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第 45 卷 第 4 期2023 年 7 月环 境 影 响 评 价Environmental Impact AssessmentVol.45,No.4Jul.,2023收稿日期:2023-06-01作者简介:徐松(1989),男,江苏宿迁人,助理工程师,硕士,研究方向为生态环境执法研究,E-maill xusong 通讯作者:谢琼立(1985),女,湖北荆州人,高级工程师,硕士,研究方向为生态环境执法,E-mail 浅析新形势下工业噪声监管与执法徐松,谢琼立生态环境部环境工程评估中心,北京 100041摘要:为提升工业噪声监管与执法可操作性,加强工业噪声污染防治工作,本文通过总结和分析工业噪声的来源与特征,指出现阶段工业噪声监管与执法中存在防护距离不足、噪声投诉较多、配套制度不全、执法力度不强等问题,从定期开展噪声执法、加强噪声监测、强化监测执法联动、完善配套制度与规范、提升科研攻关水平等方面提出优化工业噪声环境监管与执法工作的建议。关键词:工业噪声;噪声污染防治;监管与执法DOI:10.14068j.ceia.2023.04.005中图分类号:X593 文献标识码:A 文章编号:2095-6444(2023)04-0019-04Reflections on the Supervision and Enforcement of Industrial Noise Under the New SituationXU Song,XIE QiongliAppraisal Center for Environment and Engineering,Ministry of Ecology and Environment,Beijing 100041,ChinaAbstract:On the basis of summarizing the sources and characteristics of industrial noise,analyzing the problems of environmental supervision and law enforcement for noise pollution,such as short noise defending distance,a huge amount of complaints,lack of supporting systems,and insufficient law enforcement,this paper offers some suggestions to optimize the supervision and law enforcement of industrial noise,such as strengthening the law enforcement,increasing the frequency of noise monitoring,strengthening the cooperation of law enforcement and monitoring,perfecting supporting systems and raising the level of scientific research.Keywords:industrial noise;noise pollution prevention and control;supervision and law enforcement 生态环境执法作为发现生态环境违法行为的必要手段,在促进我国生态文明建设的过程中发挥了不可替代的作用1。党的十八大以来,党中央、国务院高度重视生态文明建设,随着蓝天、碧水、净土污染防治攻坚战取得显著成效,人民群众对于声环境质量的要求越来越高,对宁静和谐的生活环境的愿望越来越迫切,但当前噪声污染仍日趋严重,噪声监管与执法中还存在着执法力度不大、检查内容单一、配套制度不完善等诸多问题,距离人民群众对宁静生活的美好愿景还有较大差距。2022 年 6月 5 日,中华人民共和国噪声污染防治法(以下简称 噪声法)开始施行,“十四五”噪声污染防治行动计划 也于 2023 年 1 月出台,以上两部法律和规范一方面为工业噪声的监管与执法提供了更加完备的法律依据和具体的行动指南,另一方面也对工业噪声监管与执法提出了更高的要求。本文从工业噪声的特征分析入手,总结了现阶段工业噪声监管与执法的现状和问题,尝试提出工业噪声监管与执法工作的优化措施。1 工业噪声概况工业噪声是当今主要公害之一,已经受到社会大众的普遍关注,对其进行防治或控制相当重要2。环 境 影 响 评 价第 45 卷工业噪声涉及的机械设备种类繁多,设备在运行过程中产生的振动、摩擦、撞击以及气流扰动是产生噪声的主要原因。1.1 工业噪声的特点与危害工业噪声具有分布广、持续时间长、健康危害大等特征。按照噪声源的不同,工业噪声可分为机械性噪声、空气动力性噪声、电磁性噪声等。不同声源产生的噪声强度差异巨大,小到电子设备产生的微弱电流声,大到大型球磨机产生的机械撞击声。实际生产中产生的工业噪声往往是多种声源、多类噪声的叠加,长时间暴露在噪声环境中,人类会因听觉神经受损而逐渐丧失听觉,进一步会导致心血管、消化系统、内分泌系统功能的紊乱。1.2 工业噪声污染防治措施工业噪声声源多样、类型复杂,治理难度较大。首先,工业噪声应从声源上进行控制,以低噪声的工艺和设备代替高噪声的工艺和设备;其次,采用隔声、消声、吸声、隔振以及综合控制等噪声控制措施;最后,对已采取相应噪声控制措施但仍不达标的,应积极采取个人防护措施3。2 工业噪声监管与执法面临的挑战2.1 噪声扰民事件频发,噪声已成为环境举报的重点根据生态环境部公布的数据4-5,2020 年,“全国生态环境信访投诉举报管理平台”共接到公众举报约 44.1 万件。其中,受理的噪声扰民举报约 18.2万件,占该平台全部环境污染举报的 41.3%,排在各环境要素第 2 位。按噪声来源分析,以工业噪声举报为主,占全部噪声扰民举报的 46.1%。2021年,“全国生态环境信访投诉举报管理平台”共接到公众举报 45 万余件,其中噪声扰民问题占全部举报的 45%,排在各环境要素第 2 位,仅次于大气污染问题。噪声污染逐渐成为投诉举报的重点,说明公众对于噪声问题关注度越来越高,对安宁环境的需求也越发强烈,对工业噪声监管与执法工作提出了更高的要求。2.2 处罚力度不够,配套制度的执行和监管不到位20202021 年,全国生态环境部门每年下达的行政处罚决定分别为 12.61 万件和 13.28 万件,罚款金额分别为 82.36 亿元和 116.87 亿元6-7。而同一时期,全国县级及以上城市工业噪声处罚金额分别约为 991.9 万元和 1500 万元4-5,因工业噪声问题受到处罚的金额均不到当年全部行政处罚金额的0.2%。对比发现,虽然工业噪声已成为仅次于大气污染问题的第二大环境重点举报问题,但落实到行政处罚金额上却占比较少。这一时期适用的 噪声法 没有设定具体的罚款额度,因此相关行政处罚案件的罚款金额都比较少。2022 年 6 月 5 日开始实施的 噪声法 明确了罚款额度。通过对“全国环境行政处罚案件办理信息系统”截至 2023 年 4 月 3日的数据统计发现(见表 1),生态环境部门负责的工业噪声行政处罚案件和处罚金额数量均不多。在噪声法 中明确由生态环境部门负责的 6 类工业噪声处罚事项中,对应 噪声法 第七十一条、第七十五条、第七十六条第一项的处罚事项有实际案例,但数量不多,另外 3 类处罚事项尚无实际案例。噪声法 除设立明确的罚款额度,还提出了多项应对工业噪声污染的措施,如引入噪声敏感建筑物集中区域概念,从科学规划企业布局着手,加强源头防控;将工业噪声排放企业纳入排污许可管理,强化企业的自行监测要求。在噪声敏感建筑物集中区域方面,虽然 噪声法 明确要求划定噪声敏感建筑物集中区域,但目前部分地区尚未向社会公布噪声敏感建筑物集中区域的范围,或者仅制订噪声敏感建筑物集中区域划分方案,未公布划定的具体结果。在将工业噪声排放企业纳入排污许可管理方面,2023 年 1 月 1 日起施行的 环境监管重点单位名录管理办法,虽然明确了噪声重点排污单位的划定范围,并要求设区的市级生态环境主管部门于每年 3 月底前公布噪声重点排污单位名单,但从目前多地已公布的 2023 年环境监管重点单位名录来看,几乎没有噪声重点排污单位的身影。上述制度或规范执行不到位,相关执法工作无法开展,导致当前工业噪声监管内容仍以监测企业是否达标排放为主,仅通过噪声监测检查企业的噪声排放情况,极少检查其噪声污染防治措施的执行情况。2.3 城市规划不够合理,未设置足够的防噪声距离噪声法 要求城市在开发过程中应统筹规划,合理安排土地用途和建设布局,防止、减轻噪声污染,但在此之前,很多城市规划已经出现不合理的现象,彻底扭转这一局面仍需要相当长时间的努力。02第 4 期徐松等:浅析新形势下工业噪声监管与执法 不合理的产业结构与布局不仅是城市及区域内环境空气质量恶化的主要原因8,同时也深刻影响城市的安宁环境。在城镇化、工业化的进程中,工业园区遍地开花,但随着城市进一步发展,原先相对偏僻的地区也聚集了大量的人口,出现了居住用地紧张的趋势,在工业集中区附近兴建住宅小区的需求逐渐旺盛,但在小区建设过程中并未考虑噪声防护距离的问题,导致生产空间与居住空间相互交织,出现了众多的举报投诉、邻里纠纷,给环境监管执法人员增加了大量的调查与处理压力。表 1噪声法 中明确由生态环境部门负责的处罚事项及实际处罚情况Table 1 Penalties under the responsibility of ecological environment departments in Noise Law and the actual penalties噪声法 条款处罚事项处罚案件数量件累计处罚金额万元第七十一条拒绝、阻挠监督检查,或者在接受监督检查时弄虚作假12第七十四条第一款噪声敏感建筑物集中区域新建排放噪声的工业企业00第七十四条第二款在噪声敏感建筑物集中区域改建、扩建的工业企业,未采取有效措施防止工业噪声污染00第七十五条无排污许可证或者超过噪声排放标准排放工业噪声233775.4084第七十六条第一项实行排污许可管理的单位未按照规定对工业噪声开展自行监测,未保存原始监测记录,或者未向社会公开监测结果38.45第七十六条第二项噪声重点排污单位未按照国家规定安装、使用、维护噪声自动监测设备,或者未与生态环境主管部门的监控设备联网00 注:统计数据来源于“全国环境行政处罚案件办理信息系统”,截至 2023 年 4 月 3 日。3 工业噪声监管与执法的展望3.1 压实属地责任,定期开展噪声执法与大气污染的区域性、水污染的流域性特点不同,噪声污染具有局部性、敏感性、非积累性等特点9。因此,工业噪声污染防治工作主要由地方人民政府生态环境部门承担。建议将工业噪声污染防治相关执法任务纳入地方人民政府生态环境部门年度执法检查计划,明确检查方式、频次与检查内容,除了检查工业企业噪声排放达标情况,还要将环评批复及排污许可证中规定的噪声污染防治措施作为工业噪声执法的必查项。地方生态环境部门要创新监管手段和机制,落实“有奖举报”制度,广泛宣传举报规则、举报渠道,引导群众借助具备声音记录、噪声监测功能的手机 App 对身边存在的工业噪声问题进行记录,让群众变为监管部门的“顺风耳”,将 App 记录的内容作为噪声执法的重要线索,方便执法人员锁定噪声来源。此外,加强队伍建设,培养更多具备噪声监测资质与能力的环境执法人员,为执法人员配备便携式噪声监测设备,在噪声执法的同时同步开展噪声监测工作,提高执法监测效率,依法查处超标排放等违法行为。同时,对于噪声超标排放的行为,综合运用罚款、限制生产、停产整治、查封(扣押)等配套手段,让法律真正长出“牙齿”。3.2 加强噪声监测,倒逼企业改进噪声防治措施针对城市布局不合理、噪声扰民现象突出的地区,定期开展工业企业噪声监督性监测,对举报投诉多或邻近噪声敏感建筑物的企业在夜间或中、高考等重点时段加密监测频次,定期发布噪声污染典型案例,震慑超标排放噪声的行为。与此同时,指导噪声超标企业提升噪声污染防治水平,在厂区布局方面,将产生噪声的设备集中安装在房间内壁经过吸声处理的车间内;在设备选型方面,以无声或低噪声设备代替高噪声设备;在安装设备时,设置减振装置或敷设减振基础,并用隔音棉等多孔吸声材料覆盖噪声设备;车间窗户安装隔声效果较好的双层真空玻璃或双层夹胶玻璃,在生产过程中,关闭车间门窗。对于委托第三方监测机构开展噪声监测的企业,要与市场监督管理部门建立衔接联动机制,联合开展监测报告质量专项检查,重点排查监测方法不规范、数据逻辑错误等问题,深挖监测报告造假线索,严厉打击篡改、伪造监测数据的违法行为,依法对违法主体、违法主体负责人设置从业限制期,在从业限制期内禁止或者限制其参与政府购买环境监测服务或者政府委托项目,净化第三方环境监测市场,12 环 境 影 响 评 价第 45 卷保障环境监测数据的准确性、可靠性。3.3 强化执法与监测的联动,开展预警监测执法部分企业在接受监督性监测时,可在极短的时间内关闭高噪声设备,噪声排放强度瞬间降低,难以固定超标排放行为的证据,这就要求生态环境部门具备发现噪声排放规律、快速响应的能力。在工业企业噪声自动监测标准尚未出台,无法对企业噪声排放情况开展全天候监测的情况下,建议探索噪声预警监测执法机制,效仿环境空气质量监测“微站”的监控做法,建立智慧化噪声监测平台。在噪声经常超标、群众反映强烈的工业园区或工业企业周边布设多个环境噪声自动监测点位,获取环境噪声数据,通过数据分析,发掘噪声扰民现象的时间分布规律以及对应的环境噪声监测值,将噪声扰民现象突出时段的环境噪声监测值设置为噪声预警值,当发现某一点位环境噪声监测值超过预警值且持续时间较长时,由平台自动发出超标预警提示,引导环境监测、环境执法人员对相应点位周边企业开展针对性的监测执法,及时制止超标排放行为,降低噪声投诉量。通过提前预警、快速响应、依法查处,引导噪声排放企业自觉改进生产工艺,调整生产作息时间,加强降噪措施,进一步降低自身的噪声排放强度。3.4 完善配套的制度与规范,填补噪声管理缺口目前,国家层面尚未出台工业企业噪声自动监测相关标准,市面上性能可靠的工业噪声自动监测设备不多,贸然公布噪声重点排污单位名录,势必导致名单内的企业慌忙选择缺少监测规范的噪声监测设备。在工业企业噪声自动监测标准实施后,相关企业还需改造或更换设备,造成不必要的资源浪费。因此,建议尽快完善工业噪声自动监测标准,引导相关企业生产符合标准的监测设施,推动出台噪声敏感建筑物集中区域划定文件,指导地方生态环境部门按要求公布噪声重点排污单位管理名录,将工业噪声纳入排污许可管理,为噪声自动监测数据直接应用于执法扫除法律与技术层面的障碍。3.5 加强科技攻关,从源头减少噪声排放来源和强度噪声法 规定,对可能产生噪声污染的工业设备,在其技术规范或者产品质量标准中规定噪声限值,目的是将设备的噪声限值作为衡量产品质量的指标之一,倒逼设备生产企业落实“源头防控”要求,在相关设备的设计、生产环节主动采取降噪手段,从根本上解决工业设备使用过程中的噪声污染问题。但 噪声法 实施时间不长,相关技术规范、产品质量标准还未更新,低噪声设备的发展与推广应用仍需要漫长的时间。在注重末端治理效果、强化噪声达标排放的同时,还应加大低噪声设备研发的支持力度,政府各级部门在发放研发补助专项资金、评定环境保护科学技术奖等奖项时,适度向噪声污染防治领域倾斜,优化企业研发融资方式,分担企业创新风险,激发企业创新活力。鼓励科研院校、相关企业通过声学技术与信息技术的融合,开展智慧化噪声自动监测研究,利用声纹识别等技术建立噪声源库,为噪声敏感建筑周边工业企业的噪声特征“精准画像”,准确辨别噪声来源,为精准执法提供技术支撑。参考文献(References):1 谢琼立,李伟.浅析新形势下生态环境执法与生态环境监测的衔接联动问题J.环境保护,2023,51(4)30-32.2 刘道春,洪桂香.控防工业噪声污染让人远离疾病风险J.防灾博览,2020(6)48-51.3 住房和城乡建设部,原国家质量监督检验检疫总局.工业企业噪声控制设计规范:GBT 500872013S.北京 北京市劳动保护科学研究所,2013.4 生态环境部.2021 年中国环境噪声污染防治报告EBOL.(2021-06-17)2023-05-04.https hjzlsthjzkhjzywr202106t20210617_839391.shtml.5 生态环境部.2022 年中国噪声污染防治报告EBOL.(2022-11-16)2023-05-04.https hjzlsthjzkhjzywr202211t20221116_1005052.shtml.6 黄润秋.深入贯彻落实十九届五中全会精神协同推进生态环境高水平保护和经济高质量发展:在2021 年全国生态环境保护工作会议上的工作报告EBOL.(2021-02-01)2023-05-04.https xxgk2018xxgkxxgk15202102t20210201_819774.html.7 黄润秋.凝心聚力稳中求进不断开创生态环境保护新局面:在2022 年全国生态环境保护工作会议上的工作报告EBOL.(2022-01-14)2023-05-04.https ywdthjywnews202201t20220114_967163.shtml.8 张保留,吕连宏,王健,等.面向区域大气环境质量改善的京津冀及周边地区产业结构评估与优化建议J.环境工程技术学报,2020,10(4)671-678.9 金朱鹏.噪声污染侵权若干法律问题探究D.杭州 浙江大学,2017.22