生态环境损害赔偿制度适用范围的反思和厘定——兼论《民法典》生态环境损害赔偿条款.pdf

2023年第9期十八届三中全会通过的 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 提出了“建设生态文明实行损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度”的改革方向。2020年由全国人大常委会修订的 中华人民共和国固体废物污染环境防治法 确立生态环境损害赔偿制度，处于探索阶段的生态环境损害赔偿制度成为法定制度。该制度适应了形势的变化，摆脱了“企业污染、群众受害、政府买单”的现实困境，更好地满足了人民的美好生活需要，其重要性不言而喻。遗憾的是，有些学者以往在认识和解读生态环境损害赔偿制度适用范围时大多聚焦于外在形式，急于寻求和补充理论依据，却没有深入探究制度内部。建设该制度的基础工作之一是辨析其适用范围。如何明晰生态环境损害赔偿磋商和诉讼制度的本质，而后确定各自适用的范围成为重要的研究课题。本文拟以生态环境损害赔偿制度的适用范围为研究对象，梳理其内涵和外延；阐明其目的和规范手段之间的矛盾，为生态环境损害赔偿制度的完善提供可供选择的思路。一、生态环境损害赔偿制度适用范围的立法脉络及特征就生态环境损害赔偿制度的适用范围而言，生态环境损害赔偿制度改革试点方案（以下简称试点方案）以及 生态环境损害赔偿制度改革方案（以下简称 改革方案）皆以一种“概括式+正反列举式”的表述方式进行了规定。就发展脉络而言，生态环境损害赔偿制度适用范围是由国家政策由上而下强力推动产生的。（一）生态环境损害赔偿制度适用范围的立法脉络2015年至今，生态环境损害赔偿制度适用范围发生了三次细微的变化。“生态环境损害赔偿制度改革方案”主要分两个阶段划定适用范围。依据2015年12月3日实施的 试点方案 的规定，违法行为人引起的环境事件符合“较大及以上突发环境事件”、“重点生态功能区和禁止开发区发生的生态破坏事件”或“严重影响生态环境事件”情形，行为人“生态环境损害赔偿制度改革方案”包含 试点方案 和 改革方案。生态环境损害赔偿制度适用范围的反思和厘定兼论 民法典 生态环境损害赔偿条款王斐1，朱 昊2（1.山西大学 法学院，山西太原030006；2.浙江省建德市人民检察院 梅城检察室，浙江杭州311600）摘要：生态环境损害赔偿制度的适用范围是由国家政策由上而下强力推动产生，而非司法实践倒逼的结果。由 生态环境损害赔偿制度改革方案 创设的生态环境损害赔偿制度虽然在我国已经实施八年，但其适用范围仍然没有被学界和实务界厘清。实践中，生态环境损害赔偿制度的适用范围“有名无实”，规范手段和立法目的之间有矛盾。作为主要制度的生态环境损害赔偿磋商制度的适用范围包括重大环境污染事件引发的生态系统功能损失或自然生物因素的不利改变；生态环境损害赔偿诉讼这一民事赔偿诉讼只是一种民事救济手段。有关部门应当实事求是地运用该制度的有限功能，充分发挥该制度保护权利人财产权益、维护司法秩序的设计功能。该类诉讼制度的赔偿范围仅限于重特大环境污染事件造成的人身损害或与社会公共利益或国家利益相关的财产利益损害。关键词：生态环境损害；赔偿；适用范围；民法典中图分类号：F205文献标识码:A文章编号:1004-972X(2023)09-0019-08基金项目：研究阐述党的十九届六中全会精神国家社会科学基金重大项目“建立健全自然资源资产产权制度研究”（22ZDA109）作者简介：王斐，博士，山西大学法学院讲师，研究方向：环境与资源保护法；朱昊，浙江省建德市人民检察院检察官助理。19王斐，朱昊：生态环境损害赔偿制度适用范围的反思和厘定应当被追究生态环境损害赔偿责任。随后2018年1月1日实施的 改革方案 划定的适用范围没有大的变化，只要求不同地区在决策时要结合当地具体情况全面考虑各种因素，明确“严重影响生态环境事件”的情形。2022年，由14个部门联合印发的规范性文件 生态环境损害赔偿管理规定 第一章第四条明确要求，违法行为人按照 改革方案 的规定承担生态环境损害赔偿责任。最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）在确定生态环境损害赔偿的适用范围时，并没有对 改革方案 划定的适用范围做过多的调整，而是直接沿用了“突发环境事件”“重点生态功能区和禁止开发区发生的生态破坏事件”和“严重影响生态环境事件”等概念。经过几次修正，被追究生态环境损害赔偿责任的范围基本没有发生变化。想要厘清生态环境损害赔偿制度适用范围的内涵和外延，首先要对“突发环境事件”“重点生态功能区等特定区域”等概念做出恰当的解读。（二）生态环境损害赔偿制度适用范围的特征第一，政策法律化的传统立法路径。从时间顺序来看，生态环境损害赔偿制度适用范围是由国家政策由上而下强力推动产生，是政策法律化的结果。不论是“突发环境事件”还是“重点生态功能区和禁止开发区”等适用范围的规定，皆可以从以往的政策规定中找到“源头”。2013年11月，党的十八届三中全会召开，审议通过了 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（以下简称 全面深化改革决定）。全面深化改革决定 提出了“建设生态文明实行损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度”等纲领。该文件第（54）部分明确要求“对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度”1。2014年4月24日由全国人大常委会公布的 环境保护法 在第三章“保护和改善环境”第29条“生态保护红线”下规定在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区三类区域划定红线。2014年 12月 29日国务院办公厅发布国家突发环境事件应急预案（以下简称 应急预案）。该 应急预案 的规制对象就是“突发环境事件”。试点方案 出台前，有关部门已开始对重大环境事件进行调查或向违法行为人索要赔偿。试点方案 是作为之前善后处理机制的补充和完善。比如，以 应急预案 为参照，试点方案 和 应急预案 的制定主体相同，两制度都由国务院办公厅发布；两制度的工作机制互补；两制度的制度目标一致；两制度适用的评估方法一致。令人担忧的是，根据以往政策划定的生态环境损害赔偿适用范围难以反映生态环境损害的客观实际。这样的制度难担防止生态系统功能退化和发生不利改变的重任。第二，采用“概括式+正反列举式”表述模式。试点方案 和 改革方案 皆以一种“概括式+正反列举式”的表述回答了生态环境损害赔偿制度的适用范围。其中，改革方案 第三条以“概括式”的表述进行了回答。“生态环境损害”是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化。为了进一步明确制度的适用范围，改革方案 和有关司法解释皆采用了“正面列举”和“反面列举”的方式。“正面列举”主要瞄准三类环境污染事件，如重特大突发环境事件、在重点生态功能区和禁止开发区发生的生态环境破坏事件以及其他严重影响生态环境后果的事件。为了限定该制度的适用情形，立法者采用“反面列举”的方式继续划定适用范围，如涉及人身和财产损失情形或涉及海洋生态环境损害赔偿情形，适用 中华人民共和国民法典（以下简称 民法典）或 中华人民共和国海洋环境保护法（以下简称 海洋环境保护法）等法律法规。二、生态环境损害赔偿制度适用范围的争议自生态环境损害赔偿制度产生以来争议不断。在理论界，学者们对有关磋商制度的适用范围和有关诉讼制度的赔偿范围争议较大；在实践中，有关生态环境损害赔偿制度适用范围的争议主要集中在目的可否实现和逻辑是否周延两个方面。笔者认为，生态环境损害赔偿制度适用范围的规定“有名无实”。在救济生态系统服务功能损失这项事业上，该制度难以发挥重大作用。首先，该制度规定生态环境部、最高人民法院、最高人民检察院、科技部、公安部、司法部、财政部、自然资源部、住房和城乡建设部、水利部、农业农村部、卫生健康委、市场监管总局、林业和草原局。应急预案 规定，首先是应急响应，“事发地人民政府应组织制订综合治污方案，采用监测和模拟等手段追踪污染气体扩散途径和范围；采用拦截、导流等形式防止水体污染扩大”。其次是污染损害评估，突发环境事件应急响应终止后，及时开展评估。评估结论作为事件调查处理、损害赔偿、环境修复和生态环境重建的依据。202023年第9期的重点区域面积有限；其次，生态环境损害赔偿制度规定较大以上突发环境事件适用范围的功能有限；再次，“严重影响生态环境事件”的适用范围标准缺失。此外，该制度适用范围的逻辑并不周延，主要表现为制度适用范围的可操作性不强，以及法律责任之间的衔接不畅。（一）生态环境损害赔偿制度适用范围的学界争议学界一直未就生态环境损害赔偿磋商制度和诉讼制度的适用范围形成一致认识。不同的观点反映了学界在生态环境损害赔偿制度适用范围上的不同看法。实际上，具体的制度适用范围设计应该综合考虑各种因素，包括法律依据、法理依据、生态环境损害赔偿实践经验以及各方利益的平衡。1.有关磋商制度适用范围的争议中共中央办公厅、国务院办公厅印发的 试点方案 和 改革方案 规定了“主动磋商、司法保障”原则。生态环境损害赔偿磋商是各级地方人民政府发起诉讼的前置条件。如果想要解答我国生态环境损害赔偿诉讼的适用范围和必要性等疑问，就需要将我国生态环境损害赔偿磋商和诉讼制度相互关联，系统地思考。在学界对生态环境损害赔偿磋商制度的众多争议中，有关该制度内涵的争议最大。因为磋商制度内涵不清，直接影响到对该制度适用范围的认识存在差异。假如磋商协议是民事协议，那么生态环境损害赔偿磋商制度的适用范围就不应当涉及生态环境功能永久性损害。因为作为一个完整的科学体系的民事规范及其相关诉讼制度的设置都应当符合该制度维护当事人人身或财产权利的任务。假如该磋商协议是行政协议性质，那么这项制度的适用范围就存在延伸至规范重大环境污染事件引发的生态系统功能损害情形的可能2。支持“民事性质说”的学者认为，依托自然资源国家所有权理论或公共信托理论进行生态环境损害赔偿磋商，从而形成的协议应当属于民事协议的范畴。王金南等认为，如果以自然资源国家所有权理论为基础，各级地方人民政府作为权利受损者与损害环境的企业或个人开展的生态环境损害赔偿磋商就是私法意义上处于平等地位的磋商。基于平等地位磋商达成的生态环境损害赔偿协议无疑就是民事协议3。支持“行政性质说”的学者认为，生态环境损害赔偿磋商制度的本质是行政机关借用私法上的协商手段行使行政权的新形式。黄锡生和韩英夫认为，生态环境损害赔偿磋商虽蕴含着私法上自由协商精神，但国家行政机关或地方各级人民政府在环境履职领域采取的主动磋商行为应当被认定为柔性行使行政权的行为，不能机械地将民法上的协商手段的性质等同于生态环境损害赔偿磋商制度的法律性质4。磋商协议的“民事性质说”存在明显的弊端。有学者认为，在公害场合，所谓平等对立是不存在的。虽然在支持“行政性质说”的观点中，学者们对有关生态环境损害磋商协议的法律性质的认识存在一些偏差。但是总的来说，他们的核心观点是一致的。此种磋商更偏向于需要行政相对人协同一致的行政行为，磋商通常更像是环境行政执法行为的一种延续。这种磋商是针对违反法律法规，造成生态环境损害的单位和个人，国家行政机关或地方人民政府为规范生态环境管理秩序，履行生态环境监管职责，借助私法领域的协商手段，以有限的意思自治方式与违法行为人就生态环境修复或赔偿问题进行协商的过程。2.有关诉讼制度赔偿范围的争议部分学者支持将诉讼制度的赔偿范围从索要政府因采取清除污染和修复环境的防治污染行动垫付费用扩展至生态环境保护领域。他们期待政府通过严格地实施生态环境损害赔偿制度履行地方政府所处或所涉空间内的环境保护职责。他们认为，把原本属于环境保护领域行政权范围内的事情转移给司法机关处理可以在救济生态环境损害上发挥积极主动的作用。而另一部分学者提出反对意见。由此围绕生态环境损害赔偿诉讼制度的赔偿范围问题展开激烈的争论。一方学者认为，“司法机关参与行政执法并监督行政执法，能够敦促行政机关谨慎地行使与环保相关的权力。”5他们指出，我国环保行政主管机关行使行政监督管理权救济生态环境损害存在“执法资源不足”的问题，有关部门应当赋予环保行政主管机关通过民事诉讼渠道提起损害赔偿诉讼的原告资格。另一方学者提出反对意见。他们认为，生态环境损害赔偿诉讼是给付之诉，是民事赔偿诉讼。在原告和被告因争议诉诸法院的诉讼法律关系中，权利义务指向的对象是地方政府垫付的应急处置费、21王斐，朱昊：生态环境损害赔偿制度适用范围的反思和厘定鉴定费等事务性费用和“环境修复工程费”等财产，并不是生态系统功能这些带有环境利益属性的对象的损失。地方政府依靠实施该类诉讼制度只可能履行“索偿”其财产利益损害的职责，不可能履行其所处或所涉空间内的生态环境保护职责。这方学者指出，在保护生态环境事业上，行政机关可以直接作出单方面的调整，不需要通过“控告”公民，履行其所处或所涉空间内的环境保护职责6。行政权在环境法规范体系中居于核心地位，具有主动、高效、灵活等特征，能够在环境损害事前事中事后的全过程进行预防、监管、制裁。地方政府是其所处或所涉空间内环境公共利益的直接维护者。地方政府把这种法律赋予的职责交给司法机关审查和裁判，试图回避我国行政机关处理环境损害时遭遇的执法难等救济问题，从理论视角和实践视角上看都是“一条死路”。第一，在救济生态环境公共利益领域，如果环保行政主管机关在原有行政权之外被赋予起诉权，既容易引起环保行政主管机关职权的肆意扩张，又容易引起环境保护行政权被闲置。从司法实践情况看，个别行政机关放弃使用行政监督管理权履行环境保护职责，转而适用“生态环境损害赔偿磋商+诉讼”的手段履行环境保护职责。有学者已经注意到这个现象。颜运秋认为，行政权和起诉权不是一回事，一般不可以集中在同一个机关行使7。第二，因为环境行政执法权配置不足，所以国家行政机关应当通过民事诉讼通道提起赔偿诉讼的观点可能仍然“站不住脚”。面对环境行政执法权配置不足的状况，我们应当合理地配置环境行政监督管理权，为行政机关构建履行环境保护职责的制度。为什么必须由地方政府通过民事诉讼通道提起赔偿诉讼解决呢？在环境行政权配置不足的状况下，学者们试图依靠民事赔偿诉讼履行地方政府所处或所涉空间内的环境保护职责，不仅无法改变环保行政主管机关履职乏力或履职不力的现状，相反可能助长环保行政主管机关懒政。谢玲认为，从行政管理权存在“执法资源不足”的前提不能推导出环保行政主管机关可以为了执行环境监管法律向民事法院起诉的结论8。张宝就该问题做了深入研究，他认为，“如果环境监管有足够的预防和恢复生态环境损害的能力，那么行政机关就没有必要通过诉讼来获得赔偿，相反，应该建立一种行政履职公益诉讼机制，以追究政府履职不力的责任”，“如果环境监管没有足够的预防和恢复生态环境损害的能力，也不必然要设立政府索赔诉讼，原因是，民事公益诉讼似乎可以达到相同的效果”9。第三，地方政府通过实施民事赔偿诉讼履行地方政府所处或所涉空间内的环境保护职责没有效率。沈百鑫认为，“行政行为是一种由行政机关对外作出的具有直接法律效力的决定、命令或其他主权措施。行政法律责任实现过程越短，社会成本就越低，实现的程度和效率也就越高。”10有学者通过比较分析与系统研究认为，与环境行政监督管理方式作对比，采取民事赔偿诉讼的方式处理生态环境损害问题可能要付出更多的时间和物质成本7。李挚萍指出，因科学技术专家及其相关服务能力的不足，很多有成熟公益诉讼实践经验的国家依靠环境诉讼仍然无法彻底解决纠纷，导致大量环境纠纷悬而未决11。（二）生态环境损害赔偿制度适用范围的实践争议“手段符合目的是法律中使用的唯一正当化方法”12，“法律是人类有意识地创造以达到一定目的手段”13。遗憾的是，生态环境损害赔偿制度适用范围更像是形式上的规定，但实际上却无法有效执行。实践中也存在大量生态环境损害赔偿制度适用范围的可操作性不强以及刑事责任与民事责任衔接不畅等争议。1.有关目的可实现性的争议生态环境损害赔偿管理规定 的制定初衷是“规范生态环境损害赔偿工作，推进生态文明建设，建设美丽中国”。另如，改革方案 规定，“生态环境损害”是指因污染环境、破坏生态造成环境要素和生物要素的不利改变，以及生态系统功能退化。此外，还有学者认为“生态环境损害赔偿磋商+诉讼”的路径以及其他形式的环境公益诉讼，均是为了保护和恢复生态环境而设立的制度。然而在实务中，该制度的实际适用范围与该制度旨在防治生态环境损害的初衷并不契合。第一，规定中重点区域环境污染事件适用范围的面积有限。经评价，我国的国家重点生态功能区被分为四种类型：水源涵养型、水土保持型、防风固沙型和生物多样性维护型，被划分为如大小兴安岭森林生态功能区等25个区域，总面积约386万平方国外学者对环境诉讼的效率表示质疑，如Daniel（1997）等。222023年第9期千米，相当于全国陆地国土面积的40.2%。我国共有1443处被列为禁止开发区域，总面积约120万平方公里，相当于全国陆地国土面积的12.5%。就适用面积而言，仅考虑两类重点区域，大约一半国土上发生的环境污染和生态破坏事件，并不是生态环境损害赔偿制度主要规范的对象。换言之，这些事件中有相当一部分并未被纳入生态环境损害赔偿的范围。此外，以 19782018年中国水污染和大气污染的空间维度为观察视角，空气污染报道的热点地区是山西省和京津冀（华北）；水污染报道的热点地区是江苏、河南、山东和安徽沿淮四省及其南部毗邻的浙江和湖北（华东和华中）14。环境污染事件的高发区主要在华北、华中和华东。环保实践中发生环境污染事件的位置与生态环境损害赔偿制度划定的发生环境污染事件的位置也不一致。第二，规定中较大以上突发环境事件适用范围的功能有限。依据 突发环境事件分级标准 的规定，由环境污染行为导致3人以上10人以下死亡；或因环境污染造成直接经济损失500万以上2000万元以下；或因环境污染造成乡镇集中式饮用水水源地取水中断等因环境污染行为造成巨大的人身或财产损害的情形，有关部门才可以将这类环境污染行为认定为较大突发环境事件。违法行为人才要承担生态环境损害赔偿责任。环境侵权不等于环境损害，环境损害也不包含环境侵权。环境法学中的环境损害是由人类活动引起的自然世界的损害，即对自然世界某些局部造成某种程度的毁损或给自然运行过程的某些细节造成某些轻微的改变引起的损害15。生态环境损害的发生并不一定引起“污染环境侵权者与权利人之间关系”的形成，更不是启动侵权责任法的充分条件。从环境损害看环境侵权，环境侵权制度是“挂靠”在环境污染事件之后的侵权法制度。处置环境污染事件的制度并不是可以有效防治生态环境损害、资源损害和自然地理环境损害的制度。以明确的人身损害或财产损害的状况和程度作为行为人承担生态环境损害责任的前提已经限制了该制度的功能。这是导致该制度无法弥补生态系统功能损失，也难以减少环境要素和生物要素的不利转变的重要原因。明确人身损害或财产损害的状况和程度是侵权诉讼中受害者主张权利的前提，不是保护生态环境的公益诉讼的前提。生态环境损害赔偿制度的适用范围应瞄准的对象是生态环境，而不限于人身健康或财产安全。第三，“严重影响生态环境事件”适用范围的标准缺失。如果说前两项适用范围或“有限”或“不足”，那么第三项“严重影响生态环境事件”的适用范围可否弥补前两项适用范围的缺陷呢？经过调查，法律、行政法规、政府规章以及其他政府文件均没有对“严重影响生态环境事件”作释义。政策制定者究竟要做什么，才能严格保护生态环境，才能有效修复、充分赔偿由大气、土壤和微生物等要素构成的生态系统功能的退化呢？如果地方政府严格比照三种情形执行法律，追究违法行为人的生态环境损害赔偿责任，将会达到什么结果呢？可以完成“严格保护生态环境”“有效修复”“充分赔偿”的立法初衷吗？人们无法想象最终的结果，也就是无法明确判断地方政府依法追究生态环境损害赔偿责任实现的结果就是这些步骤应当产生的严格保护生态环境的结果。而且，由于没有衡量“严重影响生态环境事件标准”，人们也无法判断这些步骤确实能实现立法初衷。可以确定的是，损害赔偿的一般立法原理是“有损必有赔”。而生态环境损害赔偿制度规定的有限赔偿范围已经违背损害赔偿的一般立法原理。2.有关逻辑周延性的争议第一，生态环境损害赔偿制度适用范围的可操作性不强，可操作性是衡量制度逻辑周延性的一项重要标准。部分突发环境损害事件是多种因素合力的结果，有关部门无法找出赔偿义务人。生态环境损害是多因素综合性作用的结果，既包括环境损害主体的损害行为，同样也包括政府在某阶段的环境政策措施及社会组织、公众的因其环境诉求而产生的约束性影响。无法理性辨析各因素的作用力就很容易导致一种非理性的负面偏向，也就很难将制度的适用把握在一个正确且恰当的范围之中16。第二，刑事责任与民事责任衔接不畅。体现在生态环境损害赔偿民事责任重于刑事责任；适用标准严于刑事责任；适用范围小于刑事责任。相关法律规范中没有严重影响生态环境的法律运用标准。如果参考污染环境罪的标准，则造成适用范围条款之间的冲突。具体见表1。国务院关于印发全国主体功能区规划的通知（国发（2010）46号）。国务院办公厅关于印发国家突发环境事件应急预案的通知（国办函2014119号）附件1。23王斐，朱昊：生态环境损害赔偿制度适用范围的反思和厘定表 1生态环境损害赔偿民事责任与刑事责任（参照污染环境罪）适用标准比较法律名称规制对象内容国家突发环境事件应急预案 附件1 突发环境事件分级标准较大及以上突发环境事件1.人身伤害：（1）由环境污染行为导致3人以上10人以下死亡或10人以上50人以下中毒或重伤的；（2）放射性同位素和射线装置失控导致3人以下急性死亡或10人以下急性重度放射病、局部器官残疾的2.财产损失：因环境污染造成直接经济损失500万以上2000万元以下关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释严重污染环境事件1.人身伤害：（1）致使30人以上中毒的；（2）致使3人以上轻伤、轻度残疾或者器官组织损伤导致一般功能障碍的；（3）致使1人以上重伤、中度残疾或者器官组织损伤导致严重功能障碍的2.财产损失：违法所得或者致使公私财产损失30万元以上的比较可见，生态环境损害赔偿责任的构成条件比严重污染环境所构成的刑事责任要求要更为严格。例如，引起1人以上重伤或3人以上轻伤再或30万元公私财产损失的污染环境行为，已符合刑事责任标准，却尚未达到承担生态环境损害赔偿责任的条件。由 突发环境事件分级标准 的规定可知，引起10人以上重伤或500万元以上直接经济损失的环境污染事件，才符合“较大及以上突发环境事件”的标准。三、民法典 生态环境损害赔偿条款的学理反思生态环境损害赔偿诉讼制度的适用范围是重大的、严重影响生态环境的违法污染事件。这类事件主要包括“较大及以上突发环境事件”“在主体功能区规划中划定的重点生态功能区或禁止开发区发生生态环境损害事件”以及“其他严重影响生态环境的事件”三类重大的环境损害事件。环境民事公益诉讼制度的适用范围是因污染环境、破坏生态行为造成的国家利益或社会公共利益损坏，包括有关人身伤害和财产利益损失的情形。两诉的适用范围有重叠的部分17。自2021年 民法典 正式施行后，提起生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼的当事人只需基于 民法典 中第一千二百三十四条和第一千二百三十五条有关“生态赔偿条款”的简单规定就可以请求损害赔偿，还是仍需要分别遵守其他环保单行法或现有 改革方案 的规定？两诉设定的赔偿范围皆以赔偿他人财产利益损害为主，但具体规定又不完全相同。根据 最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释 规定，环境民事公益诉讼案件的赔偿范围包含“制定、实施修复方案的费用和监测、监管等费用”“生态修复期间的服务功能损失”以及合理的诉讼费用支出。而 最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿诉讼案件的若干规定 指出，生态环境损害赔偿诉讼的赔偿范围包含修复方案、监测、监管的相关费用、生态修复期间的服务功能损失、合理的诉讼费用支出、合理的应急处置费用支出、生态环境损害赔偿磋商费用支出以及生态环境功能永久性损害造成的损失18。有关部门应当将生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼的赔偿范围进行整合，把赔偿范围限定在财产权益损害范围内。因为生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼一样，是为填补财产利益损害而生，应专精于此。从 民法典 第一千二百二十九条至第一千二百三十五条的规定来看，可以将其分为两大部分，第一千二百二十九条至第一千二百三十三条主要调整破坏生态、污染环境造成的特定受害者的私益损害。其中“造成他人的损害”应当限定于对特定民事主体的损害，它是因污染环境或破坏生态导致特定民事主体权益损害而产生的侵权责任。第一千二百三十四条和第一千二百三十五条主要调整破坏生态、污染环境造成的不特定多数人的利益损害。其中虽然有“生态环境修复责任”或“生态环境损害赔偿范围”等表述，但其仍旧是为了保护社会公共利益或国家利益而确立的责任19。它保护的对象不包括环境利益。相较于前五条的规定，后两条的规定是新颖的。但是，这种新颖的责任制度并未改变通过民事诉讼维护的利益只能是社会公共利益的事实。生态环境损害赔偿诉讼制度作为一种民事诉讼制度，是一种维护社会公共利益的诉讼制度。从 民法典“生态赔偿条款”内容看，该条款仅仅是涉及生态环境损害赔偿诉讼或环境民事公益诉讼有关损害赔偿责任请求的规定，为有关部门运用两类诉讼救济权利人的财产利益损失提供了实体法依据，可并没有涉及具体诉讼类型的启动条件。民法典 第一千二百三十四条和第一千二百三十五条规定并不阻碍其他法律规范对生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼适用范围和启动条件作特别规定。民法典“生态赔偿条款”的笼统规定不能满足两类诉讼制度与已有法律、政策或司我国 民法典 第一千二百三十四条和一千二百三十五条有关生态环境赔偿和修复的规定具有典型的中国特色和时代特色。242023年第9期法解释等制度良好衔接的需要。而且，民法典 中的“生态赔偿条款”与我国环保单行法或政策中有关生态环境损害赔偿诉讼的规定不是简单的上位法与下位法的关系，而是基础规范与具体立法的关系20。在生态文明体制改革探索阶段，应当允许有关部门在实施 民法典“生态赔偿条款”时做一些变通。四、生态环境损害赔偿制度适用范围的厘定生态环境损害赔偿制度中的重要制度是生态环境损害赔偿磋商制度和生态环境损害赔偿诉讼制度。在确定生态环境损害赔偿制度的适用范围之前，需要先对生态环境损害赔偿磋商制度和生态环境损害赔偿诉讼制度的性质和适用范围做出恰当界定。生态环境损害赔偿磋商是一种需要行政相对人协力的行政行为，往往表现为环境行政执法过程的延续。该制度的适用范围是“较大以上突发环境事件”等三类事件引发的生态环境损害，即重大环境污染事件引发的生态系统功能损失或自然因素或生物因素的不利改变。而生态环境损害赔偿诉讼这一民事赔偿诉讼只是一种民事救济手段。该制度的适用范围无法涵盖由自然因素或生物因素组成的生态系统的不利改变。（一）生态环境损害赔偿磋商制度的适用范围厘定虽然学界就生态环境损害赔偿磋商制度的法律性质究竟是“民事性质”还是“行政性质”这个问题尚存分歧。但是，笔者认为生态环境损害赔偿磋商更像一种需要行政相对人协力的行政行为，往往表现为环境行政执法过程的延续。生态环境损害赔偿磋商的功能主要是弥补环保行政行为的不足，通过订立行政协议的方式让污染环境当事人主动承担生态环境损害赔偿责任。以目标标准识别合同性质已为我国通说所接受。如果以“缔结生态环境损害赔偿磋商协议的目的”来判断合同的性质，生态环境损害赔偿合同的目的既为“恢复环境保护行政管理秩序，实现行政目标任务”，又为“实现公共利益”。参照最高人民法院 关于适用若干问题的解释（法释20159号）第十一条规定“行政机关为实现公共利益或行政管理目标，在法定职责范围内可以订立属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”。从这个角度看，生态环境损害赔偿磋商协议属于行政协议。在目标标准之外，如果按“特殊权力保留条款”识别合同实质内容，生态环境损害赔偿磋商协议仍然是行政协议。因为在磋商协议权利义务的配置上，国家行政机关或地方人民政府具有监督甚至指挥磋商协议实际履行，认定对方违法并给予制裁的特权。生态环境损害赔偿磋商制度适用范围是“较大以上突发环境事件”、“重点区域环境污染事件”和“严重影响生态环境事件”三类事件引发的生态系统功能损失或自然、生物因素的不利改变。有关部门顺利开展生态环境损害赔偿磋商的前提是建立环境调查制度。（二）生态环境损害赔偿诉讼制度的赔偿范围厘定目前地方政府作为原告提起的生态环境损害赔偿诉讼其实只是“污染环境索赔民事诉讼”。政策制定者设计该诉讼的初衷仅仅是救济地方政府因采取清除污染和修复具有经济价值的自然资源物的行动造成的财产利益损害，并不是救济生态系统功能这些带有环境公共利益属性的对象的损失。换言之，地方政府通过生态环境损害赔偿诉讼进行救济的对象并非生态环境品质。有关部门应当实事求是地运用该制度的有限功能，充分发挥该制度保护权利人财产权益、维护私法秩序的设计功能。因为，生态环境损害赔偿诉讼这一民事赔偿诉讼是一种民事救济手段。民事救济手段可以对“他人”的人身或财产权益提供有效救济，但无法对非“他人”的环境公共利益提供救济。环境公共利益属于全人类，因此对生态环境的损害就是对全人类环境公共利益的损害。该类诉讼既无法恢复受损害的生态环境，而且无法帮助地方政府履行其所处或所涉空间内的环境保护职责。该类诉讼的赔偿范围仅限于重特大环境污染事件造成的人身损害或与社会公共利益、国家利益相关的财产利益损害。五、结语生态环境损害赔偿制度的适用范围，无法为构建统一有效的生态环境损害救济制度提供的制度支持有限。生态环境损害赔偿磋商制度是通过订立行政协议让环境污染当事人对重大环境污染事件引发的生态环境损害承担赔偿责任。生态环境损害赔偿诉讼制度则限于当事人对重特大环境污染事件造成的财产利益损害进行赔偿。生态环境25王斐，朱昊：生态环境损害赔偿制度适用范围的反思和厘定损害赔偿制度应当综合性地适用于符合重大标准规定的环境污染事件所造成的生态环境本身及引发对私益或公益财产性损害。准确把握好生态环境损害赔偿制度的演进规律和定位适用，更好探索环境政策法律化路径，对于大力推动生态环境治理现代化建设有重要理论意义和实践价值。参考文献：1中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编（上）M.北京:中央文献出版社，2018:541-542.2王斐.生态环境损害赔偿金性质定位省思J.经济问题,2021（8）:36-38.3王金南，刘倩，齐霁，等.加快建立生态环境损害赔偿制度体系J.环境保护，2016（2）:26-29.4黄锡生，韩英夫.生态损害赔偿磋商制度的解释论分析J.政法论丛，2017（1）:14-21.5王树义，李华琪.论我国生态环境损害赔偿诉讼J.学习与实践，2018（11）:68-75.6李繁荣.绿色发展:补齐全面建成小康社会的生态短板基于政策文本和实践成效的梳理J.经济问题，2020（12）:1-10.7颜运秋.中国特色生态环境公益诉讼理论和制度研究M.北京:中国政法大学出版社，2019:123-124.8谢玲.再辩“怠于行政职责论”就环境公益诉讼原告资格与曹树青先生商榷J.河北法学，2015（5）:123-132.9张宝.生态环境损害政府索赔权与监管权的适用关系辨析J.法学论坛，2017（3）:14-21.10沈百鑫.探讨基于民事、行政与刑事法律的环境系统协同治理J.环境保护，2016（Z1）:51-55.11李挚萍.外国司法专门化的经验及挑战J.法学杂志，2012（11）:112-119.12沈宗灵.现代西方法理学M.北京:北京大学出版社，1992:25-26.13波斯纳.法理学问题M.苏力，译.北京:中国政法大学出版社，2002:135-136.14张学珍，王发浩，罗海江.19782018年中国环境污染的时空特征基于 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application has not been clarified by the academic and practical circles.In practice，the scope ofapplication of eco-environmental damage compensation system is“Nominal”，and there is a contradiction betweenthe normative means and legislative purposes.As the main system of the system，the scope of application of theconsultation system of eco-environmental damage compensation is the loss of ecosystem function or the adversechange of natural biological factors caused by major environmental pollution events.Eco-environmental damagecompensation litigation，a civil compensation litigation，is only a means of civil relief.The relevant departmentsshall Seek truth from facts the limited functions of the system and give full play to the designed functions of the system in protecting the property rights and interests of the obligee and maint