深化开发区体制机制改革创新探索.pdf

行政科学论坛202308本刊特稿行政科学论坛叶春风 王嵩 朱亚娟党中央、国务院高度重视开发区建设和发展。自上世纪80年代首批开发区设立起，经过40多年的发展，开发区已成为各地产业最集中、经济最活跃的平台，成为培育创新生态、推动产业集聚、深化改革开放、促进转移就业的重要载体。为进一步发挥开发区经济建设主阵地、主战场、主引擎作用，河南省启动开发区管理体制机制改革创新工作，坚持全省一盘棋，强化顶层设计，系统推进开发区空间布局、体制创新、营商环境、用人机制等改革，着力破解制约开发区发展的体制性障碍和机制性梗阻，为实现经济社会高质量发展，加快建设中国式现代化河南实践凝聚起强大动能。一、优化空间布局，让开发区发展有保障河南省开发区规上工业企业超过1万家，占全省规上工业企业的一半；工业增加值、工业投资、工业利润，占全省的比重都在60%以上，但是开发区类型过多、产业不够明晰、区位面积散乱、产业集约化水平整体偏低等问题较为突出。近年来，河南省站位发展全局，重塑功能布局、整合现有存量、留足发展空间，为开发区高质量发展提供了强有力的支撑和保障。重塑功能布局。强化开发区统一领导和分类管理，建立全省统筹、国家对口、职责明晰、协调联动的开发区管理体系，由河南省发改委牵头负责全省开发区规划布局，相关部门按职责做好各类开发区管理工作。按照特色明显、功能合理、体系完善的原则，统筹优化全省各级各类开发区功能定位，将开发区划分为国家级、省级两个层级，先进制造业开发区、现代服务业开发区、现代农业开发区、综合保税区、其他功能开发区五大类别，分级分类明确发展定位。针对创新型、高科技企业用地特点，研究制定配套用地政策，重点加强对新产业新业态发展用地的支持力度，鼓励新型产业用地兼容复合利用、拓展空间功能，充分凸显各类开发区优势和特色，构建差异化协同发展的新格局。如，以郑州航空港产业集聚区为基础，整合周边部分产业园区，打造河南内陆开放高地建设示范区；在信阳设置豫东南高新技术产业开发区，优化生产力空间布局，建设对接长三角和粤港澳大湾区的“桥头堡”，实施推动革命老区振兴发展的战略举措。整合现有存量。2021年印发的 关于推动河南省开发区高质量发展的指导意见 明确指出，按照整合、扩区、调规、改制的总体思路，加快形成空间布局合理、产业集群发展、资源集约利用、特色优势鲜明、发展动能强劲的开发区发展新局面。特别是整合现有开发区，严格按照“一县一省级开发区”和主导产业相近的原则，以同一县级行政区域内的国家级开发区或发展水平高的省级开发区为主体，集中清理整合“空壳园区、僵尸园区”、小散弱园区和主责主业弱化的开发区，深化开发区体制机制改革创新探索4行政科学论坛本刊特稿202308行政科学论坛分类盘活工业、农业、生态文旅类开发区。如，以国家级和省级经济技术开发区、高新技术产业开发区、产业集聚区为主体整合组建先进制造业开发区，以中介服务产业园、现代物流产业园、市场交易产业园为主体整合组建现代服务业开发区等。截至2022年8月，河南省开发区总数由288个整合为184个，其中，先进制造业开发区165个、占89.7%，现代服务业开发区19个、占10.3%。留足发展空间。开发区整合扩区重在前瞻性谋划、系统性重构、整体性提升。河南省以前瞻30年的战略眼光，调整优化开发区空间布局，通过有减有增、有保有压、“腾笼换鸟”的精细化管理，使得全省开发区空间布局更加合理规范。坚持科学编制发展规划，把开发区整合扩区与国土空间规划编制衔接起来，严格落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三条控制线”，按照工业用地不低于城镇建设用地25%的标准，划定了先进制造业开发区四至边界范围，留足留够发展空间，支撑未来河南省经济发展的需要。二、推进体制创新，让开发区轻装齐上阵为充分发挥开发区主责主业，突出其抓项目、抓产业的“尖刀排”“轻骑兵”作用，河南省以理顺管委会、属地政府、运营公司三方关系为重点，重构开发区职能体系，强力推进开发区向市场化方向迈进，从根本上解放生产力，进而形成高质量发展的工作合力。回归经济属性。推进开发区管理体制机制创新的核心是剥离社会事务管理职能，厘清开发区与地方政府的事权关系。围绕开发区“主责主业”和管委会“瘦身强体”目标，将管委会工作重心和主责主业定位到产业发展、优化服务、经济运行协调上，实施“剥离征地拆迁、居民安置、卫生健康、社会保障、信访稳定等行政管理和社会事务管理职能，实行属地化管理；剥离项目资金筹集、公共基础及公共服务设施建设、市场化管理运营服务等开发运营职能，实行市场化运作”的措施，让体制机制更顺畅、管理服务更高效。截至2022年6月底，非跨县（市、区）开发区已全部落实了社会管理职能剥离工作，现有184个开发区中的170个不再承担社会管理职能，占总数92.4%。精简重塑机构。按照优化协同高效的原则和大部门制、扁平化要求，河南省全面精简开发区党工委（管委会）机构，本着从严从紧的原则，严格按照有关标准设置机构、核定领导职数，构建更加符合开发区发展需要的组织架构。通过规范，全省开发区管理机构精简率达34%，机构设置和领导职数大幅精简，实现了机构编制资源优化配置，为长效规范管理开发区奠定了基础。截至2022年8月，17个省辖市和济源示范区开发区组织架构已经完成整合规范，开发区管委会“三定”规定全部印发，其中，166个开发区班子任命到位，“定班子、合机构、刻公章、挂牌子”工作基本完成。推行“管委会+公司”。在打破原有“行政化”“半行政化”开发区管理模式和运作模式的基础上，河南省引入市场化管理体制，探索从单一管委会运作到“管委会+公司”“政区合一+公司”“纯公司化”等多种管理模式。2022年，河南省开发区统一规范为“管委会+公司”模式，并明确职能定位及职责边界，即：管委会通过整合发展资源、注入优质资产、给予政策支持等，由所属运营公司作为市场主体，承担开发区开发建设、产业培育、投资运营、“双招双引”、专业化服务等职能，集中破解体制臃肿、机制不活、效率不高等问题，提升产业聚集度和竞争力。截至2022年8月，全省184个开发区中，已有182个完成运营公司组建，基本形成一批规模实力较强、市场化专业化程度较高的运营公司管理体系。如三门峡高新区实施“集团公司+子公司”管理架构，对“六园两镇一岛”等专业园5行政科学论坛202308本刊特稿行政科学论坛区进行“实体化运作、市场化运营”，项目总投资金额77.4亿元，融资金额56.3亿元。三、优化营商环境，让开发区服务更优化河南省强化系统观念，加强整体谋划，以开发区为先导，依法放权赋能，系统性重塑行政审批制度，整体性优化政务服务环境，全力打造“审批最少、流程最优、体制最顺、机制最活、效率最高、服务最好”的一流营商环境。依法放权赋能。统筹实施县域和开发区放权赋能改革。按照“应放尽放、依法放权”的原则，破除权限下放的隐性门槛，聚焦规划、土地、环保、能耗等与开发区建设发展紧密相关的审批、执法权限，凡法律法规没有明确实施层级且有实际需求的，原则上交由县（市）实施。省委、省政府统一制定赋权清单，将255项经济社会管理权限依法赋予县（市），并将其中136项经济管理权限同步转移给开发区，同时指导各地相应做好权责清单动态调整，向社会公示。法律法规明确规定由设区的市行使的权限，通过委托、授权等方式下放，将土地使用权出让、不动产登记发证等委托开发区负责。法律法规明确禁止、不宜下放的经济管理权限，探索建立由县向省直报渠道，实行“直通车”。如，开发区农用地转用、土地征收等由省政府审批的事项，由设区的市政府委托开发区直报省自然资源部门审核，实现了“开发区的事开发区办”。简化行政审批。依法确认国务院公布的中央设定地方实施的行政许可事项清单，梳理省级地方性法规、省政府规章设定的行政许可事项，编制发布全省行政许可事项清单，推进“清单之外无审批”，实行“法无禁止即可为”。全面精简清理各类行政审批特殊环节，无法律、法规、规章依据的一律不再保留。推进企业开办极简办理，深化“企业开办+N项服务”，将涉及工伤、失业、医疗和养老等后续环节纳入企业开办事项一并办理。在开发区全面实施“标准地+承诺制”和“一枚印章管审批”模式，推行一般性企业投资项目“全承诺、拿地即开工”极简审批模式，在市县两级通过刻制部门“2号章”、设立派驻机构、开辟“绿色通道”等方式，充分赋予开发区相关职能权限，做到无缝衔接，最大限度地提升开发区行政审批效能。如，焦作市武陟县政府刻制颁授规划委员会、自然资源、住房和城乡建设、人民防空等“2号章”，其开发区接入省自然资源厅直报内网，彻底消除了权力下放隐性门槛；周口市西华经开区推行“经开区吹哨、各单位报到”的一枚印章管审批模式，设置“绩效考核包”，提升职能部门协调配合开发区管委会的积极性。优化政务服务。以便捷、高效、共享、优质为目标，以政务数据为支撑，推动开发区政务服务流程再造，探索实施“守信容缺”“绿色通道”等服务措施，积极塑造“极简审批、极速办理、极优服务”的品牌，将开发区打造为全省政务服务新高地。加强开发区政务服务场所标准化建设，统一规范功能布局、窗口设置、服务机制、人员配置等，推进政务服务事项应进必进，实现“只进一扇门，办事不出区”。深化政务服务综合窗口改革，通过前台后台、线上线下有机结合，推行“前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件”模式，真正实现“一窗通办”。采取“一次告知、一表申请、一套材料、一窗受理”方式，推动多个政务服务事项套餐式、集成化办理，一站式服务、一次性办好。充分发挥省一体化政务服务平台枢纽作用，深化“一网通办”，整合业务系统，统筹数据资源，统一服务标准，拓展政务服务事项网上办理深度和全环节覆盖度，推动更多事项“全程网办”。成立河南省营商环境投诉举报中心，打造畅通快捷、覆盖“线上线下”的多元投诉渠道，用好贯通省市县三级的“接、转、督、问”闭环工作机制，使政务服务集成优化和协同重塑，带动开发区营商环境层级跃升。6行政科学论坛本刊特稿202308行政科学论坛四、用人机制灵活，让开发区运行更顺畅随着开发区从管理体制竞争逐步向服务效能竞争的转变，河南省推进开发区“三化三制”改革（建设专业化、国际化、市场化的管理团队，实行领导班子任期制、员工全员聘任制、工资绩效薪酬制），着力破解机构臃肿、职能交叉、人浮于事等发展桎梏，提升市场化运行机制的灵活度，为开发区实现高质量发展蓄积新动能。用好“三化”政策。河南本轮开发区体制机制改革，在全面总结此前改革经验基础上，从“三化三制”改革入手，拆壁垒、破坚冰、解痛点、疏堵点，激发内生动能。省委省政府印发了关于推进开发区“三化三制”改革的指导意见，明确了去行政化的举措，选择31家不同类型的开发区作为“三化三制”改革试点，提出原则上省辖市、县（市、区）党政领导不再兼任开发区管委会领导；以优化配置优秀人才为先导，全面整合开发区人力资源，注重打造专业化、国际化、市场化的管理团队，让开发区回归经济属性，让管委会回归主责主业，持续激发开发区创新创造活力。如，焦作市面向3个全国“前30”（经开区30强、高新区30强、县域经济30强），通过邀约调研、组织考察、集中签约等，聘用了来自上海张江高科、北京中关村等地的23位专业性人才，就任管委会副主任、运营公司管理岗位，优化了干部队伍结构，为开发区提质增效提供了有力的人才支撑。用活“三制”机制。河南省建立健全有利于开发区招才引才用才的选人用人机制，推行领导班子任期制、全员聘用、薪酬与绩效挂钩等措施，使人员能力素质与开发区发展需求更加吻合。按照党管干部原则，通过聘、调、选相结合，推进实施任期管理和目标考核紧密衔接的开发区领导班子任期制改革。开发区领导班子每个任期3年，不满一个任期原则上不得调整，同一岗位连续任职不超过三个任期，特殊原因需要调整，须经上级组织部门同意。全面实行开发区全员聘用制改革，推进开发区人员由编制管理、身份管理向聘用管理、岗位管理转变。按照“老人老办法、新人新办法”的原则，分类制定政策，采取调离、待岗、辞退等方式积极稳妥分流安置落聘人员。坚持公平、公开、公正，面向社会招聘选聘新进人员，实行岗位聘用、合同管理。打通开发区与行政事业单位人员交流渠道，鼓励行政事业单位在编人员到开发区干事创业，身份档案全部冻结封存，编内任职与岗位聘职不挂钩、档案工资按国家有关规定办理晋级、晋职、工资调整手续，在调动、退休、参加社保时按档案身份办理。兰考经开区面向全县机关、企事业单位公开选聘6名正科级干部、5名副科级干部和22名工作人员，实现人员能上能下、能进能出。强化绩效考核。全省开发区通过引入竞争机制，探索建立“以实绩论英雄”“凭能力定岗位”干部人事管理制度，打破编制、岗位、身份界限，以能力素质能否胜任岗位为标准，实行公开竞聘，择优上岗。建立基本工资和绩效奖金相结合的开发区薪酬体系，持续完善差异化考核评价机制，“以考核促发展”，强化绩效考核结果运用，将考核结果作为岗位调整和奖金分配的根本依据，逐步形成岗位“能上能下”、待遇“能升能降”的动态薪酬激励机制。如，周口市西华经开区细化考核管理，对经开区管委会、领导班子、部门及员工个人分别提炼KPI考核指标，作为绩效工资兑现的主要依据，有效激发了开发区职工干事创业的积极性；平顶山高新区建立“共性模块+个性模块”“竞争类指标+能力态度类指标”差异化考核体系，岗位价值系数从0.9至1.4不等，并按比例分布优秀、良好、合格、待改进等次，营造注重发展、注重实干、注重协作、注重实绩的氛围，激发开发区发展内生动力。（作者单位：河南省委编办）责任编辑 石艳艳7