现阶段我国发展低碳经济的政策法规研究.doc

低碳经济立法与制度设计研究

[摘要] ：从2003年英国首先提出低碳经济这一概念以来，低碳经济以能源技术创新、产业结构调整以及人类生存发展观念的转变为核心，成为是人类社会继农业文明、 工业文明之后的又一次重大进步。西方发达国家为抢占新一轮发展制高点，纷纷制定和出台一系列政策法规鼓励和支持低碳经济发展。目前，英国、美国、德国、意大利、日本等国家都已形成了相对完备的促进低碳经济发展的法律体系。
低碳经济在我国尚处于起步阶段。改革开放以来，以“高投入、高消耗、高污染、低效益”为特征的粗放型经济增长方式在助推我国GDP高速增长的同时，导致经济发展与人口、资源、环境、生态之间的矛盾日益突出。特别是席卷全球的金融危机，使我国长期处于全球产业链中下游，外贸依存度高，产业结构不合理，科技创新能力弱等一系列问题充分显现。要摆脱困境，在新一轮的全球化竞争赢得先机，要求我们必须加快转变经济发展方式，加快产业结构调整和产业优化升级，把经济增长由生产要素驱动转变为科技创新驱动。在这一大背景、大趋势下，大力发展以低污染、低排放、低耗能，高效率、高效益、高增长和可持续发展为特征的低碳经济，积极研究和制定促进低碳经济发展的法律法规，通过创新制度、推行法令、政策引导、财政支持等举措引导市场主体向国家鼓励的产业和发展方向转变，确保相关项目的稳步实施和推进，促进低碳经济健康快速发展，既是当前发展的大潮流，大趋势，也是贯彻落实科学发展观，构建和谐社会题中的应有之义和必然要求。
对现阶段我国低碳经济发展法律法规进行研究，目的是用政府“看得见的手”加快建立有利于低碳经济发展的市场环境。对我国现有的可持续发展政策、规划进行认真梳理，把低碳经济作为各项相关政策的重要内容，用立法保障市场机制。相关法律法规中，对不利于低碳经济发展的政策进行调整，对有利于低碳经济发展的相关政策结合具体情况在政策强度、涉及面和时间进度上进行调整，同时加强不同政策之间的协调与配合，形成促进低碳经济发展的良好政策和法律环境。对推动低碳发展市场机制的进一步完善，推动我国向低碳经济转型具有重要的意义。
本文通过论述低碳经济的概念，低碳经济发展方式对我国的重要意义，国外政府通过政策法规支持低碳经济发展的先进经验，探索在现阶段我国发展低碳经济中法规政策的目标、途径、模式和建议，并对中原经济区建设中低碳经济立法和政策制定提出相关的意见和建议。

目 录

一、低碳经济立法的概念、特征以及我国发展低碳经济的重要意义
（一）、低碳经济立法的概念
（二）、低碳经济立法的理念、目标、原则
（三）低碳经济立法的重要意义
二、低碳经济发展需要政策引导，更需要法律保障
（一）支持低碳经济发展法律法规现状
1、国家层面相关法律
2、河南省、新乡市和红旗区近年相关法律法规和政策
（三）现有低碳经济立法存在的问题及其原因
1、存在的问题
2、主要原因
三、、国外低碳经济立法对我国的借鉴意义
1、西方发达国家的先进经验
英 国——低碳经济的倡导者
德 国——低碳经济走在世界前列
意大利——低碳经济的样板
欧 盟——抢占低碳经济制高点
日 本——低碳技术的世界领军者
澳大利亚—南半球的低碳经济
美 国——碳排放大国的低碳之路
2、部分发展中国家的做法和经验
巴西
印度
3、国外低碳经济立法对我国的借鉴意义
四、现阶段我国发展低碳法律法规建设途径与思考
（一）加强国家层面立法，及时出台专门性法规
（二）加强低碳立法，助推中原经济区发展
（三）加强国际交流，吸取先进经验促进我国低碳经济法制法规建设

一、低碳经济立法的概念、特征以及我国发展低碳经济的重要意义
（一）低碳经济立法的概念
第二次工业革命以后的，世界工业化水平显著提高，随之而来对煤、石油等化石能源的使用也随之迅速激增，人类生产和生活排放了大量二氧化碳等温室气体，引起全球气候变暖，产生气候危机，低碳经济理论就是在这一背景下被提出的。作为工业革命的先驱，英国在 2003年的能源白皮书《我们能源的未来:创建低碳经济 》第一次提出低碳经济这一概念。
低碳经济立法的概念目前尚无清晰的定义，从法学的概念和低碳经济的概念中，我们广义的认为，低碳经济立法是通过政策引导和法律保障，更好的服务和引导低碳经济发展。　目前,向低碳经济转型已成为世界经济发展的大趋势。我国向低碳经济转型势在必行。低碳经济立法是推动社会经济朝着低碳方向转型的必然要求。发展低碳经济,建设低碳社会,立法要先行。因为低碳经济发展所导致的经济结构、产业结构调整,以及经济发展模式、消费模式乃至生活模式的变革,都需要法律的规范与调整。法律成为实现转变发展方式、调整经济结构、创新优化的重要推力和杠杆，尤其是英国、德国、意大利、日本、澳大利亚、美国及欧盟等发达国家和地区，都纷纷出台了各自的低碳政策。

　 （二）低碳立法的理念、目标、原则
1、立法理念。科学发展观是指导低碳社会建设和低碳经济立法的重要理论和方针。同时,科学发展观所蕴涵的以人为本、追求全面协调可持续发展的理念,也可以通过低碳经济立法得以体现。因此,我们要用科学发展观统领立法工作,确保立法的方向、内容和质量。
　　2、立法目标。构建以低碳经济基本法为纲领,以相关部门法律为主干、以技术标准和管理标准为内容,以配套细则和激励机制为支撑的完整的低碳经济法律体系;通过立法,提高人们的低碳意识,培育低碳生产和“零碳”消费的行为模式;贯彻节约资源和保护环境的基本国策,实现人与自然和谐发展。
3、立法原则。坚持可持续利用原则、高效节能与综合利用原则、国际合作原则、民主立法原则,以及公平公正原则等进行法律法规的创制活动。
（二）低碳经济立法的重要意义
经济基础是上层建筑赖以存在的根源，是第一性的；上层建筑是经济基础在政治上和思想上的表现，是第二性的、派生的。经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础。因此低碳经济的发展决定了必须有与之相应的法律法规为其形成和发展提供有利保障。市场经济是法制经济,低碳经济需要立法保障的重要意义主要表现再以下三个方面：
首先，我国经济发展状况与低碳经济理念之间的巨大差距。经济发展和能源环境之间的矛盾是当今世界面临的一个共同问题。改革开放30多年以来，中国经济发展方式已经发生了深刻的变化，但结构不合理、产业层次低、生产方式落后、资源浪费严重、综合竞争力较弱的形势仍然没有得到根本改变。同时，中国正处于工业化、城市化快速发展的重要战略机遇期，能源消费仍然处于“高碳”状态，二氧化碳的排放总量已经位居世界第二，甲烷等温室气体的排放量也居世界前列；加之中国当前的整体生态功能在下降，水土流失严重，生物多样性锐减等，如果不从根本上改变资源密集和污染严重的粗放型发展方式，实现经济又好又快发展，几乎等于痴人说梦。因此，为了促进中国的可持续发展，为了减少经济增长对资源供给和生态环境的压力，中国必须尽快推进经济发展方式从高碳经济向低碳经济转变。然而，试图将这种转变寄望于市场自身的调节则是不可能的。这是因为市场主体的“经济人”特性使得他们在追求自身利益最大化的过程中，不愿意支付较高的成本降低二氧化碳的排放量，更不愿意彻底放弃原有的生产与盈利方式而转产。正如马克思所说：“追求利益是人类一切社会活动的动因，人们奋斗所争取的一切都同他们的利益有关。”参见：马克思，恩格斯.马克思格斯全集（中文版）第一卷［M］?北京：人民出版社，1956：82）
其次，低碳经济立法可维持法律市场的供需平衡。“市场概念的核心是供求双方的交换活动”［13］，法律本身是在经济发展过程当中出现的，市场是合作生产与交换的结果，法律也是人们彼此间合作及交换社会化的产物［14］。在法律的制定和执行过程中，也存在着对法律的供给和需求。根据立法供给关系的分析，立法产品的供给应适应立法产品的需求，既不存在立法产品的过剩，也不存在立法需求的短缺，才能达到立法产品的供求均衡。然而，在现实立法实践中，总是存在一种非均衡状态，即人们对现存的立法不满意或不满足，欲改变而又尚未改变。法律市场的这种非均衡状态是法律不断发展的不竭动力，立法也是一个由供求不均衡到均衡再到不均衡的循环过程。低碳经济的发展顺应时代潮流，彰显着独特的时代内涵和丰富的生命力，可以创造获得更高的生活标准和更好的生活质量的途径和机会，能够显著地增加产量、缩短生产周期、提高生产可靠性、改善产品质量、改善工作环境并鼓舞员工士气，在新增就业方面具有出色的潜力，其增长速度也大于其他经济形态［2］32-34?。在现行立法与另一种较之更加合理的立法之间出现了潜在利益，产生了新的潜在制度需求和潜在制度供给，并且潜在制度供给大于实际制度供给，制度供给和需求不一致，即出现所谓的非均衡状态。当前，我国低碳经济法律体系尚处于起步阶段，在供给领域出现了低碳经济立法产品供给不足，司法产品供给不足和执法守法成本随之增高的问题。需要说明的是，我国虽然出台了能源法、环境法、循环经济法等性质相近的法律，但这些法律相对低碳经济立法而言，在调整范围、调整力度、调整内容等方面均有所不足，不能适应低碳经济发展的需要。例如，就循环经济法而论，循环经济法调整的侧重点在于经济的循环运作，以达到节约资源、保护环境、维护生态平衡的目的，但在实现经济活动低碳化和能源消费生态化方面，循环经济法的调整力度就显得不足。建立低碳经济法律制度，可以适应法律市场的供给与需求变化趋势，促进法律产品供需市场的平衡［15］，从而促进市场效率的发挥和社会总福利的增加，并能整合社会主体追求自身利益最大化的偏好，为法律不断发展注入不竭的动力。?
　　最后，低碳经济立法的导向性功能在发展低碳经济的过程中是不可或缺的。低碳经济实质上是在对现代经济运行加以深刻反思的基础之上提出的一种经济发展模式。由于它主张清洁发展、绿化发展和可持续发展，倡导建立一种低碳能源和无碳能源的国民经济体系，因而被誉为一场涉及生产模式、生活方式、价值观念和国家权益的全球性能源经济革命。作为一个全新的制度变革和秩序重构，它需要一个明确的导向系统。“立法是以政权的名义，由政权机关依据一定程序、运用一定技术、为体现执政阶级的意志所进行的制定、认可、修改、补充和废止具有普遍性、明确性、肯定性的并以特殊的政权强制力为后盾的社会规范的活动”［16］，换言之，法律手段所具有的规范性、稳定性、强制性、公开性和极大的权威性等，决定了其作用和力度是任何行政、经济等其他手段无法替代的，正因为如此，在理论上将发展低碳经济的导向系统推向法律构建，便成为学者们的一种心理倾向及政府的理性选择。事实也证明，促进经济的迅速发展，除了技术的、行政的、经济的关注以外，更需要系统和强大的法律保障措施。将发展低碳经济的国家战略上升到法律层面，并运用国家强制力来保证低碳经济的有效推行与健康发展，业已成为社会各界的共识，并成为发展低碳经济的必然趋势。
二、低碳经济发展需要政策引导，更需要法律保障
1、现阶段我国支持低碳经济发展法律法规现状
国家层面相关法律法规：
作为世界上最大的发展中国家, 我国已并出台相关的政策,为应对全球气候变化做出诸多方面努力。我国政府从法律方面出台多项法律促使低碳经济相关领域的发展。
1989年12月：《中国人民共和国环境保护法》颁布；
1995年12月：《中华人民共和国电力法》颁布；
1996年8月： 《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国煤炭法》颁布；
2000年4月：《中国人民共和国大气污染防治法》颁布
2002年6月：《中国人民共和国清洁生产促进法》颁布
2005年 5 月: 中国国家能源领导小组成立,国家能源领导小组的主要任务是 :研究国家能源发展战略和规划，研究能源开发与节约能源安全与应急能源对外合作等重大政策, 向国务院提出建议；
2005年12月 : 《开始实施 G O p 能耗指标公报制度》通知；
2006年1月 : 《可再生能源法》实施，可再生能源的地位确认，使得价格保障税收优惠等都写进了法律与之配套的 9 部规定, 更是把保护绿色能源细化到发电管理价格分摊、技术规范等，可再生能源发电价格高于常规能源电价的差额部分, 由电力用户统一分摊, 每千瓦时电终端用户分摊还不到 1厘钱, 却使可再生能源企业在竞争中站稳脚跟，可再生能源并网发电的接入, 也由电网企业负责建设；
2006年 1 月 :《可再生能源发电有关管理规定》；
2006 年12 月:《气候变化国家评估报告》；《企业能源审计报告审核指》；《企业节能规划审核指南》；
2007 年4 月: 《能源发展十一五规划》,根据这一规划, 到 2010年, 中国煤炭、石油、天然气、核电、水电、其他可再生能源分别占一次能源消费总量的 66.1% 、2 0. 5% 、5 . 3% 、0.9 %、6.8 %和 0.4 % 。与 20 0 5 年比, 煤炭、石油比重有所下降, 天然气、核电、水电和其他可再生能源比重略上升。规划提出, 2 0 1 0 年, 中国一次能源生产目标为 24. 46 亿吨标准煤, 五年年均增长 3 . 5 % ;
2007 年 6 月: 以国家总理为组长的中国国家应对气候变化领导小组办公室成立；
2007 年 6月 : 《中国应对气候变化国家方案》这一方案是中国第一部应对气候变化的全面的政策性文件, 也是发展中国家颁布的第一部应对气候变化的国家方案《方案》明确了到 2010 年中国应对气候变化的具体目标、基本原则、重点领域及其政策措施；《中国应对气候变化科技专项行动》; 《节能减排综合性工作方案》；
2007 年 7月 :《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》, 标志着绿色信贷这一经济手段全面进入我国污染减排的主战场 ;
2007 年 8月 : 《可再生能源中长期发展规划》发布, 《规划》指出, 要逐步提高优质清洁可再生能源在能源结构中的比例, 力争到 2 01 0 年生能源消费量达到能源消费总量的1 0 % 左右, 2020 年达到1 5 % 左右; 《节能技术改造财政奖励资金管理暂行办法》;
2007年9月：胡锦涛在亚太经合组织（APEC）会议上，提出了我国发展低碳经济的理念；
2007年10 月：《核电中长期发展规划(2005一2020年)》 ，这标志着中国核电发展进入了新的阶段规划的发展目标是 :到2020 年, 核电运行装机容量争取达到 4 0 00 万千瓦, 并有 1800万千瓦在建项目结转到2020 年以后续建；
2007 年1 1 月: 《单位G O 户能耗统计指标体系实施方案》; 《单位G O尸能耗监测体系实施方案》;《单位GDP能耗考核体系实施方案》；
2007 年12月:国务院新闻办发表《中国的能源状况与政策》白皮书，着重提出能源多元化发展，并将可再生能源发展
正式列为国家能源发展战略的重要组成部分，不再提以煤炭为主；
2008 年1月: 《“十一五”重大技术装备研制和重大产业技术开发专项规划》提出, 重点开发大型海上风电关键技术与装备以及太阳能关键技术
2008 年3月: 《可再生能源发展“十一五“规划 》 , 到2010 年, 我国可再生能源在能源消费中的比重将达到10% , 全国可再生能源年利用量达到3亿吨标准煤, 比2005 年增长近1倍 ;
2008 年4 月:《节约能源法》修订后正式施行；《千家企业节能行动实施方案》；
2008 年5 月: 《关于调整大功率风电发电机组及其关键零部件原材料进口税收政策的通知》;
2008 年1 0 月:《中国应对气候变化的政策与行动》发布, 尽管中国正处于工业化、城镇化快速发展阶段, 面临着发展经济、消除贫困和减缓温室气体排放的双重压力, 但中国充分认识到应对气候变化的重要性和紧迫性, 制定了一系列与应对气候变化相关的政策和措施, 采取了实实在在的应对气候变化行动, 取得了明显成效；
2009年,1月:《资源综合利用企业所得税优惠目录》; 《循环经济促进法》开始施行；
2009 年3 月:《太阳能光电建筑应用财政补助资金管理暂行办法》, 为贯彻实施《可再生能源法》, 落实国务院节能减排战略部署, 加快太阳能光电技术在城乡建筑领域的应用而制定 ；《财政部关于加快推进太阳能光电建筑应用的实施意见及解读》；
2009年4月中科院发布《2009中国可持续发展战略报告》提出了中国发展低碳经济的战略目标，即到2020年，单位国
内生产总值的二氧化碳排放降低50%左右；
2009 年6月:《中国至2050 年能源科技发展路线图》；
2009 年 8月 :《规划环境影响评价条例》草案原则通过, 其中, 规定编制的能源开发相关专项规划, 应当进行环境影响评价, 对规划实施可能产生的环境问题作出科学评估, 以从源头上预防环境污染和生态破坏, 保障经济社会的可持续发展；
2009年12月：在哥本哈根气候变化大会上，中国政府公布了控制温室气体排放的进一步行动目标；
2010年全国两会“一号提案”创造性提出，要“将中国特色低碳发展道路确定为经济社会发展的重大战略”并提出两条具体建议：意识组织有关方面力量，以科学发展观为指导，认真研究低碳发展与现有战略的关系，明确中国特色低碳发展道路的核心要求、
2010年8月：国家发改委确定将在广东、天津等五省八市开展低碳试点工作，要求各省市将其纳入“十二五”规划
《中国人民共和国循环经济法》有望于2011年8月出台，这是建国以来从提案到形成草案、再到立法，进程最为迅速的法律之一，充分说明了国家对于加快发展循环经济的重要程度。
此外，“五年计划”作为我国国民经济计划的一部分，为国民经济发展远景规定了目标和方向，从历来的“五年计划”中也可以明显发现，我国正在把节能减排工作、环境污染问题放在越来越重要的位置。例如，“九五”计划即提出了节能率平均每年为5%，削减主要污染物排放量（包括温室气体）的目标；“十五”计划又提出节能和减少主要污染物排放达到10%以上；“十一五”规划则把单位GDP能耗降低20%和主要污染物排放削减10%作为约束性指标；十二五”规划明确提出在未来5年，单位国内生产总值能源消耗降低16%，单位国内生产总值二氧化碳排放降低17%。同时，“十二五”规划明确把应对气候变化作为转变经济发展方式的重要内容，提出要树立绿色、低碳发展理念，加快构建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式，增强可持续发展能力。现在，单位GDP能耗指标和二氧化硫排放指标均分解到地方和行业，这将对国民经济和企业运行产生重大影响。
河南省、新乡市和红旗区近年相关法律法规和政策
2008：《河南省“十一五”节能专项规划》
2009：《河南省整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动工作方案》
2009：《河南省节能监测工作实施方案》
2009：《河南省节能减排实施方案》
2010：《河南省国民经济和社会发展第十二个五年规划》
2010：《关于加快发展循环经济的实施意见》
2010：《河南省〈公共机构节能条例〉实施办法》
2011：《中原经济区发展规划纲要》
2010：《新乡市国民经济和社会发展第十二个五年规划》
2011：《新乡市十二五污染减排规划及2011年减排工作的总体思路说明》
2011：《红旗区节能减排实施意见》
2011：《红旗区国民经济和社会发展第十二个五年规划》
3、发展低碳法律法规方面存在的问题及其原因
纵观关于低碳经济方面的政策法规，我们不难看到，相关的政策法规并不完善，主要存在着以下几个方面的问题。
一是国家层面上，关于低碳经济方面的政策法规体系不完善。没有专门针对低碳经济的发展制定专项法律法规。当前我国针对低碳经济的立法主要集中在环保、电力、矿产资源、煤炭、大气污染防治、清洁生产促进等相关层面，这些立法离创建低碳社会的要求还相差甚远。客观地说,迄今为止,我国尚无专门的低碳经济立法,促进低碳经济发展的技术措施大多靠政策引导,留下了许多法律空白，使得发展低碳经济的政策法律依据宽泛化，笼统化。
二是国家层面上，关于低碳经济方面的政策法规不具有操作性和可执行力度。《可再生能源法》、《清洁生产促进法》以及《循环经济促进法》等现有法律法规中关于发展低碳经济的政策部分规定往往欠缺行业要求的强制性标准，当出现问题时，法律的实施效力往往得不到有效体现。同时，在发展低碳经济的过程中，也没有具有可执行力度的监督监察程序保证低碳经济发展。
三是省、市、区缺乏相关的配套政策引导和法律保障
发展低碳经济是我省提高竞争力，赶超先进省份的必然选择。近年来，河南省出台的相关支持低碳经济发展的立法，只是从环保、节能减排，以及国民经济发展五年规划等相关层面制定相关政策，没有站在河南作为中部崛起和中原经济区建设的高度统筹规划考虑制定相关法律法规。当前，发展低碳经济已成为大的潮流和趋势，国内许多省市如重庆、海南、江西等省已相继提出建立低碳发展实验区，安徽省正式谋划出台《安徽省发展低碳经济促进条例》，而河南省目前没有制定出能够对低碳经济发展予以政策引导和法律保障的相关法律体系，这成为我省发展低碳经济最大的阻碍。
新乡市、红旗区发展低碳经济的相关政策仅仅是对上一级相关规定的沿袭和集成，虽然市、区由于其特殊性，没有立法权，但在支持低碳经济发展方面也缺乏相关政策引导，已有的政策缺乏准确的目标定位和明晰的总体方案。相应制度的欠缺是法律化不足的外在体现。
四是无论国家层面还是我省、新乡市方面关于低碳经济相关的政策法规大多都以行政命令的方式发挥作用，相应的经济激励机制并没有完善。发展低碳经济，存在着重行政命令，轻市场手段的现象。这些政策法规实施过程中的行政化色彩十分明显，已经成为制约低碳经济在发展的主要瓶颈。
造成低碳经济法律法规不健全的原因主要是以下四个方面：
一是我国当前的发展阶段。党的十六大提出，到2020年中国要基本实现工业化。目前，中国正处于加速发展的中期阶段，其特点是重工业加速发展。英国、美国和日本等发达国家的历史经验表明，在工业化进入重工业加速发展的时期，工业化和经济发展的速度将加快，温室气体排放将不断增加。与发达国家相比，中国的工业化、城市化进程又具有自己的特点，发展低碳经济面临更艰巨的挑战。首先，中国工业化进程在规模和发展速度两方面在世界经济发展历史中都是前所未有的，在这一过程中，中国氧化碳排放总量也会呈现较大规模的增加;其次，中国面临着改善广大人民生活水平的艰巨任务，由于人口众多，目前正在进行大规模的能源、交通、建筑等基础设施建设，而经济的迅速扩张多是对常规技术的简单复制，不可能大规模采用低能耗
的先进技术，在现阶段和未来较长的一个时期，中国能源需求和温室气体排放必然呈现增长趋势;最后，中国在工业化、城市化的进程中就必须要面临应对气候变化的挑战，而发达国家在完成工业化之后才面临这一问题，这对中国走新型工业化道路提出了新的挑战。国际能源署（IEA）发布的报告《世界能源展望2007年》中，在各个情景下中国都将在2010年后超过美国成为世界第一排放大国。我国当前发展状况需要尽快出台低碳经济发展立法。
二是河南省经济发展特点和能源结构特点。河南省、新乡市目前正经历着工业化、城市化快速发展的阶段，人口增长、消费结构升级和城市基础设施建设使得对能源的需求和温室气体排放不断增长。以煤为主的能源结构是河南省经济向低碳发展模式转变的长期制约因素。河南省2009年能源消耗量构成为：原煤占87.9%、原油7.9%、天然气2.7%、水电1.5%，河南省以煤为主的能源结构在未来相当长的一段时间不会发生根本性的改变。与石油、天然气等能源相比，单位热量燃煤引起的二氧化碳排放比石油、天然气分别高出约36%和61%，使得单位能源的二氧化碳排放强度将长期处于较高水平。由于能源结构调整的难度大，河南省以煤为主的能源结构特点使全省、新乡市以及红旗区在低碳立法方面存在现实困难。
三是河南省、新乡市总体技术水平落后。目前河南省、新乡市再能源生产和利用、工业生产等领域技术水平落后，技术开发能力和关键设备制造能力差，产业体系薄弱。重点行业中落后工艺所占的比例仍然较高。落后工艺技术的大量存在和先进技术的严重缺失，发展低碳经济对技术创新能力提出了更强烈的要求。如果不顾当前的省情、市情和区情现实而盲目立法，势必极大地增加当前经济社会的发展速度和发展成本。
四是河南省、新乡市低碳技术发展中缺乏财政政策支持。就目前情况而言，我省的低碳行业如新能源汽车、风能发电、锂池等行业，没有形成的政府投入机制，而且缺乏来自金融系统的资金支持。由于对低碳行业财政投入政策不清晰、公共税收政策未利用、市场机制引导不够等因素，使我省、新乡市低碳发展在财政政策方面支持力度不够，作为低碳立法中核心部分的财政政策的缺乏，导致我省发展低碳经济发展存在瓶颈问题。
三、国外支持低碳经济发展政策法规的先进经验
1、西方发达国家的先进经验
英国——低碳经济的倡导者和先行者
英国是世界上控制气候变化的倡导者和先行者。2003年的英国能源白皮书《我们能源的未来：创建低碳经济》首次提出“低碳经济”的概念。英国政府近年来不断努力在推进低碳经济的发展以及低碳社会的形成，2006年10月发布《气候变化的经济学：斯特恩报告》，对全球气候变化的经济影响做了比较权威的定量评估，指出如果目前全球每年以GDP 1%的减排成本投入，可以避免将来每年5%～20%的GDP损失，呼吁全球尽早向低碳经济转型[3]（[3]Wackernagel M, Rees W E. Perceptual and structural barriers to investing in natural capital: economics from an ecological footprint perspective [J]. Ecological Economics, 1997, 20(1): 3-24.）。2007年6月，英国公布了《气候变化法案》草案，承诺了到2020年削减26%～32%（与1990年相比）的温室气体排放，到2050年实现温室气体的排量降低60%的长远目标[4]（[4]赵勇，李树人，寇刘秀，等. 生态足迹法在郑州城市可持续发展中的应用[J]. 河南农业大学学报，2004，38（4）：394～395）
。与此同时，英国还出台了《英国气候变化战略框架》，提出了全球低碳经济的远景设想[5]（[5]徐中民，陈东景，张志强，等. 中国1999 年生态足迹分析[J]. 土壤学报，2002，39（3）：441～445.）。英国在发展低碳经济上采取的主要措施包括开征气候变化税、成立碳基金、启动气体排放贸易计划、推出气候变化协议及使用可再生能源配额等[6]（[6]张桂宾，王安周. 中国中部六省生态足迹实证分析[J]. 生态环境，2007，16（2）：598～601.），由此便知，以激励机制促进低碳经济发展是英国低碳政策的一大特点。
德国——低碳经济走在世界前列
德国充分认识到经济政策对低碳产业的调节作用，通过税收制度改革、提高能源使用效率和大力发展可再生能源等措施，使德国的低碳经济发展一直走在世界的前列。1999年，德国第一次开始对汽车燃料、 燃烧用轻质油、天然气和电征税；此后，德国政府还提出了实施气候保护的高技术战略，先后出台了五期能源研究计划，以能源效率和可再生能源为重点，并为其提供资金支持[7]（[7]陈东景，徐中民，程国栋，等. 中国西北地区的生态足迹[J]. 冰川
冻土，2001，23（2）：164～169.）2007年，德国联邦教育与研究部又在“高技术战略”框架下制订了气候保护技术战略，该战略确定了未来研究的四个重点领域，即气候预测和气候保护的基础研究、气候变化后果、适应气候变化的方法和气候保护的政策措施研究，同时通过立法和约束性较强的执行机制制订气候保护与节能减排的具体目标和时间表[5]（ [5]徐中民，陈东景，张志强，等. 中国1999 年生态足迹分析[J]. 土壤学报，2002，39（3）：441～445.）。近年来，德国还同许多国家尤其是发展中国家都开展了气候保护领域的国际合作，带
动和引导了发展中国家向低碳经济发展模式的转变。
意大利——低碳经济的样板
由于意大利的能源 80%以上都依靠进口，因此意大利更加注重可再生能源和新能源的开发和利用，并重视落实《京都议定书》的义务，其采取的政策措施也十分丰富而有效，由此意大利也成为国际上低碳经济发展模式的样板。在具体落实上，意大利主要还是通过节能减排的政策措施、鼓励和引导新能源技术开发等措施来促进低碳经济的发展。意大利政府为支持可再生能源的发展，从1992年开始实施 CIP6机制，以保证购买价格的方式支持可再生能源发电厂的建设；1999年后，通过立法
的形式开始实行“绿色证书”制度，通过绿色证书限制高碳能源的使用，进而激励可再生能源的发展；2005年1月起意大利又对能耗效率管理采取了“白色证书”制度，它也是一种对企业提高能源效率的认证制度[8]（[8]斯蔼，汤洁，林年丰，等. 生态足迹法在松嫩平原西部可持续发展研究中的应用[J]. 干旱区研究，2005，22（4）：554～559.）。2007年初推行能源一揽子计划，出台了许多推动节能和可再
生能源发展的财政措施[9]（[9]曹伟. 生态足迹分析方法与城市生态安全[J]. 规划师论坛，2003，19（1）：20～24.）。
欧盟——抢占低碳经济制高点
欧盟所需能源一半依赖进口，欧盟经济发展使能源消耗和资源紧张逐渐成为制约欧盟经济持续性增长的重大问题。自《京都议定书》签署以来，欧盟一直主导着减排的前进步伐，不但缓解了就业压力，赢得了在新一轮经济竞争中的初步优势，更深刻影响全球工业产品的竞争格局，掀起了一场绿色工业革命。欧盟利用在低碳经济领域的优势地位一方面在气候谈判中向其他国家施加压力，提高温室气体减排幅度，借机向外输出“绿色技术”；另一方面不断提高进入欧盟市场产品的环保标准，设置贸易“绿色壁垒”。欧盟在2004年3月已完成主要的应对气候变化的法律制定工作，制订了排放权交易计划。2006年“欧洲委员会行动计划——实现能效潜力”推出，该“计划”推出70多种行动，在欧盟内推行6年，委员会估计到2020年将实现降低能耗20%[5]（[5]徐中民，陈东景，张志强，等. 中国1999 年生态足迹分析[J]. 土壤学报，2002，39（3）：441～445.）；欧盟在平衡与协调各成员国的基础上，于2007年3月，欧盟委员会通过了欧盟战略能源技术计划，其目的在于促进新的低碳技术研究与开发，以达成欧盟确定的气候变化目标，从而带动欧盟经济向高能效、低排放转型，并引领全球进入“后工业革命”时代；2007年10月欧盟委员会建议欧盟在未来10年内增加500亿欧元发展低碳技术，还联合企业界和研究人员制订了欧盟发展低碳技术路线图，计划在风能、太阳能等六个领域发展低碳技术；2008年12月，欧盟最终就欧盟能源气候一揽子计划达成一致，批准的一揽子计划包括欧盟排放权交易机制修正案、可再生能源指令等6项内容。计划中制订的具体措施可使欧盟实现其承诺的“3个20%”[10]（[10]山东省统计局. 山东省统计年鉴[M]. 北京：中国统计出版社，2004.）。并根据各成员国的具体情况为其设定具有法律约束力的可再生能源发展目标。
日本——低碳技术的世界领军者
作为《京都议定书》倡导国之一的日本，一方面，由于其95%的能源供给要依赖进口，因此被迫发展低碳经济、开发新能源、推进节能[9]（[9]曹伟. 生态足迹分析方法与城市生态安全[J]. 规划师论坛，2003，19（1）：20～24.）；另一方面，面对气候变暖可能给本国农业、渔业、环境和国民健康带来的不良影响，日本政府一直在宣传推广节能减排计划，主导建设低碳社会。自从经历20世纪70年代的石油危机之后，日本举国上下开始推行研究和应用各种节能技术，这使得日本在能源效率方面始终名列世界前茅，从1980年到2008年的28年里，日本的能源效率提高了38%，居世界第一；2004年发起的“面向2050年的日本低碳社会情景”研究计划，其目标是为2050年实现低碳社会目标而提出具体对策； 2008年5月，又发布了《面向低碳社会的12大行动》，对住宅、工业、交通、能源转换、交叉部门等都提出了预期减排目标；2008年6月，日本首相福田康夫还以政府的名义提出日本新的防止全球气候变暖的对策，即著名的“福田蓝图”，同时这也是日本低碳战略形成的正式标志[10]（[10]山东省统计局. 山东省统计年鉴[M]. 北京：中国统计出版社，2004.）。纵观日本发展低碳经济的措施，可归结为如下几个方面：实行能源科技发展战略，抢占低碳技术制高点；加大科研经费投入，全力支持低碳技术的研发；加强能源立法，规范和支撑低碳社会建设。在低碳经济发展的问题上，日本更强调低碳技术的开发和应用，作为低碳技术的世界领军者，其选择的是一条“最尖端低碳社会”的转型之路。
澳大利亚——南半球的低碳经济
澳大利亚在2007年新政府成立之后，批准了《京都协
定书》，并积极参与关于《京都议定书》第一阶段2012年
到期后全球减排行动的国际协商当中。2008年澳大利亚发
布了《减少碳排放计划》政策绿皮书，提出了减碳计划的
三大目标：减少温室气体排放，立即采取措施适应不可避免的气候变化，推动全球实施减排措施[10] （[10]山东省统计局. 山东省统计年鉴[M]. 北京：中国统计出版社，2004.）。同时建立了气候变化政策部，并整合相关部门资源，促进政府与产业互动，全方位建设一个低碳经济环境。2008年9月实施“全球碳捕集与储存计划”，使澳大利亚对清洁煤技术的投资处于世界领先地位。此外，澳大利亚正在建立世界上最全面、最强健的温室气体排放贸易机制。这个机制将覆盖澳大利亚温室气体排放量75%，并将在实施之初拍卖一大部分许可。它将为整个经济创造降低温室气体排放的动力，刺激可持续、低排放增长，从而奠定澳大利亚未来繁荣的基础。除国内措施以外，澳大利亚也投资了一系列计划，为全球解决方案作贡献，包括为本地区脆弱的国家提供可观的援助，帮助其适应不可避免的气候变化。澳大利亚还通过2亿澳元的“国际森林碳计划”参与国际缓解气候变化的努力，为降低发展中国家森林采伐和森林退化造成的温室气体排放提供支持。
美国——碳排放大国的低碳之路
美国虽然没有签署《京都议定书》，但是一直十分重视节能碳。国际金融危机爆发以来，美国选择以开发新能源、发展低碳经济作为应对危机、重新振兴美国经济的战略取向，短期目标是促进就业、推动经济复苏；长期目标是摆脱对外国石油的依赖，促进美国经济的战略转型。美国于1990年实施《清洁空气法》；作为能源消耗大国，2005年美国通过了《能源政策法》，鼓励提高能源效率和能源节约；2007年7月美国参议院提出《低碳经济法案》[5]（[5]徐中民，陈东景，张志强，等. 中国1999 年生态足迹分析[J]. 土壤学报，2002，39（3）：441～445.）；2009年1月，奥巴马宣布了“美国复兴和再投资计划”，将发展新能源作为投资重点，计划投入1 500亿美元，用 3年时间使美国新能源产量增加1倍，到 2012年将新能源发电占总能源发电的比例提高10%，2025年将这一比例增至25%。2009年5月美国众议院通过了《美国清洁能源安全法案》[11]，用立法的方式提出了建立美国温室气体排放权限额，这标志着美国在碳减排方面迈出了重要的一步。作为碳排放大国，美国正在努力从能源战略转型，电力、新能源技术、建筑和汽车等方面对能源政策做出调整，以期实现经济的低碳化发展。美国政府在寻求能源安全长期战略的同时，已经把低碳经济的发展道路作为美国未来的重要战略选择。
联合国
联合国作为当今世界最大、最重要、最具代表性和
权威性的国际组织，2007年l2月3日，联合国气候变化大会制订了世人关注的应对气候变化的“巴厘