青海湖裸鲤保护的困境及对策探析——以天峻县检察实践探索为例.pdf

602023第2 期一）天峻县境内青海湖裸鲤分布及保护情况。8888883青海检察QINGHAIJIANCHA青海湖裸鲤保护的困境及对策探析以天峻县检察实践探索为例1张相瑞习近平总书记多次指出“生态兴则文明兴、生态衰则文明衰”，“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福补”，“像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境”。2 0 1 6 年8 月，习近平总书记在青海视察时强调“青海最大的价值在生态、最大的责任在生态、最大的潜力也在生态”，高屋建気地指出了青海在国家发展全局中的战略地位、发展定位，高度凝练了青海经济社会发展和生态文明建设的基本理念、政治要求和实现路径。青海湖是维系青藏高原东北部生态安全的重要水体，是阻止西部荒漠化向东蔓延的天然屏障，在筑牢国家生态安全屏障的“生物链”中占据着十分重要的地位。青海湖裸鲤是青海湖特有的珍稀物种，是湖中重要的生物因子和食鱼鸟类赖以生存的物质基础，青海湖裸鲤生存湖区生态系统结构脆弱、稳定性差，使得其种群补充能力较弱，如果遭到破坏就难以自然恢复。近年来，省委、省政府高度重视青海湖裸鲤保护工作，先后六次发布通告实施封湖育鱼政策，天峻境内布哈河作为青海湖裸鲤赖以生存和繁育的重要通道定然名列其中，通告要求海西州政府及所属天峻县政府严格实行分段包干管理，并明确规定“各级政府加强宣传教育，提高干部群众保护湟鱼资源意识，确保辖区人员不捕捞、不贩卖、不加工和销售湟鱼。渔政、公安、市场监管、交通运输、旅游等各部门要各尽其责，密切配合，强化管理，凝聚起保护青海湖裸鲤资源的合力”。为全面贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，作为基层检察机关的一员，天峻县检察院努力找准检察工作服务生态文明建设的切人点、结合点、着力点，及时成立调研组，通过两会期间向代表委员发放调查问卷、深入布哈河流域走访、开展检行座谈交流、收集相关台账资料等形式开展调研，全面查找问题、深刻剖析成因，为有针对性地强化检察机关保护青海湖裸鲤资源、依法维护生态文明建设提供依据一、青海湖裸鲤资源保护基本现状及天峻县检察实践探索天峻县境内布哈河是青海湖裸鲤繁殖的主要河道，被誉为“闻名遐迩的青海湖裸鲤的摇篮”。对维持青海湖“水-鱼-鸟-草地”生态系统发挥着重要作用，检察机关立足检察职能强化青海湖裸鲤资源保护。布哈河干流天峻县境内总长2 8 6 km，布哈河领域7 8 条支流天峻县境内总长2 9 3 8.1 km，流域面积1 4 3 8 4 平方公里，干支流天峻县境内总长度为3 1 6 5.1 km,主要分支流有希格尔河、夏日格曲、吉尔门河、夏日哈河、江*作者单位：青海省海西州天峻县人民检察院党组书记、检察长。2023第2 期61DONGXIBUJIANCHA东西部检察理论研究平台LILUNYANJIUPINGTAI河（峻河）等，县辖区内有湖泊7 个，分别为新源镇的“天鹅湖”，木里镇的“错喀莫日”“唐莫日曲”，龙门乡的“错鄂勒湖”“洋冲湖”“错尕日当湖”，苏里乡的“哈拉湖”,所有湖泊均有青海湖裸鲤分布。近年来，为进一步加强青海湖裸鲤保护工作，渔政主管部门每年以青海湖裸鲤夏季洄游期为重点时段，将日常巡查与法治宣传相结合，广泛收集案件线索，坚决处罚非法捕捞行为。同时在各乡镇组织实施网格化管理工作中，每个村明确3-5 名网格员负责日常巡护工作。每年5至8 月，渔政部门组织人员对主河道巡查，对发现的搁浅裸鲤进行施救、放生，确保洄游安全。通过设置双语宣传牌、张贴封湖育鱼通告、组织签订承诺书、张贴宣传挂画等方式强化政策宣传。组织实施设置监控点项目，在布哈河湿地公园、新源镇铁路桥、阳康乡、龙门乡、木里镇设置5 个监控点，着力加强日常监管，强化青海湖裸鲤资源保护。（二）检察聚力青海湖裸鲤的实践探索与协作配合。建议县政府牵头召开联席会议，邀请公安、渔政等行政部门及各乡镇“一把手参会商讨对策，向负有法定监管职责的行政机关发出检察建议，督促相关部门有效、充分履职，共同推进青海湖裸鲤保护工作，针对座谈沟通、实地走访、调查了解到县布哈河流域难以做到日常巡护全覆盖的现实困境，县内关键路段和主要出人口及各乡镇道路交通主干道、布哈河流水域及湖泊未设置警示牌的问题和政府指导不够、职责界限不清、沟通协调不畅、尚未形成合力等问题短板针对布哈河流域及附属湖泊、关键路段未设置警示牌等保护设施的问题，出资7 万余元在县城东、西进出口设立6 块警示牌，并向农牧部门、新源镇和快尔玛乡发出检察建议3 份，督促其压紧压实属地管辖职责，在关键路口设置宣传警示牌1 0 块，凝聚各方合力共同守护青海湖裸鲤资源，积极构建县政府主导、各部门履职尽责、各乡镇相互配合、检察机关加强监督的青海湖裸鲤保护工作新格局。（三）凝聚监督合力强化跨区域检察监督与协同配合。聚焦天峻地域所属青海湖北岸、祁连山国家公园和大通河流域生态环境保护，为进一步凝聚检察监督合力，筑牢检察服务保障生态环境和资源保护的司法屏障。与刚察县检察院召开座谈会，签订跨区域协同加强青海湖裸鲤保护工作的意见，通过座谈交流、联合开展增殖放流等方式，深入贯彻“专业化法律监督+恢复性司法+社会化综合治理 生态检察理念；会同门源县、祁连县检察机关签订关于保护祁连山国家公园和大通河流域生态资源开展公益诉讼工作协作协议。通过三地检察机关座谈交流，深人祁连山国家公园核心区实地开展联合巡查等方式，强化跨区域检察协同配合，积极构建地域管辖各司其职、跨区问题紧密配合、接壤地界加强衔接、跨界问题相互沟通的司法保护格局，推动形成守护生物多样性、野生动物资源保护和生态环境保护检察合力。（四）发挥职能聚力加强法律监督与检察宣传。充分发挥检察职能一体推进行政公益诉讼、民事公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼，综合运用商、检察建议和提起诉讼等多元措施，助推解决青海湖裸鲤保护监管漏洞，积极贯彻生态环境补偿理念，探索惩治、教育与承担修复责任的一体化办案模式，采取多元化生态环境侵权民事责任承担方式，努力实现办案效果的最大化。通过司法办案实现司法上的震慢效果，把禁捕政策规定、法律保护理念、绿色发展理念结合刑事责任、民事责任承担，根植到群众的思想观念中。加强与行政机关的协作配合，建立健全案件线索移送机制，通过督促、协同行政机关依法履职，切实强化源头治理，在依法追究非法捕捞青海湖裸鲤案件中的涉案人员刑事责任的同时，通过附带民事诉讼、单独提起民事公益诉讼等方式，追究涉案人员损害国家和社会公共利益的民事责任，增加违法成本，切断非法野生动物交易利益链条，通过常态化加强联动协作，严厉打击非法捕捞行为，以检察履职织紧织密法治保护网。充分利用微信、融媒体、短视频，以及举办讲座等方式，列举发生在身边的典型案例释法说理，讲解青622023第2 期青海检察QINGHAIJIANCHA海湖裸鲤保护政策及意义，深人解读野生动物保护法关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定等法律法规，结合案例宣传非法捕捞、运输、出售、购买青海湖裸鲤所面临的处罚，教育引导群众保护青海湖裸鲤资源，遵守法律和政策，不捕不食青海湖裸鲤，不参与非法捕捞、买卖青海湖裸鲤等违法犯罪活动，进一步提高全县群众保护青海湖裸鲤的法律意识，自觉践行人与自然和谐共生理念。二、天峻地区青海湖裸鲤保护的现实困境和堵点问题青海湖每年水源补给主要来自于布哈河，是青海湖的生命线。青海湖裸鲤保护处于青海湖“水-鱼一鸟-草地”生态系统核心地位，承载着“消化”青海湖及其支流有机物的特殊功能，被中国物种红色名录列为濒危物种。天峻县境内的布哈河是青海湖裸鲤繁殖的主要河道，具有调节气候、涵养水源、保持水土、改善生态环境、保持生态多样性等重要功能，有效维护着青海湖的生态平衡。近年来，随着青海湖裸鲤保护力度的不断加大，青海湖流域生态环境持续向好，湿地面积持续增加、水体自净能力明显提高。根据中国水产科学研究院长江水产研究所监测数据，2 0 2 1年青海湖裸鲤资源蕴含量达到1 0.8 5 万吨，较2 0 2 0 年增加0.7 1 万吨，是保护初期的近4 2 倍。虽然青海湖裸鲤数量有所回升，但仍存在一些深层次问题需要着力破解。（一）非法捕捞时有发生。市场交易未能彻底清除。在上世纪六七十年代，青海面临饥荒，粮食作物严重不足，青海湖裸鲤是当时青海人的“救命粮”，很多青海人甚至外地人吃过青海湖裸鲤，因其独特的口感、肉质细腻、鲜美的味道而有一定的市场，部分群众也对食用湟鱼是违法行为的认识还没有深人人心；加之不少人有滋补的错误认识，以及有“尝一尝”心理的作票，使“捕鱼尝尝鲜”成为一种陋习，是推动不少人非法捕捞的动力之一，很多不法分子为谋取不正当利益，非法捕捞青海湖裸鲤到市场上售卖的行为时有发生。近年来县渔政部门共查获非法捕捞青海湖裸鲤案件7 件，涉案人员2 0 人。2 0 2 1 年，司法机关查获非法捕捞青海湖裸鲤刑事案件两件，涉案人员1 0 人，涉案渔获物5 0 9.5 公斤，1 0 名被告人均被依法追究刑事责任，检察机关同步提起刑事附带民事公益诉讼，诉请法院判令1 0 名被告承担生态修复增殖放流费99862元，诉求均获法院支持，9 名被告当庭缴纳生态修复增殖放流费3 6 8 4 8 元。行政、司法机关依法充分履职保护青海湖裸鲤任重而道远（二）法治宣传相对薄弱。布哈河全长约3 0 0 多公里，流域面积1.6 万多平方公里，占天峻县总面积的一半，流经全县1 0 个乡镇。行政主管部门通过在重点区域、关键路段悬挂宣传牌、张贴通告、签订承诺书、张贴宣传挂画、人乡镇开展法治宣传等形式开展青海湖裸鲤保护宣传活动，但仍无法满足当下青海湖裸鲤保护工作新形势发展需要和面临的新问题。虽然在藏传佛教影响下，天峻地区居民、牧民群众提倡不杀生，不渔不猎对青海湖裸鲤保护工作有积极意义，相关职能部门也能够认识到当前青海湖裸鲤保护工作的重要性、紧迫性和复杂性，但在实践层面，相关职能部门对禁捕政策的执行和落实与新形势需要、群众期盼还存在一定差距。行政机关对行政处罚与刑事司法如何做到无缝衔接，立足当前如何有效破解人少事多的现实困境，保护青海湖裸鲤如何有效发动牧民群众的力量进行有效监督，如何有效破解跨区域青海湖裸鲤保护协作难题等深层次制约因素深人思考不够，存在“头痛医头、脚痛医脚”的现象。（三）流动人员管理疏漏。经调查发现，布哈河流域内实施捕捞青海湖裸鲤违法犯罪行为人员，多为外来人员且流动相对频繁。行政机关对其所辖区域流动人员动态管控存在疏漏，未能做到及时、有效、全面掌握流动人员基本信息，致使个别外来人员捕捞青海湖裸鲤违法犯罪行为得，使其产生侥幸心理，教唆并煸动身边同样想走捷径赚外快人员实施非法捕捞2023第2 期63DONGXIBUJIANCHA东西部检察理论研究平台LILUNYANJIUPINGTAI行为。天峻县内布哈河流域地广人稀交通不便、自然环境条件恶劣、县域经济发展相对落后，渔政、市监、公安等部门在青海湖裸鲤保护工作中存在交集，但在实际工作中存在职能分散交叉、工作衔接不畅等问题，加之天峻特殊的地理位置、水域分布特点及县情特色，使相关法律法规及政策的落实和执行不能很好的适应新形势下天峻地区青海湖裸鲤保护工作的新需要，相关职能部门与乡镇村社基层组织也存在衔接不紧密、群众参与不足的问题（四）行政执法力量薄弱。我县渔政执法部门现有编制1 1 人，因人员招录和人才引进受地域限制存在一定困难，渔政执法部门实际执法人员仅有3 人，执法人员配备相对薄弱，执法力量难以满足实际工作需要，加之布哈河流域水域面积线长面广、支流及附属湖泊较多，渔政执法部门及相关行政部门都普遍存在人少事多的现实困境，开展日常巡护工作因水域面积分布较广，难以做到每次巡查所有水域全覆盖，渔政巡查监督力量无法满足现实需要，此外各乡镇实施了网格化管理，但是网格员因无相应的经费保障，普遍存在网格员工作积极性不高、发挥巡护作用不够充分、群众参与度不高的问题，职能部门工作人员开展日常巡护工作难以做到布哈河流域所有水系全覆盖，对水域内非法捕捞行为的监督主要靠群众反映，对无人居住水域行政监管缺失，行政执法工作面临的问题巫待解决。（五）执法队伍整体素能不高。法律的权威在于实施，行政执法如不能严格的实施，法律的权威和公正都是空谈。因人员配备不足，基层执法人手短缺、素质偏低，执法行为不规范，学习提升的积极性不足，各单位行政执法人员疲于奔命、疲于应付各项事务性工作，执法人员对日常工作中非法捕捞行为定性以及应当进行行政处罚还是向司法机关移送的具体标准认识不清、对相关法律法规的掌握程度有限，执法上还存在技术力量薄弱、技术手段落后等客观原因，并对收缴的水产品如何规范保存和规范处置也是实践难题。（六）属地管辖作用发挥不够充分。县内青海湖裸鲤赖以生存的布哈河流域支流较多，流经县内十个乡镇。各乡镇在保护青海湖裸鲤资源方面，仍然存在发挥属地管辖职能作用不够，协助开展巡护工作措施较少、与相关行政部门的沟通协作不畅、权责不清等问题；对乡镇村社辖区内的流动人口存在疏漏。比如对辖区内建筑项目的施工人员以及乡镇村社内挖虫草、打零工的流动人口未做到底数清、情况明、动态监管。向辖区内流动人口未开展有针对性的禁捕政策法治宣传。三、天峻地区青海湖裸鲤保护工作的路径思考青海湖裸鲤作为天峻生态环境保护工作的一项重要内容，应当在持续实施封湖育鱼政策的基础上，紧密结合布哈河分布特点，对青海湖裸鲤保护还存在监管作用发挥不充分，加之资金、技术等方面的限制，使相关职能部门与乡镇、村社的工作衔接不够紧密，管理权限未做到无缝衔接。而青海湖裸鲤保护是个系统工程，需要从政府层面充分发挥主导作用、行政机关充分发挥行政监管职责、乡镇村社落实属地管辖职责强化日常巡护等方面共同努力呼吁广大群众牢固树立环境保护意识，多运用政策宣传、教育引导、奖惩机制及执法手段，最终达到全面、系统、共同保护青海湖裸鲤的目标。（一）加强法治宣传力度。相关职能部门要充分利用微信公众平台、融媒体、法治宣讲等载体，把青海湖裸鲤保护作为一项重点内容通过组织开展政策宣讲、增殖放流活动、加强普法宣传等方式，大力倡导广大群众积极参与青海湖裸鲤保护工作，以身作则自觉抵制食用和非法捕捞青海湖裸鲤的行为，不参与、包底非法捕捞青海湖裸鲤的违法活动，深化普及禁捕政策及相关法律法规知识的学习，强化辖区内牧民群众、居民、流动人口的法律意识，努力营造党委政府高度重视、全民共同参与保护青海湖裸鲤的良好法治氛围。（二）健全联合执法机制。建议由党委政府牵头，2023第2 期青海检察QINGHAIJIAN CHA出台相关政策文件或衔接机制，进一步明确各相关单位的职责分工，建立联合执法、信息共享、加强协作等常态化机制，强化监管责任有效落实，推动各行政机关依法正确履职，坚决打击非法捕捞青海湖裸鲤的违法行为，由渔政部门与乡镇村社密切工作联系、强化水域监管，落实非法捕捞行为的监管责任和普法责任；市场监管部门强化监督落实市场主体监管责任，自觉抵制青海湖裸鲤非法交易行为；公安部门乡镇派出所会同乡镇政府加大对流动人口的动态监管力度、加强对非法捕捞青海湖裸鲤案件线索的受理、侦查及办理工作，以建立完善相关工作机制推动形成各相关行政机关各司其职、各尽其责、信息共享，形成疑难问题共同分析研判、重点问题共同协商解决的工作格局。（三）加大工作保障投入力度。立足当前形势，增编明显不现实，加之财政专项经费有限。而青海湖部分裸鲤洄游到布哈河流域产卵的时间主要集中在6月中旬至8 月初，这段时间正是非法捕捞行为易发多发的时期，建议地方党委政府酌情考虑每年向渔政部门拨付为期两个月的乡镇网格员巡护专项资金，由渔政部门按照出勤情况分发到人，并要求各乡镇网格员严格按照划定的区域坚守岗位、定期巡逻、服从安排，如有情况及时向渔政部门反馈，由渔政部门统筹安排人员做好搁浅鱼群的救助和非法捕捞行为的查处工作，同时号召广大牧民群众自愿参加巡护工作志愿者，并按照天数给予适当的生活补助，一方面可以有效缓解人员不足的困境，另一方面可以调动广大群众的积极性。（四）多措并举提高执法素能。渔政、公安、市监等涉及青海湖裸鲤保护的职能部门及司法机关要积极转变观念，提升规范执法意识，主动适应新形势工作要求，各部门工作人员要注重加强沟通联系、加强信息共享、加强线索移送等工作，各行政机关要通过组织开展相关法律法规、行政执法业务和资源保护等方面知识的学习，从理论知识、业务实操两个方面着手，不断更新执法理念、改进执法方式、强化执法监管，切实提升行政执法人员的禁捕业务水平和执法办案能力，持续改进工作作风，加强行政执法人员和执法行为的规范管理，加快建成一支与禁捕监管新形势新任务相适应的执法司法“铁军”。（五）压紧压实属地管辖责任。渔政部门要切实采取有效措施，不断加强青海湖裸鲤保护工作，进一步压实责任，健全管护网格化管理。建议开展承诺践诺活动，每年青海湖裸鲤洄游季由政府、渔政部门与青海湖裸鲤分布区域的乡镇一把手、村社主任、网格员签订青海湖裸鲤保护责任书并纳人年底考核范围，压紧压实县级、乡级政府与行政村属地管理责任，做到管理到岗、责任到人。政府、渔政部门、乡镇政府共同做好青海湖裸鲤保护政策宣传工作，着力加强对流动人口的动态管理和法治宣传。乡镇、村社要全力支持并配合渔政部门做好辖区内布哈河水域的巡护工作，有效防范非法捕捞青海湖裸鲤行为的发生，主动加强与相关行政机关的日常沟通联系，通过举报、反映情况等方式，上下联动有效遏制盗捕贩卖问题的发生，努力营造政府主导、行政机关加强执法、乡镇政府密切关注、全民参与的保护合力。（六）不断强化警示教育宣传。司法机关要以发生在身边的典型案例为原型开展“以案释法”宣讲，从法律角度警示、教育、宣讲不仅能够让群众意识到非法捕捞违法行为的危害及其法律后果，而且能够在群众中起到一定的警示和震慢作用。在宣讲过程中要重点向群众讲解禁渔期、禁捕区域、禁止行为以及实施禁捕政策的重要意义，呼吁现场群众自觉保护布哈河流域生态环境，引导群众切勿贪图美味而走险，更不要抱着侥幸心理，幻想在法律面前成为“漏网之鱼”，使依法禁捕深入人心、禁捕政策落实落地，切实提高群众的生态保护意识和青海湖裸鲤保护的法律意识。【编辑：李楠】