上海市国有建设用地资产核算方法及清查实践.pdf

doi:10.3969/j.issn.2095-1329.2023.02.007上海市国有建设用地资产核算方法及清查实践陈佳钰1，刘 馨2（1 上海市地质勘查技术研究院，上海200072；2 上海市地质调查研究院，上海200072）摘 要：国有建设用地资产作为全民所有自然资源资产中数据沉淀最为丰富、价格体系建设最为成熟的资源资产门类，是全民所有自然资源资产核算的重要组成部分。本文以上海市为例，首次提出了全空间全要素全周期实物量核算内容、国有建设用地主导价值核算分类体系。根据上海城市后工业化发展阶段特征，将国有建设用地资产价值量划分为经济价值量与社会价值量两类。尝试建立核算价格体系，开展经济价值量估算；社会价值量的测算分别探索社会平均成本法、基本成本法和市场替代法的核算路径，对比发现市场替代法核算结果兼顾成本与效率。核算主要难点在于专题数据基础不完善、价值量结果存在一定偏离、核算成果与其他相关工作之间衔接不足等，对此本文提出现阶段相应的可行解决建议。关键词：国有建设用地资产核算；核算方法；核算分类；实物量；价值量中图分类号：F293.3 文献标志码：A 文章编号：2095-1329(2023)02-0040-06随着国家健全自然资源资产管理体制要求的提出，作为摸清国有自然资源资产家底的必要途径，全民所有自然资源资产核算工作的重要性日益凸显。近年来，党中央、国务院在全民所有自然资源资产管理工作中，先后作出了一系列重大决策部署。2016 年首次提出“开展资产核算，及时掌握全民所有自然资源资产家底”，自然资源资产核算工作逐步进入政府工作内容。2018 年中共中央组建自然资源部，落实中央关于“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”的要求，设立自然资源所有者权益司“承担自然资源资产价值评估和资产核算工作”，为资产核算工作搭建坚实的组织架构。2019 年明确提出“研究建立自然资源资产核算评价制度，开展实物量统计，探索价值量核算”，同年在 5 个省份开展全民所有自然资源资产清查第一批试点，2021 年在总结第一批试点工作的基础上，在全国范围内启动第二批试点，同步开展全国资产清查价格体系建设工作。上海市自 2016 年起连续三年参与原国土资源部新增的“土地资产调查核算监管”项目，开展土地资产核算监管试点，研究核算技术方法、核算范围、成果应用等，并于 2021 年部署开展全民所有自然资源资产清查试点工作，对奉贤区、金山区全民所有自然资源资产实物量和价值量进行清查，建立各类自然资源省级价格体系。在土地资产核算监管试点与全民所有自然资源资产清查试点工作实践的基础上，发现在上海市各类全民所有自然资源中，国有建设用地资产基础数据最为丰富、价格体系最为成熟。因此，可基于国家核算基本要求，以上海市国有建设用地管理流程中沉淀的业务数据为支撑，探索满足后工业时代特大型城市核算需要的方法体系，以服务城市土地管理与资产配置优化决策目标。国内外对于资产核算的研究主要集中在核算内容、核算方法、核算路径等方面。综合来看，国际上对于资产核算的研究主要围绕环境经济核算体系（SEEA-2012）进行，对于自由流通的自然资源物品，市场机制和供需关系即可有效反映其价格；对于不存在公开活跃市场的自然资源，可利用估值模型对该资源进行估价。国内学者认为资源资产核算必须对其进行实物量和价值量的双重核算1-3，需在翔实的物理量统计和合理估价基础上，“先实物后价值、先存量后流量、先分类后综合”；可以从宏观、中观及微观层面分别开展资源价值的核算4。后工业化城市还会面临低速高质发展模式下，资源最大效用、土地功能复杂多元、资产管理统筹协调等资产核算难点5。目前，虽然学收稿日期：2023-04-03修回日期：2023-05-23作者简介：陈佳钰，1998 年生，女，学士，助理工程师，主要从事自然资源资产清查和地价研究。电子邮箱：chenjiayu_基金项目：上海市规划和自然资源局项目上海国土资源 Shanghai Land&Resources40 2023Vol.44.2 者在双重核算思路上达成一定共识，但是对于核算的信息与具体指标尚未明确；讨论集中在理论层面，缺少实践与可操作性。可见，当下核算尚处于探索尝试阶段，在核算内容、核算分类、核算方法等方面尚不能满足特大型城市土地资源资产管理的需求。本文基于上海城市后工业化发展阶段特点，开展实物量、价值量核算内容与核算分类体系的相应研究，探索适合特大型城市的土地管理需求与资产配置优化决策的核算框架，并结合清查实践中遇到的难点给出未来研究与实践的方向。1 上海市国有建设用地资产核算方法1.1 实物量核算内容在国家的第二批清查试点工作中，国有建设用地实物量以年度变更成果作为空间底图，以宗地地块作为核算单元，部分国土变更调查图斑内部存在多块独立宗地，需进一步细化为子图斑。其中实物量信息涉及两大类：一是地类名称、面积、权属类型等基本数量指标；二是宗地编号、宗地面积、合同编号、合同用途、容积率、合同价款、供应方式、供应年限等使用权信息。上海当前已经进入后工业时代，自然资源对社会、城市支撑的重点从经济生产向社会服务转移。国有建设用地资产实物量核算内容应该综合考虑城市发展评估需要，涵盖资源资产利用、规划、管理等全空间全要素全周期信息。本文提出，上海市国有建设用地资产实物量核算内容增加以下五类信息：一是地块地下空间的地类名称、建筑面积、权属类型等使用权信息；二是规划用途、规划容积率、规划状态等规划信息；三是收储时间、收储成本、地块代管主体等储备信息；四是区域更新/零星更新类别、更新统筹主体、更新进度等城市更新信息；五是自贸区、高新区、商业区、五个新城等区域布局信息。同时可以将调查统计范围灵活设置为全市域、行政辖区，以及重点区域、开发区、重要商业区、交通枢纽等，满足对实物量全方位多尺度信息核算需求。1.2 价值量核算分类体系在清查试点工作中，自然资源部要求建立清查价格体系，对全地类国有建设用地资产开展经济价值量估算。但是，不同用途国有建设用地的宗地特性和价值类型不同。基于更好地体现上海城市特点和满足资产核算成果科学性的需求，本文提出对国有建设用地资产进行主导价值下的核算分类，区分经济价值主导地类和社会价值主导地类，分别作为经济价值量与社会价值量的核算范围。基于效用理论，经济价值衡量的是建设用地资源在人类有限的技术能力前提下，可能创造的财富；社会价值主要包括建设用地资源的利用给人类带来的外部性福祉，社会价值难以直接量化，且无法通过交易价格或成本直接反映。在实际核算过程中，经济价值与社会价值两者的剥离处理困难，且不具备可操作性。此外，对于社会价值主导的地类而言，其社会价值远高于经济价值。因此，本文选择地类综合价值中占比最大的主导价值作为地类价值量化结果，暂不核算次要的价值类型。加总经济价值主导地类价值量与社会价值主导地类价值量，即得到全地类国有建设用地资产总价值量结果。当前，上海在土地管理方面主要有“三调”工作分类、“土地利用现状分类”、“控制性详细规划用地分类”三类标准，分别是从利用现状、管理现状、规划条件等不同角度来确定土地用途。以“三调”工作分类的二级地类为基础，考虑用途业态的价值差异，本文将商业服务业设施用地、城镇住宅用地、科教文卫用地等地类进一步细分后，形成国有建设用地核算分类表（表 1）。1.3 经济价值核算方法经济价值量核算的基本要素为土地面积与土地单价，而现行技术体系下，土地单价是经济价值量核算的难点和核心要素。虽然采用评估价格进行逐宗土地资产核算精度较高，但由于核算范围广、核算周期较长，因此采用“级别中观+条件微观”可以较好地兼顾精度与效率。1.3.1 建立国有建设用地核算价格体系上海为全市统一制定的基准地价成果，已实现了全市统筹平衡6-8。以现行基准地价为基础，在中观层面建立基于核算时点的、基本内涵统一的、全域覆盖的国有建设用地核算价格体系。核算价格为核算时点各类土地用途法定最高年期的国有建设用地出让土地使用权价值，上海市城乡建设用地基准地价成果（2020 年）成果在价格内涵、空间范围、地类用途三方面与核算价格内涵存在一定差异。一是需要对基准地价进行年期修正、期日修正、楼面价地面价转换，二是对城镇基准地价未覆盖的乡村区域及滩涂、海域、河流等进行补充，三是补充未纳入基准地价的采矿用地、盐田、农村宅基地、特殊用地、空闲地这 5 类用途清查价格。1.3.2 中观与微观经济价值量核算（1）测算中观尺度的经济价值量将国有建设用地资产核算实物量成果与核算价格体系图层套合，将对应用途核算价格赋值给国有建设用地实物图斑。对于全部核算对象，依据对应用途的核算价格进行经济价值估算。上海国土资源Shanghai Land&Resources 2023Vol.44.2 41 n1i 1eiiAPS=（1）mj 1mj 1ijijiijPSPS=（2）式中：Ae1表示清查范围内国有建设用地中观尺度经济价值总量；iP 表示基本单元内相应用途的核算平均价格；Si表示基本单元土地面积；Pij 表示落在基本单元内相应用途第 j 个级别的核算价格；Sij表示落在基本单元内相应用途第 j 个级别的面积。（2）测算“中观+微观”尺度的经济价值量对于可以确定宗地具体开发利用信息的，基于核算平均价格，可对容积率、繁华程度、交通条件等影响地价水平的个别因素进行必要的修正。()ne2i 11iiAPRKS=+（3）式中：Ae2表示清查范围内国有建设用地“中观+微观”尺度经济价值总量；iP 表示基本单元内相应用途的核算平均价格；R 表示基本单元容积率修正系数；K 表示繁华程度、交通条件等区域修正系数；Si表示基本单元土地面积。（3）逐地块评估经济价值量对于新城片区、自贸区、交通枢纽、产业园区等有特殊需要的重点区域，可采用市场比较法、收益还原法、成本法、假设开发法、基准地价修正法，对区域内所有宗地逐一评估，加总得到该区域内的国有建设用地经济价值总量。1.4 社会价值核算方法社会价值量主要指具有社会效用价值的资源利用给人类带来的外部性福祉的量化，反映了资源能够满足社会或他人物质和精神需要所做出的贡献和承担的责任。本文借鉴著名经济学家庇古提出的社会总成本概念，提出以下三类国有建设用地资产社会价值量核算方法：表 1 基于核算的国有建设用地分类Table 1 Classification of state-owned construction land based on accounting国土三调分类控制性详细规划用地分类土地利用现状分类基于核算的土地价值分类分类名称价值主导类型商业服务业设施用地社区商业用地、商业服务设施用地、娱乐康体用地批发零售用地批发零售用地经济价值主导旅馆业用地旅馆用地旅馆用地公用营业网点设施用地、商务办公用地办公用地办公用地工业研发用地、科研设计用地通用类研发用地通用类研发用地物流仓储用地仓储物流用地标准厂房类工业用地标准厂房类工业用地工业用地一类到三类工业用地产业项目类工业用地产业项目类工业用地工业研发用地、科研设计用地产业项目类研发用地产业项目类研发用地采矿用地采矿用地盐田盐田城镇住宅用地一类到五类住宅组团用地商品住房用地商品住房用地租赁住房用地租赁住房用地农村宅基地六类住宅组团用地农村宅基地机关团体新闻出版用地社区行政管理用地、行政办公用地、新闻出版用地、广播电视用地公共管理与公共服务用地（一类）机关团体新闻出版用地社会价值主导科教文卫用地社区文化用地、社区体育用地、社区医疗卫生用地、基础教育设施用地、文化艺术团体用地、图书展览用地、演艺设施用地、文化活动设施用地、体育用地、医疗卫生用地、高等学校用地、中等专业学校用地、成人与业余学校用地、特殊学校用地、福利设施用地科教文卫用地社区养老福利用地、养老设施用地养老用地养老用地公用设施用地市政设施用地公共管理与公共服务用地（二类）公用设施用地公园与绿地广场用地、绿地公园与绿地特殊用地文物古迹用地、特殊用地特殊用地铁路用地铁路用地铁路用地轨道交通用地轨道站线用地轨道交通用地公路用地公路用地公路用地城镇村道路用地道路用地城镇村道路用地交通服务站场用地社会停车场用地、公交场站用地、综合交通枢纽用地交通服务站场用地机场用地机场用地机场用地港口码头用地港口用地港口码头用地管道运输用地管道运输用地管道运输用地水工建筑用地市政设施用地水工建筑用地空闲地空闲地暂不分类上海国土资源 Shanghai Land&Resources42 2023Vol.44.2 1.4.1 社会平均成本法从社会成本角度看，社会价值主导的国有建设用地失去了承载其他经营性用途的经济价值的机会，因此可采用其承担的社会平均成本作为其社会价值。该方法对社会价值主导的国有建设用地图斑所在区域的 9 类经济价值主导核算价格（除农村宅基地、采矿用地、盐田以外）进行分类加权平均，以平均经济价值作为该基本单元承担社会公益保障的社会平均成本价值。11nsaiiACS=（4）1mjjaPCm=（5）式中：As1表示清查范围内社会平均成本法测算的国有建设用地社会价值总量；aC 表示地块承担的社会平均成本；Si表示基本单元土地面积；Pj表示区域经济价值主导地类的核算价格。1.4.2 基本成本法从资源获得成本角度看，以地块的取得成本和开发成本去分析地块的基本价值。该方法采用社会价值主导的国有建设用地图斑所在区域的产业项目类工业用地经济核算价格作为社会价值水平。21nsbiiACS=（6）式中：As2表示清查范围内基本成本法测算的国有建设用地社会价值总量；bC 表示地块取得以及开发的基本成本；Si表示基本单元土地面积。1.4.3 市场替代法由于土地利用受周围环境影响较大，而相邻区域中不同类型用地价格之间具有较高的相关性，公服用地的社会价值核算可以其周边用地的价格作为有效参考，通过与相邻区域的商业、住宅和工业等用地价格分类类比确定价格。由此，可分别按照相应类似用途核算其社会价值水平。31nsmiiAPS=（7）式中：As3表示清查范围内市场替代法测算的国有建设用地社会价值总量；mP 表示基本单元对应的高敏感度用途核算价格；Si表示基本单元土地面积。2 核算方法的清查实践2.1 数据来源应用前述提出的核算方法，以上海市奉贤区为典型区域进行清查实践研究，清查基准日设定为 2020 年 12 月31 日。数据来源包括奉贤区 2020 年国土变更调查数据、不动产登记信息管理基础平台宗地信息、土地市场动态监测与监管数据、土地储备数据、控制性详细规划数据、上海市五大新城与自贸区范围数据、上海市现行基准地价数据集。2.2 实物量清查从奉贤区国土变更调查成果中提取国有建设用地作为清查底图，叠加各类实物量专题数据，获取使用权信息、储备信息、规划信息。经清查，截至 2020 年 12 月 31 日，奉贤区共拥有国有建设用地 14907 hm2，其中以产业项目类工业用地、商品住房用地、交通运输用地为主，三者占比达 76%。从使用权信息提取情况来看，清查底图子图斑的 36%覆盖了使用权信息内容，其他子图斑为空，这是由于专题数据信息尚不完整，限制了实物量信息的获取。从供应方式来看，有合同信息的子图斑供地方式以出让为主，占比23%，其中工业用地占比较高，约 13%；划拨方式中，以科教文卫和公用设施用地为主。从供应年份来看，奉贤区2012 年前处于供地量快速增长时期，2013 年后下降较为明显。从结构来看，2014 年前工业用地的供应占比最大，2017 年之后住宅用地成为占比最大的用途（图 1）。2.3 经济价值量清查国有建设用地经济价值量清查的范围为核算分类体系中经济价值主导的 12 类国有建设用地，分用途套合国有建设用地核算价格体系，确定各核算地类图斑相应地类用途核算价格。奉贤区中观尺度下国有建设用地的经济价值量为 5770 亿元。依据现有数据基础，本文只开展容积率修正以实现微观精度的经济价值量估算。经测算，奉贤区微观经济价值量约为 5841 亿元，相较于中观经济图 1 上海市奉贤区国有建设用地分用途供应时间Fig.1 Supply time of state-owned construction land by land type in Fengxian District of Shanghai上海国土资源Shanghai Land&Resources 2023Vol.44.2 43价值量略微上调，增量主要来源于商品住房用地（表 2）。2.4 社会价值量清查国有建设用地社会价值量清查的范围为核算分类体系中社会价值主导的国有建设用地。使用社会平均成本法测算社会价值量结果为 1058 亿元，使用基本成本法的社会价值量为 154 亿元；使用市场替代法的社会价值量为 744亿元（图 2）。其中，公园与绿地、科教文卫、公路等地类社会平均成本法测算的社会价值量显著高于基本成本法，这固然与这几个地类面积较大有关，但更关键的是这些地类作为与城市生活配套设施，分布在区位条件较好的区域，因此承担了更多的社会平均成本。若采用基本成本法测算此类国有建设用地资产，无法反映部分处于区位条件更好、承担机会成本损失更大地块的价值量。市场替代法更加注重的是地类用途的价值影响要素情况。依据敏感性分析结果，机关团体新闻出版用地和科教文卫用地与办公用途具有相当高的敏感度，而公用设施、市政、道路等则偏向于工业，公园绿地与商业的相似度较高。由此，市场替代法兼顾成本与效率，更易显化科教文卫、公园与绿地及机关团体新闻出版用地的资产价值。3 总结及建议在清查案例的实践过程中，发现以下问题：（1）实物量专题数据基础有待完善。在实践过程中发现专题数据基础有待完善，存在覆盖范围不全、单一要素层内存在空间拓扑问题、同一地块在不同来源专题数据中图形边界或属性内容不一致、属性值缺失或不规范等一系列问题。由于数据的专业性要求，以及范围较广，依靠核算工作开展专题数据的补充调查难度较大。（2）经济与社会价值量结果可能存在一定偏离。由于数据缺失或登记用途与现状地类不一致，清查工作中大部分地块直接采用“国土变更调查”二级地类进行核算，可能与实际使用权不符。在经济价值量核算的微观尺度下，宗地容积率等属性值缺失导致单一地块的微观修正无法测算。此外，当前对于社会价值量测算仍旧处于探索阶段，由于各核算方法对于社会价值主导用地发挥效用的评判存在差异，需根据核算目标和需求进行方法选择和成果解释。（3）核算成果与其他相关工作之间的衔接关系仍有待探索。国有建设用地资产核算成果对摸清自然资源家底具有重要作用，但是该成果的应用方向尚不明晰，与其他工作衔接性有待加强。本文对上海市国有建设用地资产核算的方法及清查实践进行探索后，取得以下认识：（1）尽快建立基于全民所有自然资源资产核算的专题调查统计制度。实物量作为价值量核算的基础，决定了价值量核算的准确性，其信息获取难、工作量大、补充调查难，应作为核算前期的重点工作，尽快建立基于核算需求的调查统计制度，丰富完善调查内容、频率、技术口径等。实物量中的专题信息，如使用权信息、规划信息、土地储备信息、城市更新信息、区域规划信息等，若有缺失或者不规范等情况，可在初期核算阶段暂空，随着相应专题工作开展补充完善专题成果，待核算时点更新和核算规范稳定时统一纳入核算成果，提高核算成果数据质量。（2）多角度提升国有建设用地价值量核算精度。价值量成果精度取决于实物量信息的准确与完整程度，在建立专题调查统计制度的基础上，建议进一步明确专题数据信息提取的逻辑性、规范性、效力性要求，统一各类字段信息来源与计算方式，以合同用途或登记用途优先作为核算用途，开展现状与规划条件价值量核算比较研究，为一定时期内资源配置优化调整提供参考。（3）打通土地在规划、收储、供应、登记、监测监管各环节工作，促进各个环节基础数据的良性互动，探索表 2 奉贤区国有建设用地经济价值量Table 2 Economic value of state-owned construction land in Fengxian District核算地类中观尺度经济价值量（亿元）微观尺度经济价值量（亿元）产业项目类工业用地252252标准厂房类工业用地2626批发零售用地354354旅馆用地77办公用地1111商品住房用地50605131租赁住房用地2222农村宅基地3838总计57705841图 2 奉贤区社会价值主导地类价值量规模Fig.2 Scale of value of socially dominant land types in Fengxian District上海国土资源 Shanghai Land&Resources44 2023Vol.44.2 各个环节数据的衔接关系和流转制度。此外，可基于核算成果，分析当前土地利用现状中的短板，作为下一步工作推进的重点方向。参考文献(References)1 封志明,杨艳昭,李鹏.从自然资源核算到自然资源资产负债表编制 J.中国科学院院刊,2014,29(4):449-456.FENG Z M，YANG Y Z，LI P.From natural resources accounting to balance-sheet of natural resources asset compilationJ.Bulletin of Chinese Academy of Sciences,2014,29(4):449-456.2 高敏雪.扩展的自然资源核算以自然资源资产负债表为重点 J.统计研究,2016,33(1):4-12 GAO M X.Comprehensive accounting of natural resources:Focusing on the balance sheet of natural resources assetJ.Statistical Research,2016,33(1):4-12.3 崔宇,张大林.多维度土地资产核算体系的构建 J.中国土地,2019(4):27-30.CUI Y,ZHANG D L.Construction of multi-dimensional land asset accounting systemJ.China Land,2019(4):27-30.4 赵松,王锟,李超.土地资产核算方法体系与实施路径设计 J.中国土地,2018(12):19-22.ZHAO S,WANG K,LI C.Land asset accounting method system and implementation path designJ.China Land,2018(12):19-22.5 刘馨.后工业化城市土地资源资产核算路径思考以上海市为例 J.中国土地,2018(5):31-33.LIU X.Considering the path of land resource asset accounting in post-industrial cities:A case study of ShanghaiJ.China Land,2018(5):31-33.6 曹玲燕.大都市基准地价土地用途细化分类研究 J.上海国土资源,2013,34(2):37-40.CAO L Y.Land use classification of benchmark land prices in urban areasJ.Shanghai Land&Resources,2013,34(2):37-40.7 张玮.上海市国有建设用地价格体系信息发布机制研究 J.上海国土资源,2017,38(2):70-72.ZHANG W.Researching the state-owned construction land value system and its diffusion in ShanghaiJ.Shanghai Land&Resources,2017,38(2):70-72.8 彭立勋,杨岳,刘馨.上海地价动态更新体系建立研究 J.上海国土资源,2011,32(1):45-49,53.PENG L X,YANG Y,LIU X.Study on dynamic update system for land price in ShanghaiJ.Shanghai Land&Resources,2011,32(1):45-49,53.Shanghai state-owned construction land asset accounting method and inventory practiceCHEN Jiayu1,LIU Xin2(1.Shanghai Institute of Geological Exploration Technology,Shanghai 200072,China;2.Shanghai Institute of Geological Survey,Shanghai 200072,China)Abstract:As a category of natural resource assets owned by the state,state-owned construction land has the most abundant data precipitation and the most mature price system construction.They are an important part of the accounting of national natural resource assets.Taking Shanghai as an example,this study proposes,for the first time,a comprehensive physical quantity accounting content covering all space and elements throughout the entire life cycle and a classification system for valuing state-owned construction land assets.Based on the characteristics of Shanghais post-industrial development stage,the value of these land assets can be divided into two categories:economic and social.An attempt is made to establish an accounting price system and estimate its economic value.The measurement of social value explores the accounting paths of the social average cost method,basic cost method,and market substitution method,and compares the results to find that the market substitution method considers both cost and efficiency.The main difficulties in the accounting process lie in the incomplete thematic data foundation,certain deviations in the value results,and insufficient direct connections between the accounting results and other relevant work.This paper proposes feasible solutions to address these challenges at the current stage.Key words:state-owned construction land asset accounting;accounting method;accounting classification;physical quantity;value quantity上海国土资源Shanghai Land&Resources 2023Vol.44.2 45