推进新时代民族工作高质量发展综述J.中国民族，2022，（2）.13徐爽.变通立法的“变”与“通”基于74件民族自治地方变通立法文件的实证分析J.政法论坛，2021，（4）.14郑杰，王程才.生态立省是建设和谐青海的根本J.攀登，2008，（6）.15田钒平.民族区域自治法配套立法探讨J.民族研究，2015，（2）.16马俊毅.论城市少数民族的权利保障与社会融入基于治理现代化的视角J.中南民族大学学报（人文社会科学版），2017，（1）.17王玎.单行条例民族自治功能的回归基于自治州单行条例与地方性法规的比较J.青海民族研究，2018，（3）.18刘玲.民族团结的地方立法保障研究J.中南民族大学学报（人文社会科学版），2016，（6）.19杨鹍飞，田振江.国家认同、法治与爱国主义:和谐民族关系的实现路径J.宁夏大学学报（人文社会科学版），2012，（5）.20常安.依法治理民族事务 铸牢中华民族共同体意识的法治保障J.中华民族共同体研究，2022，（1）.21王延中，宁亚芳.正确把握中华民族共同体建设的重大关系J.中央民族大学学报（哲学社会科学版），2022，（5）.22陈宇.民族工作事务治理法治化与治理现代化的互构逻辑J.云南民族大学学报（哲学社会科学版），2020，（6）.23白利友.铸牢中华民族共同体意识的民族政策机制分析J.贵州大学学报（社会科学版），2021，（6）.24莫纪宏.自治条例和单行条例合宪性审查的法理及分层J.甘肃社会科学，2019，（2）.25莫纪宏.推进合宪性审查工作应注意的几个理论问题J.中国人大，2017，（24）.26田艳.立法要充分体现铸牢中华民族共同体意识EB/OL.20220720http:/.27多杰昂秀.论民间规范在国家立法中的空间展开及实现机制基于青海省地方立法实践的考察J.青藏高原论坛，2020，（4）.责任编辑杨虎得责任校对陈昱彤中华民族共同体研究31