着力基础研究的国家战略科技力量治理——来自美德日的经验启示.pdf

第 410 页 第 45 卷2023 年 8 月Vol.45Aug.2023世界科技研究与发展 WORLD SCI-TECH R&DNo.4pp.410-422第 4 期410-422 页着力基础研究的国家战略科技力量治理*来自美德日的经验启示王 腾1，2 关忠诚*，1，2 郑海军1 娄渊雨1，2（1.中国科学院科技战略咨询研究院，北京100190；2.中国科学院大学公共政策与管理学院，北京100049）摘 要：近年来，我国高度重视国家战略科技力量在基础科学加速追赶中的关键作用。然而，不同科研主体的基础研究定位不清、学风浮躁等问题日益突出。在结合国情对症下药的同时，有必要参考借鉴欧美科技强国的发展经验以少走弯路。为此，本文构建了国家战略科技力量治理分析框架，以内外部治理视角对美国、德国与日本的基础研究治理实践展开案例分析。研究发现：1）政府在经费配置、研究干预等方面对国家科研机构与研究型大学等实行清晰的差异化管理；2）以形式多样的基础研究支持方式发挥战略科技力量的骨干引领作用；3）为面向世界科技前沿，以公开透明与结果的差异化应用等评价机制充分发挥评价作用，并建立由海内外顶尖科学家组成的国际化顾问团的定期咨询评议制度等。最后基于上述结论，提出国家战略科技力量加强基础研究的政策建议。关键词：国家战略科技力量；国家科研机构；研究型大学；基础研究DOI：10.16507 j.issn.1006-6055.2022.10.003Governance of National Strategic Science and Technology Force Focusing on Basic Research Experience and Enlightenment from the United States，Germany and Japan*WANG Teng1，2 GUAN Zhongcheng*，1，2 ZHENG Haijun1 LOU Yuanyu1，2（1.InstitutesofScienceandDevelopment，ChineseAcademyofSciences，Beijing100190，China；2.SchoolofPublicPolicyandManagement，UniversityofChineseAcademyofSciences，Beijing100049，China）Abstract：Inrecentyears，Chinaattachesgreatimportancetothecriticalroleofnationalstrategicscienceandtechnologyforceinacceleratingthecatch-upofbasicscience.However，problemssuchastheunclearorientationofbasicresearchand Impetuous study style among different research subjects are becoming increasingly prominent.While combining thenationalconditionswiththerightmedicine，itisnecessarytorefertothedevelopmentexperienceofEuropeanandAmericanscientificandtechnologicalpowerstoavoiddetours.Tothisend，thispaperconstructsananalysisframeworkfornationalstrategicscienceandtechnologyforcegovernance.ItconductscasestudiesonthegovernancepracticesofbasicresearchintheUnitedStates，Germany，andJapanfromtheperspectiveofinternalandexternalgovernance.Thefindingsareasfollows：（1）thegovernmentimplementsclearanddifferentiatedmanagementofnationalresearchinstitutesandresearch*中国科学院科技战略咨询研究院前沿探索计划“联合科研机构测评的理论方法研究”（E2X1671Z），中国地震局重大政策理论与实践问题研究课题“地震科技管理机制研究”（CEAZY2021JZ05）*E-mail：guan 第 411 页基础研究2023 年 8 月世界科技研究与发展基础研究是科技创新的总源头，也是经济社会高质量发展的根本动力源泉。政府对基础研究的持续高水平投入将显著促进长期的经济增长与社会福祉增加1。然而，我国现阶段的基础研究投入强度明显偏低。以 2021 年为例，全社会基础研究投入 1696 亿元，占研发投入的 6.092，而欧美等科技发达国家 地区此项占比均在 15以上3。此外，我国在基础研究领域整体处于“大而不强”的状态，不仅表现在诺贝尔自然科学奖、菲尔兹奖、图灵奖等基础科学大奖鲜有涉足，更突出体现在高端芯片制造、工业软件、数控机床等产业领域面临严峻的“卡脖子”难题。为解决重大科学问题和产业技术难题而组织开展好基础研究，已经成为一项国家重大战略需求4。为此，国家专门出台 关于全面加强基础科学研究的若干意见 等指导性文件，并强调国家实验室等国家战略科技力量在其中发挥的重要作用。2021 年，习近平总书记在两院院士大会和中国科协第十次全国代表大会上也指出，国家战略科技力量要“自觉履行高水平科技自立自强的使命担当”，明确了国家科研机构、高水平研究型大学等战略科技力量在基础研究中的定位。此外，“十四五”规划中，开篇一章便对加强国家战略科技力量作出部署，持之以恒加强基础研究是其重要内容。可见，国家战略科技力量是我国基础研究加速追赶的关键。然而，着眼于基础研究，国家战略科技力量的治理还面临许多亟待解决的现实问题。例如，在管理机制与配套措施等方面如何实现基础研究的系统性规划布局？在评审评价与人事管理等方面如何构建一个健康的学术共同体？在科研资助与人员激励等方面如何营造安心科研的学术氛围？对此，本文将借鉴世界科技强国与顶尖科研力量在科技规划与内部管理等方面推动基础研究发展的典型经验做法，通过国家战略科技力量治理分析框架，系统总结梳理各个关键治理环节的重要特点，为我国强化国家战略科技力量与加强基础研究提供参考。1 概念明晰与文献综述1.1 国家战略科技力量的特征与相关研究国家战略科技力量是国家科技发展的基石，在维护国家安全、推动经济社会发展等方面发挥着不可替代的关键作用5，6。2016 年与 2021 年，习近平总书记在两院院士大会上分别指出“要以国家实验室建设为抓手，强化国家战略科技力量”、“国家实验室、国家科研机构、高水平研究型大学、科技领军企业都是国家战略科技力量的重要组成部分”，并提出具体要求，为我国国家战略科技力量的发展指明了方向。虽然，现阶段对于国家战略科技力量还没有一个权威定义，但综合官方文件和学术论文的有关表述，可以初步总结出：国家战略科技力量是由国家支持，以解决其他universities in terms of funding allocation and research intervention；（2）gives full play to the leading role of strategicscienceandtechnologyforcethroughvariousformsofbasicresearchsupport；（3）inordertofacetheforefrontofscienceand technology in the world，give full play tothe role of evaluation through someevaluation mechanisms，suchasopenand transparent ones，and differentiated application of results，and establish a regular consultation and review system ofinternationaladvisorypanelscomposedoftopscientistsathomeandabroad.Finally，basedontheaboveconclusions，thepolicysuggestionsofstrengtheningbasicresearchofnationalstrategicscienceandtechnologyforcesareputforward.Keywords：National Strategic Science and Technology Force；National Research Institutes；Research Universities；BasicResearch第 412 页基础研究2023 年 8 月世界科技研究与发展创新主体无力解决的国家战略需求为指引，开展相关战略性科研活动，是国家科研机构（包含国家实验室）、研究型大学、科技企业等特色鲜明的科研优势力量的集合7-9。与一般研究机构相比，使命定位高、战略责任重、能力组合强、创新成效实是其突出特征8。就国家战略科技力量这一整体性概念而言，既往研究主要从内涵特征、发展历程与强化路径等方面展开论述。李正风10分别从国家、战略和科技力量这三个关键词出发，阐述了国家战略科技力量的丰富内涵；肖小溪等7与尹西明等8也专门分析了国家战略科技力量的本质特征，并提出国家创新系统观和融合研究范式可为其未来发展奠定理论基础。樊春良9、戴显红6和白春礼11分别从世界、中国与中国科学院的视角，由宏入微，详细阐述国家战略科技力量在不同历史方位中的发展脉络。吴金希等12与白光祖等13就如何面向经济主战场，提出强化国家战略科技力量要重视产业共性技术研发体系建设；万劲波等4则基于基础研究的视角，认为各类战略科技力量要结合自身特点，加强基础研究任务分工。1.2 基础研究的特征与相关研究基础研究是指为了获得新知识，揭示事物发展的本质规律或底层原理而进行的试验性或理论性探索，不以任何实际应用为目的14，15。根据基础研究的不同动机，可将其分为好奇心驱动的自由探索式基础研究和以特定战略需求为导向的定向基础研究。前者也可称为纯基础研究，是基础研究的最原始形式，最贴近其基本概念；后者属于战略性的应用基础研究范畴，主要起源于二战时期美国政府对基础研究展开的专门资助，日益重视其对国家安全与经济社会发展的贡献16。此外，战略性基础研究还可分为基于国家战略需求的，亦或是私营部门为实现商业利益而开展的目标导向型基础研究17。在国外支持基础研究发展的经验启示方面，陈云伟等18、陈强和朱艳婧19、范旭和李瑞娇20认为美国等科技强国重视通过国家战略与科技计划加强对基础研究的引导，以点面结合的投入机制确保优先发展领域；对于国家实验室等国家科研机构以稳定的国家财政拨款给予研究支持。钱万强等21也持相同观点，还指出日本更看重科研经费的竞争性分配，并向优秀的学科带头人倾斜以提高经费使用效率；此外，还重视人才培养对基础科学发展的持续支撑作用；德国对于基础研究类国家科研机构的经费支持以高稳定性著称，还热衷于发展大科学装置，以推动前沿基础研究的持续突破。整体而言，对于“国家战略科技力量”与“基础研究”，现有文献都侧重于各自领域宏观层面的考察分析，但还没有将两者结合起来展开关键治理要素的系统分析，没有聚焦于学术氛围营造等复杂现实问题的解决；且缺少从微观层面出发，以国家战略科技力量的内外部治理视角就如何加强基础研究展开专门探讨。1.3 国家战略科技力量与基础研究的概念界定就着力基础研究而言，作为国家战略科技力量，国家科研机构和高水平研究型大学在其中发挥的关键作用毋庸置疑。部分科技领军企业虽也大量投入基础研究，以保持市场领先地位或实现弯道超车，例如华为的 2012 实验室等。但开展产业技术难题攻关以实现商业化应用，仍是企业研究活动的主要内容。因此，本文主要以国家科研机构和高水平研究型大学来表征国家战略科技力量。进一步来说，它们拥有其他科技力量所不具备的关键科学资源，既包括卓越的科技人才队伍，第 413 页基础研究2023 年 8 月世界科技研究与发展又涉及造价高昂的重大科技基础设施7，10。一方面，国家战略科技力量更强调为服务国家战略需求，面对重大科技问题而开展的长期战略性基础研究5，22。例如，美国能源部下属国家实验室为满足美国能源安全与武器研制等国家需求，而开展针对性的核物理、化学等领域基础科学研究。另一方面，开展前沿科学问题驱动的部分纯基础研究，同样也是国家战略科技力量的重要使命。例如，德国马普学会依靠政府稳定支持，主要从事其他科研主体无力或无意愿开展的基础研究工作；高水平研究型大学则依托科学基金等资助开展学科前沿探索4。这类基础研究短期内虽无明确意义，但会对社会进步与未来工业应用产生长远影响。因此，结合国家战略科技力量的使命特征，本文所指的基础研究主要是面向世界科技前沿的、需要长期持续开展的纯基础研究与定向基础研究。具体而言，国家科研机构以战略导向、体系化的基础研究为主；高水平研究型大学则以前沿导向、探索性的基础研究为主4。面向世界科技前沿与面向国家重大需求是其突出特征，大团队与大装置是基础7，这类研究往往是其他科研力量难以开展的。1.4 国家战略科技力量治理框架1.4.1 理论基础国家战略科技力量的治理以制度理论、利益相关者理论、委托代理理论等多项治理理论为基础。借鉴全球治理委员会对治理的定义23，国家战略科技力量的治理是一个动态的协调过程，涉及外部的政府部门与内部的决策单元等，包括直接的正式制度规则与间接的动态决策博弈。其治理过程以各项规章制度为基础，包括外部的科技政策和内部的运行规则。同时，优先领域的引导，评价导向的树立等间接制度安排同样在治理过程中发挥关键作用。利益相关者视角下的国家战略科技力量治理，涉及政府部门中的预算编制和政策规划机构，学术共同体中的领导、咨询与执行等主体，在各个治理环节中不同权力体系相互制衡24。此外，外部政府部门与科研主体之间、内部机构管理层与科研人员之间如何持续互动还是一个典型的委托代理问题，涉及经费配置与绩效评价等激励约束手段。1.4.2 治理框架通过以上分析，本文认为国家战略科技力量的治理可以分为两大部分：一是相关政府部门通过资助、人才等方面的科技政策，以及针对项目或机构的评议制度来进行外部治理，以此营造有利于国家战略科技力量着力基础研究的宏观科技创新环境17，21；二是机构的内部治理，涉及咨询制度、人员与经费管理等关键环节24-27。围绕解决重大科学问题等国家战略需求，国家战略科技力量内外部治理的基本分析框架如图 1 所示。不同于以往研究缺乏系统性的分析框架，亦或是仅聚焦于外部治理结构28或内部运行机制29，本框架首次明确指出战略科技力量在内外部治理过程中图 1 着力基础研究的国家战略科技力量治理框架Fig.1 FrameworkforGovernanceofNationalStrategicScience and Technology Force Focusing on BasicResearch第 414 页基础研究2023 年 8 月世界科技研究与发展应重点关注的关键环节，并以此为基础来探寻国外治理实践的有益经验。2 案例分析诺贝尔科学奖作为当今世界认可度最高的科学奖励，是评判一个国家基础研究水平的重要依据。当前，就各国 地区诺贝尔自然科学奖获得者数量及趋势而言，呈现美欧日三足鼎立之势。按照典型性、代表性与资料可得性原则，本文主要借鉴美国、德国与日本的基础研究发展经验，并依据国家战略科技力量在卓越人才队伍与大科学装置等方面的关键特征，选取各国具有代表性的顶尖研究机构作为研究对象，涉及美国的普林斯顿高等研究院、劳伦斯伯克利国家实验室、加州大学伯克利分校；德国的马普学会、亥姆霍兹联合会与慕尼黑大学；日本的理化学研究所与东京大学等。2.1 外部治理2.1.1 宏观政策导向1）持续高额的经费支持是战略科技力量聚焦主责主业的重要保障不断加大的基础研究投入是科技强国的共性特征，特别是对于国家战略科技力量而言。例如，确保美国科学技术领先法案（2021）授权美国能源部科学办公室、国家标准与技术研究所等战略科技力量十年内将基础研究经费翻一番30。德国通过联邦与州政府签订的 研究与创新公约，确保对四大国家科研机构与科学基金会的研究资助每年增加 3，重点在人才吸引、基础设施建设等方面提供资金保障31。2）政府差异化干预不同类型的战略科技力量对于自由探索式且不依赖于大科学装置的基础研究，政府干预有限，机构在经费与人员管理等方面拥有充足的自主权。例如，马普学会在研究选择等方面有高度自治权；评议会作为核心决策机构，政府官员在其中占比不到 10，话语权非常有限32。然而，政府对大科学装置或战略性基础研究的干预较多，亥姆霍兹联合会与劳伦斯伯克利国家实验室各自的研究政策与发展指标等都由政府自上而下确定27。3）明确的分工定位激发战略科技力量的协同创新潜力美国国家纳米计划通过细分的纳米主题领域，即计划构成领域（ProgramComponentAreas，PCA），为政府预算投入与机构战略制定提供方向指导33。然后由各参与部门依据 PCA 与自身使命，自行制定并实施各自的纳米发展战略，并开展相关专业领域的基础研究与对外资助工作。例如，美国国家癌症研究所专门制定的 癌症纳米技术计划 2015。德国的能源研究计划，依据 19 级的技术成熟度（TechnologyReadinessLevel，TRL），明确参与实施的三个联邦政府部门的研究类型34。其中，教研部主要资助能源领域的基础研究工作。日本的生物战略，通过细分的市场领域路线图来具体化定向生物基础研究的发展，明确了产业界与政府各自的研究定位35。2.1.2 资助机制1）多部门协调参与的投入模式充分发挥战略科技力量的引领作用美国的基础研究投入充分体现了分散式资助的特点，国立卫生研究院、国家科学基金会、能源部、国防部等联邦部门，以及其他各类国家战略科技力量，自主开展并对外资助同自身使命相关的基础研究，彼此默契配合，形成了多部门相互协调的基础研究投入模式28，36。2）长周期稳定支持建制化的基础研究德国基础研究三大支柱是马普学会、亥姆第 415 页基础研究2023 年 8 月世界科技研究与发展霍兹联合会和高等院校，政府对开展基础研究的国家科研机构的稳定支持占到各自总经费的708037。美国与日本的国家科研机构同样主要依靠政府下拨的稳定性经费与委托项目开展基础研究。且对于高水平研究团队与特定领域的基础研究，给予长周期高强度的稳定支持38。3）稳定的机构资助充分发挥战略科技力量的研究优势项目资助与机构资助相结合是各国推进专项计划的重要手段。例如，在美国国家纳米计划中，国立卫生研究院等联邦机构在使用专项机构资助自主开展研究的同时，也会以项目形式对外资助各自领域涉及到的纳米研究39。德国能源研究计划在研究资助上同样采取双重战略，作为项目资助的补充，提供非竞争的机构资助，以此汇集各个研究中心的资源来实现长期研究目标，特别是需要大科学装置的研究。其中，项目资助与机构资助的比例接近 2 134。在日本的生物战略中，各政府部门同样依据自身使命，采取项目资助与机构资助相结合的方式，介入不同类型生物技术的研发工作。例如，文部科学省通过科学技术振兴机构开展战略性生物研究的项目资助；健康医疗战略推进本部为支持基因组数据库建设，在 2020年向日本医疗研究开发机构拨款 175 亿日元40。2.1.3 人才政策1）青年后备人才培养是战略科技力量持续发展的根本美 国 政 府 2022 年 预 计 向 17 个 机 构 投 资42.21 亿美元（约 200 个项目）用于支持科学、技术、工程和数学（Science，Technology，EngineeringandMathematics，STEM）教育41。其中，半数经费分布在国家科学基金会和国立卫生研究院，主要用于支持研究生与博士后的研究工作。德国 2006年起实施“卓越战略”特别研究资助计划，包括“卓越集群”与“卓越大学”两条资助线，为大学的前沿基础研究与基础科学后备力量的培养提供了巨大支持。此外，德国科学基金会还设立海因茨迈尔-莱布尼茨奖等一系列支持后备科研人才培养的奖项与计划项目。日本为营造潜心研究的学术氛围，改善博士生的待遇是一项重要举措。对于年轻科研人员，则通过 研究能力强化和支持年轻研究人员综合对策 等规划措施来优化科研启动阶段的研究环境，包括实施以人为中心的“创发性研究支援项目”等针对性项目资助制度，以富有挑战性的研究内容和 10 年长周期的连续资助，支持年轻科学家独立开展研究工作42。2）海外人才吸引是提高战略科技力量研究实力的重要手段美国作为移民国家，历来重视海外人才对本土基础研究的贡献。虽然特朗普时期不断收紧签证政策，但仍没有从根本上改变美国吸引全球科技人才的长期战略性政策28。为进一步加强全球人才吸引，美国竞争法案（2022）还出台一系列签证新规，通过绿卡配额豁免等多种手段，吸引海外优秀学生与高层次人才赴美学习和工作。德国除了便捷的留学与工作签证，还通过设立洪堡教席奖、马克斯普朗克-洪堡研究奖等科研奖项，以优厚的奖励和待遇吸引全球顶尖科学家到德国开展研究工作。作为深度老龄化国家，日本在移民签证、奖助体系、福利待遇等方面同样采取系列举措来吸引海外留学生与顶尖科学家。2.1.4 评价1）针对机构与重大科技计划的评价重视部分定量指标的数据支撑对于战略科技力量基础研究的评价，主要涉及机构与科技计划等中观层面的科技评价，多以第 416 页基础研究2023 年 8 月世界科技研究与发展计量评价为主43，44。在采用同行评议的同时，注重参考科技论文的被引情况等部分定量指标43。例如，美国国家科学院、工程院和医学院在 2020年对国家纳米计划的定期评价中，通过科技出版物的被引强度这一指标，认为当前美国纳米基础研究仍然全球领先，尽管其他国家正在快速追赶45。德国对于基础研究项目的考评对学术论文的质量与科学家的影响力给予了高度关注，分别体现在影响因子、受邀参加学术活动次数等相关指标上46。日本则以高被引论文（前 10论文）占比作为评判基础研究发展成效的关键47。2）注重国际比较以聚焦科技前沿德国对于国家战略科技力量基础研究的评价重点是机构整体的研究质量及其在国际上的学术地位与影响力，并根据机构性质与研究水平的不同邀请不同比例的国外专家参与评审48。其中既有享誉世界的资深科学家，也有潜质卓越的年轻科学家49。日本也十分重视其基础研究进展在国际上的相对位置50，除了横向国际比较，也会邀请海外顶尖科学家参与其中，以拓宽国际视野。3）公开透明的评价机制为有效激励战略科技力量提供有力保障公开透明是确保评价质量的重要方式，也是减轻评价负担的重要手段。日本注重把针对机构或重大科技计划等的评价结果及时面向社会公开，接受社会监督50，51。评价过程与结果的公开透明也是德国科技评价的显著特征48，52。此外，日本还强调，对于萌芽阶段或是较小规模的前瞻性基础研究等，可通过向公众主动披露实施报告等内容，以社会监督来代替评价，以此避免过度评价的负担53。4）评价结果的差异化应用适应战略科技力量的发展需要为时刻面向国家重大战略需求，又为立足基础研究前沿创造相对宽松的外部环境，针对机构的短期“诊断性”评价与长期“验收性”评价实行结果的差异化应用，即短期评价结果对未来资源配置的影响较弱，而长期评价结果应用力度较强。例如，美国部分国家科研机构的年度绩效评价报告仅对下一年度的绩效目标与战略目标产生直接影响，对经费预算的影响有限；政府问责办公室等部门往往会根据连续几年的绩效评价结果，以长期视角综合评估机构的研究表现后，才建议国会对机构下一年度的经费预算作出相应调整54。2.2 内部治理2.2.1 咨询委员会为立足世界科技前沿，顶尖科学家定期为机构发展建言献策。各机构的内部管理决策机制各异，但为推动其基础研究高质量发展，普遍设立由顶尖科学家等组成的多元化咨询顾问委员会，开展每年一次等的定期会议，对机构的研究活动进行评议，并对长期战略与优先事项等提出建议。例如，马普学会的科学委员会主要由内部顶尖科学家组成，每年召开一次会议为学会发展建言献策27。东京大学的全球顾问委员会成员来自学术界、工业界和政界，且绝大多数来自国外。此外，机构内部各研究单元也成立了各自的顾问委员会，用以指导其专业领域的发展。例如，加州大学伯克利分校的西蒙斯研究所成立了科学顾问委员会和行业咨询委员会，分别从学术与产业视角提出建议；慕尼黑大学的卓越集群项目“ORIGINS”设立由全球顶尖科学家组成的科学顾问委员会，每年进行现场访问，对集群的科学进展进行批判性评估并提交报告。2.2.2 人员管理1）围绕顶尖科学家来发展相关基础研究第 417 页基础研究2023 年 8 月世界科技研究与发展马普学会始终坚持哈纳克原则，即让最优秀的人从容且独立地来领导基础研究，研究方向的设立或取消都是以关键科学家的去留为依据48。普林斯顿高等研究院同样坚持人才优先的发展战略，以小而精的办院理念，围绕终身教授来发展相关学科方向并开展内部治理。2）加强人员流动与互访交流是立足科技前沿的重要方式各机构的人员流动性存在较大差异，但为增强研究活力，往往会聘用一定比例的中短期临时雇员。不论是纯基础研究，或是依托大科学装置的定向研究，终身聘用的科学家在科研人员的占比通常不超过 5027。来自国内外的访问学者、博士后等短期人员，对机构的知识流动与创新活力作出了巨大贡献。以普林斯顿高等研究院为例，2021 年其下属数学院仅有 6 名终身教授，但有 85名中短期访问学者。此外，东京大学 Kavli 数物联携宇宙研究机构还通过每年必须出国访问交流等强制性要求，确保与国际研究前沿接轨55。3）稳定的薪酬待遇为聚焦前沿潜心攻关提供基本保障薪酬待遇的高稳定性是各国战略科技力量人员管理的重要特征，为科研人员勇攀科技高峰创造了相对宽松的外部环境。例如，劳伦斯伯克利国家实验室的人员薪酬虽全部来自项目经费，但以稳定的基本薪酬为主37；慕尼黑大学等欧美高校科研人员的工资待遇中基本工资与福利所占比重较大，绩效薪酬所占比重远低于其他行业平均水平56；此外，日本科研人员的工资收入不与科研项目等直接挂钩，因此申请竞争性科研经费并不是必不可少的55。2.2.3 经费配置1）建制化基础研究的经费配置以人为本对于国家科研机构建制化、体系化的纯基础研究，基于人的科研经费，充足稳定与包干制是基本特征57。以人为中心的基础研究发展理念，最重要的是对优秀科学家的充分信任，以此营造宽松自由的发展环境。普林斯顿高等研究院甚至对经费的使用既无规划又无考核58。2）战略性基础研究限制第三方经费比例针对依托于大科学装置的战略性基础研究，限制第三方经费比例，并采取自下而上项目竞争的经费配置模式。各研究中心依据拨款总额进行再分配57，机构运行经费与人员薪酬等几乎全部源于项目这一基本拨款单元。但基于项目的经费拨款并不意味着过度竞争，而是追求竞争激励与安心科研的平衡。例如，亥姆霍兹联合会在 5 年（最新的资助计划变为 7 年）的项目资助期内，提供了充足的经费保障，不需要频繁申请其他各种竞争性项目。劳伦斯伯克利国家实验室 70以上的科研经费来自能源部下属的科学办公室，非联邦来源的经费仅占 10左右（为完成联邦使命，规定第三方经费不能超过 20）。对于企业等第三方资助的研究活动，要说明其与自身使命的契合程度27。3）高水平研究型大学的前沿探索以竞争性项目支持为主2020 年，加州大学伯克利分校从外部获得的研究经费中，来自联邦的资金占到 58，主要来自国立卫生研究院、国家科学基金会等联邦部门基于项目的竞争性经费59；慕尼黑大学的竞争性经费主要来自科学基金会、欧盟和联邦部门，占到科研经费的 7060；东京大学来源于政府的研究收入中，竞争性经费占到 72.861。此外，加州大学伯克利分校政府资金投入的导向相对明确，应用研究一般不由国家资助62。第 418 页基础研究2023 年 8 月世界科技研究与发展2.2.4 绩效评价1）关键科学家的引进与重大项目的立项重视面向世界科技前沿的事前评估开展基础理论研究的马普学会和普林斯顿高等研究院，对成果产出没有硬性要求，但格外看重最优秀科学家的引进58。对于依赖大科学装置的基础研究，因其高成本投入与战略性导向，在项目实施前特别关注其研究质量与整体规划。例如，亥姆霍兹联合会采取基于双层评价的、项目导向的资助体系（Program-orientedFunding，PoF），第一阶段由多个专家组以国际化视野对每个研究中心的项目与机构整体研究进展进行判断；第二阶段则针对六大研究领域分别成立六个专家组，结合上一阶段的评估结果，对下一资助期拟立项的项目进行评估63。此外，对于基础研究的事后质性评价也多采用由顶尖科学家组成的国际化评估小组，以国际化视野提升基础研究站位43，46。2）各机构独具特色的评价理念同样是着力基础研究的重要手段加州大学伯克利分校为避免研究人员由于考核压力而产生的短期科研行为，将部分未完成的研究成果同样作为评价证明材料，此举有利于部分需要长期专注的基础研究；为鼓励合作研究，规定院系负责人有责任明确被评价者的贡献，而非简单依据署名顺序64。日本理化学研究所则采取代表作制度，要求研究团队在一个聘期内须有一项解决基本理论问题的研究成果43。3 讨论与启示为探究科技发达国家的国家战略科技力量在推进基础研究方面的典型经验做法，本文基于统一分析框架，分别对美国、德国与日本的代表性国家科研机构与高水平研究型大学展开案例分析，并总结形成了以下关键特点及启示。一是政府对国家科研机构与高水平研究型大学有清晰的差异化定位。首先，政府充分放权于自由探索式基础研究，以顶尖科学家为核心开展研究工作；对于国家科研机构从事的依托大科学装置的战略性基础研究，政府适度把舵并限制第三方经费比重以紧贴国家战略需求，并以竞争遴选为基础的项目式稳定拨款确保研究质量。其次，科学基金会作为竞争性经费的重要来源主要面向高水平研究型大学，高竞争性是其科研经费的重要特征；国家科研机构由于自身特定的使命导向，为心无旁骛地服务好国家科技战略，需要充足稳定的经费支持以提供基本保障。可见，既要明确国家科研机构与研究型大学在基础研究上的异同，又要准确识别国家科研机构内部自由探索与战略导向的不同机构定位，据此匹配不同的经费资助等科研管理模式，以实现国家战略科技力量的差异化发展，避免低质重复与资源浪费。二是形式多样的基础研究资金投入与支持方式。首先，各国除了约定俗成地增加基础研究预算，德国的 研究与创新公约 等制度化安排为研发经费稳定的投入增长提供了基本依据，是战略科技力量基础研究高强度支持的重要保障。其次，为充分发挥战略科技力量的骨干引领作用，重大科技计划不局限于项目资助，长期稳定的机构资助也是重要方式，并配以 PCA 或 TRL 等手段明确各参与机构在其中的分工定位。再者，基于项目的资助并不完全依赖于科学基金会等单一部门，而是多部门特色鲜明共同参与的分散式资助模式。结合我国当前主要依靠科技部、自科基金委的集权式资助现状，可适当丰富基础研究投入模第 419 页基础研究2023 年 8 月世界科技研究与发展式，借鉴美国国立卫生研究院的实践经验，赋予中国农业科学院等特色鲜明国家科研机构或部委一定的科研资助经费与自主权。此外，对于重大科技计划要加强跨机构联合并明确分工，增加机构拨款，转变当前完全依赖于竞争性项目的资源配置模式，实现差异化的经费资助体系。三是充分使用的评价指挥棒。重视事前评价的作用，为面向世界科技前沿与国家重大需求，对于好奇心驱动与使命导向的基础研究，分别看重对关键科学家与研究项目的事前选择。且无论事前与事后评价，都依托于国内外顶尖科学家组成的咨询委员会，定期开展侧重于国际比较的定性评议。同时，重视论文被引数据等文献计量指标的参考作用。此外，评价机制的公开透明与评价结果的差异化应用可有效激励战略科技力量聚焦主责主业。由于当前我国基础研究并未完全形成“以人为本”的发展环境，对学科带头人或身居领导岗位的关键科学家的事前评价还有待加强。在咨询与评议中，要充分使用国际化的顾问小组，通过定期的会议安排，以国际视野确保基础研究质量。且评价过程与评价结果应适度面向社会公开，以此倒逼评审专家提高评价质量，并激励战略科技力量强化基础研究。此外，评价结果的差异化运用应落到实处，以鼓励面向科技前沿开展长周期基础研究，充分发挥评价的激励作用。参考文献1 PRETTNERK，WERNERK.WhyItPaysOfftoPayUsWell：TheImpactofBasicResearchonEconomicGrowthandWelfareJ.ResearchPolicy，2016，45（5）：1075-1090.2 陆娅楠.去年我国研发投入约 2.79 万亿元 N.人民日报，2022-02-09（1）.3 赵剑峰，薛淮，钱莹洁.加强基础研究方能提升科技创新能力 N.光明日报，2022-01-13（16）.4万劲波，张凤，潘教峰.开展“有组织的基础研究”：任务布局与战略科技力量 J.中国科学院院刊，2021，36（12）：1404-1412.5 陈云伟.洞见科技发展与竞争态势服务科技创新高质量发展 J.世界科技研究与发展，2022，44（1）：1-7.6 戴显红.新中国 70 年强化国家战略科技力量的多维考察 J.宁夏社会科学，2019（3）：26-31.7 肖小溪，李晓轩.关于国家战略科技力量概念及特征的研究 J.中国科技论坛，2021（3）：1-7.8 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