生育政策及其配套支持措施：认知偏误与政策偏差.pdf

4社会科学岗 SOCIALSCIENCES DIGESTWAM热点专题陈友华孙永健|生育政策及其配套支持措施：认知偏误与政策偏差主育政策及其配套支持措施：认知偏误与政策偏差文/陈友华孙永健2021年党中央作出“实施一对夫妻可以生育三个子女政策”的战略部署，同年又将“三孩政策”纳人基本法，宏观上确立了三孩配套支持措施。有别于此前的“单独二孩”和“全面二孩”政策，此次生育政策调整十分强调将生育配套支持措施提到与三孩生育政策并行的高度，无论是官方话语，还是学界观点，普遍对生育配套支持措施寄予厚望，期望以此来降低生育成本，实现生育率回升。那么，三孩生育政策在相应配套支持措施加持下，对生育率提振、老龄化应对的效果是否会因此产生本质性变化？反观中国当前生育政策及其配套支持措施，其中又存在哪些认识偏误与政策偏差，从而影响政策效率的发挥？本文尝试回答诸如此类的问题。现实与预期：生育配套支持政策效果如何？(一)鼓励生育政策的国际经验与困境西方与东亚国家在鼓励生育方面已经进行了长时间探索，且生育配套支持政策已经相当完善，但遗憾的是，至今还未曾有一个国家的生育率回升至更替水平或以上。总体而言，发达国家应对低生育率与少子老龄化的政策措施，不仅有成功经验，更有呕须警惕的失败教训。从欧美与日韩等国的应对实践来看，生育、养育与教育的家庭支持政策体系多没有使生育率明显回升，几国多停留在原有低生育率水平上，甚至生育率还出现了进一步下降。生育配套支持政策本身在加重财政负担的同时，多没有达到刺激生育率回升的初衷，而积极应对老龄化的举措多演变为国家承担更多责任。因此，我们应当对西方应对少子老龄化措施的成败得失有更加清醒而全面的认识，同时也要对中国生育配套支持政策效果不彰做充足的思想准备。(二）中国生育政策及配套支持措施的预期效果自2 0 1 3年起，我国便放开了严苛的独生子女政策，随后实施了“单独二孩”与“全面二孩”政策，但前者的遇冷与后者的效果不彰已成为不争的事实。第七次全国人口普查资料显示，2 0 2 0 年我国妇女生育率只有1.3。在此背景下，三孩生育政策及配套支持措施应运而生。现在的问题是：三孩生育政策及配套支持措施能在多大程度上逆转低生育率趋势、提高出生人数、延缓老龄化危机？目前，学界关于三孩生育政策及配套支持措施的预期效果基本上给出了“不容乐观”的判断，认为其对我国出生人数与生育水平的预期影响将十分有限，也无法对中国人口发展趋势产生根本性影响，因此不宜夸大其效用。特别表现为：一是现在无论采取怎样的生育政策及配套支持措施，低生育率在未来较长时间内是难以改变的；二是现实的低生育率是内生型因素驱动，而非由外生型因素驱动；三是三孩生育政策的最大效应可能不是生育多少个三孩，而是对那些生育一个孩子的夫妇形成一定的心理压力。育龄群体瞄准偏差：不敢生、不能生、不让生还是不想生？(一)再议低生育率成因我国育龄人口至少有四种“不生”的情况：一是有生育二孩甚至三孩意愿，但因为经济、精力等客观原因而不敢生；二是没有生育三孩、二孩甚至一孩的意愿，即因为主观原因而不想生、不愿生；三是有生育意愿，却不具备生殖能力；四是在非婚同居形式下，具备生育的意愿与能力，但迫于道德与法律的约束而最终放弃了生育。当前中国民众低生育意愿的形成有其复杂而深刻的原因，除了“不敢生”等经济层面的问题外，还有“不想生”这一文化观念层面的难题。从国际生育激励政策效果不彰与我国三孩生育配套支持政策预期有限来看，当代社会人们的生育观念早已发生了根本性转变，这里涉及生育文化问题。低龄有生育能力的人群是未来生育的主力军，但他们面对就业、住房、教育、医疗等压力，受不婚不育、少生优生思想影响，更加看重个人的自由、独立和享乐，形成“自觉少生”的晚婚晚育少育、“丁克家庭”的婚后不育和“单身”的不婚不育。那么，为什么在生育政策放宽、配套支持措施加码的制度环境下，人们依旧“不想生”？一是按照费孝通先生“损已利人”生育学说，生殖对ZOSAESCALSCIENCESLIGLS15孙永健/生育政策及其配套支持措施：认知偏误与政策偏差陈友华热点专题当事人而言并无实际好处，“营养是损人利已的，生殖是损已利人的”。二是计划生育政策的惯性作用。一直以来宣传和提倡的“晚婚、晚育、少生、优生”等被视作科学、文明、进步的婚育观念中的核心内容，逐渐深人人心且根深蒂固。三是现代化的冲击与个体意识的崛起。当代育龄人口的现代意识不断增强，更加注重独立自主与生活质量，很少会受到“延续香火”“传宗接代”等传统观念的影响。四是社会福利幻想给予当代年轻人过分的期许与仰赖，最终导致了其不婚不育、晚婚少育等一系列个人主义和享乐主义行为。五是信息传播技术的发展。网络时代的来临，使得现代生活方式与文化冲破时空限制而实现全球范围内的广泛传播，传统文化的影响力急剧衰弱，加速了生育意愿与生育行为的转变进程。（二）仅町“不敢生”：育龄群体的瞄准偏差在世界范围内，各国政府与民众似乎对低生育率的原因形成了一种认知偏差，即低生育率主要是因为个人与家庭生育和养育孩子的经济与照料负担过重，而国家在生育、养育与教育方面未尽到应尽责任所致。首先，房价高企与住房困难常常被过度解读为低生育率的根源。事实上，第一，中国房地产市场已经出现了严重的分化，农村和多数中小城市的房价本就不高，居住问题并不突出。但现实却是，不仅大城市的生育低迷，中小城市和农村的生育率同样令人担忧。第二，中国人的居住条件从未像今天这般得以改善和提升，住房问题并不构成人们少生或不生的根本原因。其次，人们习惯于把低生育率错误地归咎于教育内卷与教育资源不足。殊不知，其一，中国的教育从未像今天这般发达；其二，许多平凡的中国家长却不甘于接受子女的平凡，因而导致教育负担被人为加重。即使国家当下主动承担起大部分生养与教育孩子的经济成本，在如今没有例外的精养模式中，生育率恐怕也很难会有大的回升。再次，很多人把少育甚至不育归于家庭与事业之间的冲突，实际上对很多人而言可能并非如此。一是以往国家对生育的配套支持与今天不可同日而语，但人们还是克服困难，多至少生下两个孩子。二是现实中实现职业与阶层跃升的毕竟是少数人，如果把女性职业发展不好全部归于生养孩子，这是失之偏颇的。最后，不少年轻人将生育后缺少看护与照料作为不生或少生的借口。现在已经出现一种新的“管生不管养”与“管养不管生”的文化，子代总是以“工作忙”“压力大”等为借口，试图将照料与看护责任转嫁给父辈。实际上，现代的很多年轻人把大量的时间用在消费、旅游与娱乐上，就是不愿意把时间、精力与财富用在生养孩子上，某种意义上来说是一种逃脱生养责任的表现。低生育率是系统性问题，必须综合治理，仅仅出台一系列解决住房、教育、就业等问题的经济与服务支持政策将会“事倍功半”。在生育政策领域，由于对低生育率的有偏解读与归因，可能引发生育及配套支持政策的瞄准偏差，妨碍其刺激生育的初衷。这种瞄准偏差突出表现为仅着眼于生育成本而遗漏生育文化或生育观念。因此，三孩生育政策及配套支持措施在瞄准目标受众与设计应对方案时，切不可将全部注意力都投放在住房、教育、就业等减轻生养负担的经济与服务维度上。生育责任定位偏差：国家、用人单位还是个体？(一）再思生育责任划分在现代社会，生养孩子的外溢效应大大增加，家庭从生育与养育中获得的收益大大减少。孩子长大成人后所创造的财富分成三部分：劳动者薪酬、企业利润与国家税费，财富则在劳动者个人、用人单位与国家三者之间进行分配。本着谁获益谁担责的原则，生育、养育、教育成本理应由宏观上的国家与微观上的家庭和个人承担。首先，中观上的用人单位由于通过薪酬给付与税费方式大部分偿还了生育外溢的收益，因此国家不应该通过公权力强行把生育成本再转嫁给用人单位，以致雇佣市场出现各种不规范现象。其次，国家必须承担起必要但有限的生育责任或生育成本，尤其须考虑政府的财政承受能力，切不可矫枉过正。最后，个人和家庭同样必须承担起应有的生育责任。一是个人和家庭依然是生育的微观受益者。二是人们所享有的看似免费的社会福利与公共服务，本质上最终买单人都是纳税人。不承担生育责任的个体或家庭，却能以“搭便车”的手段分享到他人孩子长大后所创造的财富价值。三是在低生育率时代，人类文明遭遇传承危机，作为命运共同体，生育不仅是公民应享有的权利，更是公民应尽的第一责任。（二）生育责任的认知偏误与定位偏差政府一旦将低生育率过度归因为生养的经济成本太高与照护负担太重，进而设计并出台大量鼓励生育的配套支持措施，在犯下瞄准偏差的同社会科学文摘SOCIALSCIENGESDIGEST16BRRRORRRSESRRRR陈友华热点专题孙永健生育政策及其配套支持措施：认知偏误与政策偏差时，很容易助长人们对生育责任的认知偏误，进而陷人责任定位偏差的困境之中。生育责任的定位不清归根结底在于对福利与生育之间关系的认识不足。社会福利本质上是财富再分配或责任再分配机制。对生育福利而言，微观层面上增加生育配套支持措施可以减轻家庭生育、养育与教育负担，因而具有促进生育的激励效应，而微观上的其他福利（如养老保险制度）的增加，减少了对家庭与子女的依赖，进而对家庭生育形成替代效应。而微观层面社会福利的增加，必然在宏观层面上给全体纳税人增添新的负担，进而导致家庭与个人收人减少，客观上具有抑制生育的挤出效应。由于认知视角的遗漏，以往人们大多只站在微观视角看到生育福利的激励效应，却很少能看到微观视角的其他社会福利的增加对生育的替代效应，更少能站在宏观角度看到挤出效应对生育率提升的阻碍，反过来加剧了生育责任更多地向国家转嫁。应对策略：责任偏差与瞄准偏差的纠正(一）厘清生育责任：国家定位与个体回归低生育率问题的应对需要多元共治，任何一方单兵作战而其他主体袖手旁观，都不可能缓解少子老龄化风险。一方面，政府要明确生育既是家事也是国事，落实社会各主体应对低生育率的历史责任和角色分工。另一方面，个体和家庭更要意识到生命和生育的意义与价值，创造物质与精神文明不仅是人类的事业，繁衍后代同样也是人类的事业，而且是人类的第一事业。（二）营造有利于生育率回升的文化观念一是首先询证调查，了解当下人们（不）生育的思想认识及行动逻辑，特别是了解“一个也不生”“只生一个好”“不想生三孩”等的深层原因。二是建设积极友好型正向生育文化。对于“不想生”群体，政府则需要从生育文化视角出发，加强宣传引导，试图转变他们的生育观念，尽可能让生育乃“甜蜜事业”“人生大事”的观念重回人心。三是提高非婚生育等行为的文化道德包容度。四是适当增加压力型的生育文化成分，即不生或少生可能会受到某种道德压力。五是采取其他有助于生育率回升的文化建设措施，既包括当前政府所提倡的对婚嫁陋习、天价彩礼等不良社会风气的治理，也包括对性别平等观念的建设、内卷化与贵族化教育思维模式的破除、良性托育文化的塑造等。（三）运适度生育配套支持措施绝不是生育福利越丰厚，对生育率的刺激效果就越好。政府应在降低税赋的前提下采取适度生育配套支持措施，如此既可以减少生育福利的输送成本，又可以促使生育收益的外溢效应减少与内溢效应的增加；既符合现代国家权责对等的财政伦理，也可以通过适度增加人们年老后的“后顾之忧”，使人们重新认识到“养儿防老”的迫切性与重要性。（四）氵温和间接的不生或少生惩罚措施既然个人与家庭是生育的主要微观受益者，且负有不可推卸的生育责任，那么不生者与少生者须为其“搭便车”行为背负一定的代价。许多国家的经验表明，除非把生育孩子数量与个人和家庭缴税以及个人养老金待遇等奖惩措施紧密联系起来，否则任何鼓励措施都将收效甚微。因此，我国政府也不适当地启用温和与间接的奖惩措施。例如，对不育群体出现的老年贫困问题，政府需要为之“兜底”，但切不能过度干预与帮扶。再例如，可以通过对多育者采取优惠政策，唤醒不育者或少育者的“相对剥夺感”，进而激发他们的生育意愿。（五）尽快明确中国人口发展的战略目标随着少子老龄化程度的不断加深，中国人口发展与低生育率治理的战略目标呕待确定，要正确看待中国人口发展的现状与未来，改变以往人口控制基调下形成的政策定势，不应把将生育率控制在1.8附近作为目标，而是要大力将生育率提升至更替水平及以上。国家和社会公众对此须保持足够的警醒，而学界对此更是负有不可回避的重要职责。结语本文通过回顾发达国家治理低生育率的经验做法与教训、分析我国生育政策及配套支持措施中可能存在的问题，发现在生育福利政策领域存在严重的政策偏差，即育龄群体瞄准偏差与生育责任定位偏差。对于政策偏差的探讨不能局限于需要满足的视角，认为只要生养孩子压力或困难较大就应该受助，我们也应该从丰富的文化视角去理解生育水平与生育政策的社会建构，关注文化的社会整合作用。重视生育文化的纠偏与引导，对各项生育政策的效用发挥与最终生育率的显著回升，可能会产生基础且关键的作用。但文化建设知易行难，生育正向文化的重新塑造并非一朝一夕，需要政府、学界和社会长期为之努力。S【陈友华系南京大学社会学院教授，孙永健系南京大学社会学院博士生；摘自广州大学学报（社会科学版）2 0 2 2 年第4 期）