我国“县管校聘”教师流动政策研究现状述评.pdf

第 41 卷第 3 期2023 年 6 月福建技术师范学院学报JOURNAL OF FUJIAN POLYTECHNIC NORMAL UNIVERSITYVol.41 No.3Jun.2023DOI:10.19977/ki.jfpnu.20230013我国“县管校聘”教师流动政策研究现状述评庄岳彤,欧阳修俊(广西师范大学教育学部,广西桂林 541006)摘 要:系统回顾我国“县管校聘”政策研究总体情况,主题涉及政策发展、政策文本、政策执行、工具视角、理论思辨与国际比较 6 个方面。这些研究对政策落实有积极意义,但亦呈现出区域政策横向关注有余而纵向发展研究不足、政策文本与实施分析颇多而政策过程分析欠缺等问题。未来可侧重开展“县管校聘”的纵向发展性研究,深挖其教育效率与产出,以多学科理论视角剖析“县管校聘”推动教师流动实效,探索其未来发展变量与潜在威胁。关键词:县管校聘;教师交流轮岗;教师流动政策中图分类号:G521 文献标志码:A 文章编号:1008-3421(2023)03-0380-08 师资配置均衡是城乡义务教育均衡发展的关键1,也是实现教育公平的必然要求之一。自 2014 年以来,县(区)域义务教育教师“县管校聘”管理改革在破除教师交流轮岗管理体制障碍、盘活县域内教师资源和激发教师队伍内在活力等方面取得显著成效2。“县管校聘”是我国近年来义务教育教师管理制度的创新之举,这一改革性政策在我国义务教育实现县域基本均衡发展,乃至迈向优质均衡发展的道路上功不可没。然而,在实施过程中面临不少挑战、风险与难题,也暴露出其缺陷,学者纷纷展开研究。本文通过文献综述,对我国“县管校聘”教师流动政策研究现状进行回顾,分析当前该政策所面临的问题,为后续研究提供有益参考。一、我国“县管校聘”教师流动政策研究概述(一)研究总体概况随着国家、社会与公众的不断重视,以及县域义务教育优质均衡创建工作的深入推进,“县管校聘”自颁布以来受到学术界的持续关注与研究。研究运用文献综述的方法,基于中国知网(CNKI),通过以“县管校聘”为主题与篇关摘条件,对“县管校聘”政策颁布以来相关的期刊论文、学位论文、会议论文与报纸等文献进行检索分析,检索期限为 2014 年 8月 13 日至 2022 年 8 月 5 日,通过跨库检索共检索到 547 篇文献。就作者发文量方面,排名前 5 位的作者分别是覃照(4 篇)、张海荣(4 篇)、李茂森(4篇)、陈庆礼(4 篇)与姜超(3 篇)。而从发文机构单位来看,东北师范大学与湖北省宜昌市教育局在该领域研究具有较突出贡献,各 6篇。此外,并列第三的有山东师范大学、四川师范大学以及山西省晋中市教育局,各 5 篇。由此可见,对“县管校聘”研究大多集中在我国东北及中部地区。(二)我国“县管校聘”教师流动政策发展的历史脉络就总体发文量而言,“县管校聘”研究经历了从无到有、稳步上升的发展过程(如图1),与国家政策颁布与实施可谓齐步并行。具体而言,“县管校聘”颁布之后的 3 年,年均收稿日期:2022-12-11基金项目:国家社会科学基金教育学青年课题(CMA180243)。作者简介:庄岳彤(1992),女,广东汕头人,在读硕士研究生,研究方向为基础教育管理。通信作者简介:欧阳修俊(1987),男,贵州天柱人,博士,副教授,硕士生导师,研究方向为乡村教育、课程与教学论。第 41 卷第 3 期庄岳彤,等:我国“县管校聘”教师流动政策研究现状述评发文量处于较低位状态。2018 年,即 2017 年教育部成立第 2 批“县管校聘”管理改革示范区之后,首度迎来“县管校聘”研究的高峰期,隔年有所回落,但近 3 年研究热度都处于较高位稳步上升状态。总之,目前“县管校聘”政策研究的学理性需求日趋增加,新时代基础教育强师计划的颁布,并对“县管校聘”加以强调,使该政策的研究将有望保持高位发展的趋势。图1 总体发文趋势图(CNKI)我国“县管校聘”教师流动政策研究的发展过程,与国家政策的颁布实施基本保持一致。其发展脉络体现为从政策颁布并建立示范区实践的探索期,到全国范围内推广实施的成熟期两个阶段。首先,在“县管校聘”政策正式落实初期,以 2014 年首次提出的义务教育教师队伍“县管校聘”为序幕,划清县级教育行政各部门和学校的管理服务范围,明确“省级统筹、以县为主”的管理机制2,并在多份文件中列出要全面实行教师“县管校聘”带有“由上至下”“强制执行”的权威性指示3,可见,国家层面对“县管校聘”政策实施决心之坚定。而后,国家分别于 2015 与 2017 年成立两批“县管校聘”示范区,示范区遍布我国 25 个省、直辖市的 49 个县(区),成效显著。作为首批示范区之一,多民族聚居的柳州市鹿寨县积极响应政策,在 2014 与 2015 年县内轮教交流教师人数分别占义务教育学校专任教师总数的 14.08%4和 13.5%5,均超出政策规定的 10%。同时切实完善落实教职工激励和生活保障机制,为教师免去后顾之忧。其次,在“县管校聘”全面推广实施阶段,即 2017 年至今,国务院以及教育部颁布多项政策强调推进“县管校聘”的落实,在此基础上,不断丰富、完善政策以保证“县管校聘”的深入实施。2017 年,提出要完善交流和保障机制6。2018 年,提出学区(乡镇)内走教7。2019 年,提出以城带乡、城乡一体并推行城乡教育联合体模式8。2020 年,在教职工编制与交流轮岗激励机制方面做出相应部署9。2021 年,推广城乡学校共同体、乡村中心校模式10等创新机制。2022 年,加大对音体美等紧缺学科的教师补充力度11。显然,经过前期政策实践探索,“县管校聘”相关政策内容得以完善丰富,并成为加强城乡共同体融合发展,体现城乡义务教育一体化发展的关键要素,与此同时不断加强对教师的人文关怀力度。二、我国“县管校聘”教师流动政策研究的回顾基于对我国“县管校聘”教师流动政策研究的背景与发展概况,研究将从政策发展、政策文本、政策执行、工具视角、理论思辨与国际比较六大方面对检索文献进行回顾。(一)政策发展:基于我国教师流动政策发展历程的梳理首先,是对“县管校聘”正式落地前的发展时期梳理12。其次,是涵盖“县管校聘”正式落地后发展历程的阐述。一类是只针对“县管校聘”落地后至今的简单梳理13;另一类是对教师流动政策实施至“县管校聘”颁布之年,以及对教师流动政策实施至今发展历程的梳理,前者将“县管校聘”政策归入“平行流动时期的成熟阶段”14;后者将其分别归为“完善阶段”15、“基本定型阶段”16、“深化与完善阶段”17、“县域城乡互动阶段之稳定 体 系”18以 及“融 合 一 体 的 捆 绑 模式”19,指出该政策步入以“强制规范、制度安排”的权威性政府意志导向阶段19。总体而言,大部分研究认同“县管校聘”政策属于我国教师流动政策发展中完善、定型与学区183福建技术师范学院学报2023 年 6 月 互动融合的阶段。(二)政策文本:对多省市地区教师流动政策内容的分析其一,有学者就“县管校聘”之前的多个省市地区教师流动政策进行文本分析,指出当前制度在政策类型失真、政策要素失全、运作模式失范、保障措施失力以及理论基础失实等五大方面存在问题20。其二,“县管校聘”政策的颁布实施后,多位学者提出当前政策仍存在五方面问题:一是价值诉求难题,即国家、学校、教师与学生之间利益的平衡与公平性问题21。二是各政策执行单位之间的联动问题,即各职能部门之间的行政协调、利益范畴与职责边界范围22。三是教师城乡交流的生态效益问题,即参与流动的教师为各环节竞聘后落选的教师居多23。四是教师的身份定位问题,即是否将教师身份转为公务员,使流动成为其法定义务22。关于教师的身份定位问题,有学者从法律的角度进行了解析,提出因受制于“专业人员”身份,教师相关义务权利、管理方式等问题的解决均欠缺一定的法理性,如此使得“县管校聘”管理改革中遭遇多重困境24。五是交流效果评价与激励机制问题,如政策的激励性不够明确16、无法满足县城教师需求25等。(三)政策执行:对多地“县管校聘”政策实施现状研究1.“县管校聘”政策执行中存在的问题在近 5 年来“县管校聘”实施过程中出现棘手障碍有以下六方面:一是政策体系13与机制不完善26,包括联动协调、组织遴选、考核监督制度的不完备;二是行政协调难度大19,配套措施不完善,加之“校聘”权力小,导致信息传递不畅通27-28;三是在某种程度上,认识与执行上的误区加剧城乡教育差距29-30,如,“县管校聘”被错误地解读为“末位淘汰制”、以教学成绩作为考核的首要参考 指 标 等31;四 是 教 师 对 政 策 认 可 度低32-33,很大程度上是由“一刀切”式的政策推行与“道德绑架”式的政策宣传而造成的对流动教师群体的政策认同与动力激发的忽略34;五是教师归属感低28,30,主要表现在对流入校认同感不高、人际关系淡漠、工作责任心弱化以及奉献精神相对缺失等35;六是教师权利未得到充分体现31,33,具体体现在教师自身发展利益与价值观的阻碍29、自主权不足36等。可以发现,从政策实施现状实证研究中得出的上述六大难题,与从政策文本分析研究中所得出的问题有着较高的吻合度。2.“县管校聘”下教师流动意愿的研究从年龄与教龄而言,21 30 岁教师37以及 03 年教龄的教师流动意愿最高38,这部分教师当中单身、未婚居多。就不同身份与地域来看,农村学校教师与中西部地区教师的流动意向明显较高,他们都倾向于往上流动39,即逆向流动(如县域及以上地区学校的教师最希望流动至省会城市学校,县域内农村学校教师则最想要进入县城学校)。显然,这与“县管校聘”政策的初衷背道而驰。此外,相比起女性教师,男性教师更愿意流动37,而女性教师的受偿意愿更高40;中学教师对政策的支持度比小学教师要高41;高级教师轮岗交流意愿最低42,这可能与其职称评聘需求较低有关38。3.“县管校聘”下教师编制管理的分析教师编制管理是教师队伍建设的基本要素,也是“县管校聘”的重要组成部分。有学者指出,“无校籍管理”是交流教师丧失归属感的关键因素之一,管聘分离的局面会使得学校对教师的管理权威大大下降43,因此,教师编制管理应从无校籍、单维管理主体转变为一体化、多维管理主体公治23,并从外到内提升教师管理效能44。另有少数学者从教师专业发展角度分析,提出目前城乡教师的流动亟需从“量”均衡向“质”内涵转变,这便需要以教师专业发展为导向,构建农村教师专业发展补偿机制45与教师专业共同体46。此外,也有学者持不同观点,认为“县管校聘”真正指向的是教师身上的“素质”而非“教师”本身47,而政策执行研究中却往往过283第 41 卷第 3 期庄岳彤,等:我国“县管校聘”教师流动政策研究现状述评多强调教师身份与人事管理关系的转变,忽略了其对教育教学活动所产生的实质性影响。(四)工具视角:不同理论下对“县管校聘”政策的审视目前已有研究从“能量理论”“推拉理论”“福利经济学”“史密斯政策执行过程模型”48“模糊-冲突 模型”49以及“政策工具理论”50等理论视角对“县管校聘”政策进行分析。首先,学者从“能量理论”视角审视政策的实际意义及其政策实施,指出在政策的应然状态下,参与流动的校长教师在流入校的能力发挥存在三种情况,即能量无法得到发挥、能量得以发挥与能量发散至整个系统层面。从实施层面看,影响流动教师能量发挥的因素关键在于学校支持,包括流入校领导力、校外的支持领导51以及流入校的师生人际氛围等52。其次,“推拉理论”针对流入地学校推力、拉力因素对教师轮岗交流意愿进行分析,指出政策执行过程中不容忽视的因素,即中间障碍因素 教师对政策的认知和态度53。“福利经济学”聚焦于政策执行中补助标准与激励机制设计以进行政策成本的估算40。以上理论视角均聚焦于“县管校聘”政策执行中的困境及其解围。显然,绝大部分学者根据不同理论视角,都选择从较为微观的角度来分析探讨政策执行方面的关键要素与政策受众者。(五)理论思辨:针对“县管校聘”政策理论层面的解读有学者提出教育空间正义下教育场域的非均衡倾向,需要从机会平等与差异补偿方面进行教育空间结构的均衡。在教育空间、教育场域以及差异补偿视角下审视城乡教师流动的正义性,则还存在有结构性、公共性与公平性问题,因此,实现城乡教师流动的空间正义应以义务均等原则为前提,科学合理配置包括优质教师资源在内的教育空间资源,一方面提高学区或学校布局空间的经济与科学性,另一方面充分利用当地生态与文化资源以开拓教师的“职业空间”;义务教育的公共性促使政府部门担负教育公共治理中更高的政治伦理责任,在公共治理机制建构上体现“义务均等”性,将义务性与差异补偿性严格区分开来,促进知识空间均质化,并合理利用虚拟教育的张力54。也有学者指出,公共性是在个体存在的基础上对于特定某一范围内个体性的超越,即区域内师资不均的现象是既包含单个教师,也超越单个教师的问题,换言之,公共性与个体性不容分割,这就需要对教师的公共精神予以培养55。另有学者从国家政策宏观角度,深究政策背后的前提、管聘执行与执行模式,并提出利益相关者应更注重基于平等交往的话语互动56。此外,还强调在该政策实施过程中,也需要在协调、遴选、补偿激励、工作保障与督导方面对其进行机制支撑57等。(六)国际比较:各国教师流动政策模式的探究及其启示其一,只针对单个国家教师流动政策进行剖析阐述,如日本中小学教师流动政策58、韩国中等学校教师轮岗制度59、法国中小学师资分配制度60、澳大利亚中小学教师流动管理制度61、美国人才流动激励政策62以及加拿大校长流动制度63等。其二,对多个国家教师流动政策进行分析、比较与启示,如日韩64、日韩芬兰加拿大65以及日韩法澳中66等国政策比较与启示。从以上文献研究中可以发现,各国教师流动政策都是基于师资的合理与均衡配置而提出的。不同的是,日韩法澳等国着重于调动教师工作积极性;芬加等国倾向于防止教师的大量流失;其中,日韩澳等国将教师流动意愿考虑在内。而美国与我国相似,强调吸引优秀教师流入薄弱学校。三、我国“县管校聘”教师流动政策研究的审思与展望本研究对“县管校聘”颁布实施以来的文献进行梳理与分析,旨在从整体上厘清以往研究的发展脉络,另一方面从实践层面上了解当前“县管校聘”政策的执行成效与研究指向,以进一步推进“县管校聘”的未来研究。383福建技术师范学院学报2023 年 6 月(一)当前我国“县管校聘”教师流动政策研究现状审思通过对文献的深度阅读与分析可知,政策颁布以来,相关研究主要聚焦于政策发展、政策文本、政策执行、工具视角、理论思辨与国际比较六大主题。就目前的研究来看,主要取得以下四方面成果:一是认识到多视角下政策文本与本质要素的研究,对促进政策相关利益者正确理解政策方面具有重要意义。二是认识到政策执行层面的经验总结与困境归因,对“县管校聘”政策在全国的有效、全面实施具有积极作用。三是认识到作为关键政策执行者的教师在“县管校聘”中所起到不容忽视的作用,强调应向教师给予人文关怀,以促使政策深入实施。四是认识到国外行之有效的政策与长期的实践经验对我国“县管校聘”的更好推进与实施起到借鉴与促进作用。我国“县管校聘”教师流动政策研究尽管已取得一定成果,但也存在待改进之处。一是在“县管校聘”政策执行方面的研究成果颇多,趋向于实证研究,从实然、中微观层面揭示不同省份及地区在“县管校聘”政策实施过程中所遇到的具有共性的难题并提出相应对策,或从国际比较视角,学习各国教师流动政策的做法并汲取经验启示。但目前此类研究仍处于多地区的横向研究,且大多聚焦于现状分析。二是就公共管理政策理论角度审视“县管校聘”教师流动政策,从应然的、宏观的视角审视教师流动政策发展历程及“县管校聘”政策文本内容,而对该政策的过程性发展的研究相对不足。三是虽然学者通过运用管理学及经济学等学科的理论视角,为理解我国“县管校聘”政策提供了全面、客观的认识,也为后续多学科的研究视角夯实基础,但研究视角仍有待拓展。综上,目前研究所存之不足并非长久性问题,而是为进一步研究“县管校聘”政策提供反思素材与研究空间。(二)我国“县管校聘”教师流动政策研究的未来展望在国家实现义务教育县域基本均衡发展的背景下,“县管校聘”政策的全面落实仍然是迈向义务教育优质均衡发展、缩小县域内教育差距以及实现城乡义务教育一体化发展的重要助力剂,因此,仍需学术界持续不断对该政策的学理与实践进行探索。基于上文分析,未来开展我国“县管校聘”教师流动政策研究可从以下方面着手进行。一是积极开展以“县管校聘”政策为主要研究对象的纵向发展性研究。目前实践层面的研究以地区、国家之间的横向实证研究为主,缺乏对纵向历时性发展脉络进行梳理。针对“县管校聘”政策的纵向发展研究,一方面有助于政策执行者正确落实“县管校聘”政策精神,明晰“县管校聘”实施层面的动态发展状况,另一方面对未来“县管校聘”政策的提升与发展提供指向性参考。二是进一步深挖我国“县管校聘”政策执行的教育效率与产出。就目前“县管校聘”政策实施成效方面的研究,主要停留在教师管理、师资配置与教育资源的层面,未来可对流入学校、直接受益群体以及社区等方面进行深层次分析,或对该政策下教育效率与教育产出予以剖析研究。此外,鉴于我国的多民族特色,加强对民族地区、边远地区“县管校聘”政策执行的探索将推进该政策在我国的更好实施,助力义务教育的优质均衡发展。三是拓宽不同学科理论视角以多元分析“县管校聘”政策的制定、发展、执行、评估以及监控等。“县管校聘”是我国特有的教师流动政策,尽管该政策偏向于管理学学科,但对于该政策的研究是值得且有必要运用多学科视角进行多维度剖析阐释,如社会学、社会心理学67、管理心理学、人口学等,这将有利于该政策的扎根落实。再者,着重对该政策的评估方面进行研究,既是检验其政策效果的基本途径,也是决定其发展走向的重要依据68。四是探索“县管校聘”政策实施的未来发展变量与潜在威胁。目前就“县管校聘”具体实施层面而言,研究大多关注政策实施现状及其影响因素,如教师流动意愿等,而从整483第 41 卷第 3 期庄岳彤,等:我国“县管校聘”教师流动政策研究现状述评体上看,该研究可适当拓宽对未来潜在影响因素、机遇与威胁的探讨与预测,个人层面如“00 后”教师的职业追求与意愿,整体层面如城乡发展机遇、制约政策落实的深层社会原因等,提高该政策的未来预见性,以优化当前各地“县管校聘”的实施方案。五是以“县管校聘”的政策发展过程为研究对象,进一步梳理我国教师流动政策发展的历史脉络。政策过程通常会涉及一连串随着时间推移而发展的复杂的互动因素,一方面,政策相关利益各方、研究者、媒体对政策的偏好都有所不同。另一方面,政策从其丰富实践中发现问题起,到政策实施,再到合理的政策影响评价,所需的最短期限可能是 10 年或是更长的时间69。因此,就该政策形成与发展过程方面的研究,将有助于厘清其历史发展脉络,促使该政策更好地落地扎根。总之,我国“县管校聘”政策研究取得一定成果,回顾这一研究历程,意在为该领域的未来研究提供较为全面的知识图谱。新时代基础教育强师计划亦将“县管校聘”作为具体措施之一,因此,对“县管校聘”的研究将促进教师队伍建设的深化改革与创新发展。参考文献:1薛二勇,李廷洲.义务教育师资城乡均衡配置政策评估J.教育研究,2015,36(8):65-73.2教育部 财政部 人力资源和社会保障部关于推进县(区)域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见EB/OL.(2014-08-15)2022-04-08.http:/ 鹿寨义务教育均衡发展获国家殊荣EB/OL.(2015-04-22)2022-04-08.http:/ 国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见EB/OL.(2018-01-31)2022-04-08.http:/ 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见EB/OL.(2019-05-05)2022-04-08.http:/ 国务院办公厅印发关于加快推进乡村人才振兴的意见EB/OL.(2021-02-23)2022-04-08.http:/ 年 6 月 20王昌善,贺青梅.我国县域义务教育学校教师流动制度:现状、问题与对策 基于 31 个省(自治区、直辖市)现行相关政策文本的分析J.湖南师范大学教育科学学报,2014,13(5):5-12,27.21辛治洋,朱家存.无校籍管理:价值诉求与政策审思 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期庄岳彤,等:我国“县管校聘”教师流动政策研究现状述评55操太圣,卢乃桂.“县管校聘”模式下的轮岗教师管理审思J.教育研究,2018,39(2):58-63.56姜超.“县管校聘”的政策前提、管聘指向与执行模式反思J.教育科学研究,2021(5):34-39.57袁媛.“县管校聘”体制下教师交流轮岗的机制建构J.四川师范大学学报(社会科学版),2021,48(3):127-132.58吴璇,王宏方.日本中小学教师流动的政策体系:基于法律演化的视角J.上海教育科研,2020(4):48-52,17.59赵允德.韩国中等学校教师轮岗制度及其特点J.教师教育研究,2014,26(3):101-106.60刘敏.以教师流动促进教育均衡:法国中小学师资分配制度探析J.比较教育研究,2012,34(8):51-55.61汪丞.澳大利亚中小学教师流动管理制度特色透视:以昆士兰州为例J.比较教育研究,2020,42(4):66-74.62蔡永红,雷军,申晓月.从美国教师流动激励政策看我国城市薄弱学校的改进J.比较教育研究,2014,36(12):68-73.63柳绪燕.加拿大教师队伍的培养及启示:以安大略省为例J.国家教育行政学院学报,2012(7):91-95.64夏茂林,冯文全,冯碧瑛.日韩两国中小学教师定期流动制度比较与启示J.教师教育研究,2012,24(3):92-96.65莫蓉.加强教师流动 促进教育公平:以日本、韩国、芬兰、加拿大为例J.新课程评论,2016(5):116-122.66汪丞.教师定期交流的政策困境与对策:基于政策工具的视角J.教师教育研究,2020,32(1):20-26.67张佳,夏美茹.离开还是留任:国际教师流动影响因素研究述评J.比较教育学报,2022(3):135-151.68褚宏启.教育政策学M.北京:北京师范大学出版社,2011:219.69保罗A萨巴蒂尔(Paul A.Sabatier).政策过程理论M.彭宗超,钟开斌,等译.北京:生活读书新知三联书店,2004:4.Review of the Current Situation of Research on Teacher Mobility Policy of County-Managed School Recruitment in ChinaZHUANG Yuetong,OUYANG Xiujun(School of Education,Guangxi Normal University,Guilin,Guangxi 541006,China)Abstract:The current researches on China s policy of County-managed School-recruitment are sys-tematically reviewed,mainly involving six aspects such as policy development,policy text,policy imple-mentation,tool perspective,theoretical speculation,and international comparison.These researches are meaningful and valuable for policy implementation,yet there are some problems,e.g.,horizontally more attention to multi-regional policy implementation while vertically less research on its development,and plenty of analyses on policy text and implementation,but a lack of study on the policy process.In the fu-ture,more studies can be carried out on the policy s vertical development,and its educational efficiency and output,and multidisciplinary theories can be applied to analyze the policy s role in promoting teacher mobility and explore the development variables and potential threats.Key words:county-managed school-recruitment;teacher job rotation;teacher mobility policy(责任编辑:仇国华)783